公益性资产的盘活经营和在资源性融资中的作用 ——以某城市公园资产运营为例

公益性资产的盘活经营和在资源性融资中的作用 以某城市公园资产运营为 例 投资银行部 宋伟利 【摘要】 在传统思维中，完全由政府投资的公益性项目产生的城市公益性资产，属于无偿服务 型、共享型的“ 公共产品” ，政府对它只投入而无收益，只建设而不经营。在市场经济条件 下，这一传统观念需要转变，我们应当用市场的眼光重新认识和审视城市公益性资产的盘 活经营问题，并统筹探索其在城市资源性融资中的巨大作用。 【正文】 一、公益性资产的概念和范围 公益性资产，从目前的理论研究和立法层面来看，还几乎是一个空白。在一些地方推 进行政事业单位资产管理改革过程中，通常将行政事业单位的资产界定为“公益性资产”。 我们一般认为，城市公益性资产，是由城市政府、经济组织、个人投资形成，或者由自然 形成和历史传承下来的，由城市政府所有，全体公民共同享用，不以营利为目的而运行的 资产。 城市公益性资产的本质是国有资产，主要特征包括：所有权归政府；使用权归全体公 民，管理权归政府主管部门；不以营利为目的。根据这个特征，城市公益性资产应当包括 以下范围：（1）城市交通类设施。包括城市道路、桥梁、隧道、轨道、公共交通工具停靠 站点等；（2）城市水体类设施。包括城市河道、湖泊、排水排污管网、湿地及其他水体等； （3）城市休闲娱乐类设施。包括开放式的公园、游乐园、广场等；（4）城市绿化类设施。 包括城市树木、绿地等；（5）城市其他公益性设施。包括公共厕所、防空地下设施、城市 空间资源和地下资源、城市无形资产（特许经营权）等。 上述城市公益性资产大部分都是由政府投资形成的，是客观存在的有形的国有资产。 这部分国有资产以提供公共性服务为主要特征，但并非完全是非经营性资产，其附属的诸 如停车场、配套商业设施等经营性资产以及城市空间广告经营权等资源性无形资产，完全 可以进行有效运作并发挥其在城市资源性融资中的作用。只有对构成城市空间和城市功能 载体的自然生成的资本（如土地）和人力作用资本（如道路、桥梁等）及其相关的延伸资 本（如广场冠名权等）进行集聚、重组和运营，才能保证此类公益性资产的盘活经营，促 进城市发展步入良性循环轨道。 二、 公益性资产的经营方式 在经营城市理念的指导下，要确保城市建设有投入、有收益，进入良性循环的状态， 必须运用市场经营的手段来运作。目前，从现有的运作实践来看，城市公益性资产盘活经 营的思路主要有以下几个方面： （一）政府管理 政府管理方式是城市公益性资产传统的管理方式，主要是在政府有关主管部门的领导 和监督下由政府全额或差额拨款，成立资产管理处等专门的机构开展公益性资产的日常经 营管理活动。 这种方式直接表现了公益性资产的非盈利性特征，最大限度的体现了政府提供社会公 共产品的服务职能。但是最大的弊端是具有较强的行政事业性色彩，对财政资金补贴依赖 较大，不利于城市公益性资产的市场化运作和可持续发展。 （二）买断经营 买断经营，即地方政府通过招标以租赁或承包的形式，将城市公益性资产交给中标者 买断经营。其中，租赁经营是指由运营公司作为出租方将经营性资产有期限、有条件地交 给承租方占有、使用和经营，承租方向运营公司交付租金，并依照合同规定实行自主经营。 租赁经营的优点表现在：一方面能够保证稳定的现金流收入，比较有效地实现国有资产经 营效益；另一方面是能够减少运营公司资产经营压力，为实施资产的有效管理创造条件。 （三）委托经营 这是城市公益性资产所有权与经营权分离程度较小的一种方式，即符合一定条件的企 业接受政府委托，定期由政府支付一定的管理成本，企业享有或部分享有资产的经营权， 承担资产管理责任。这种方式的优点是管理责任明确，社会公众利益能够得到保障；弊端 是管理费用难以界定，经营收益由政府统收统支，管理难度大。 （四）特许经营权授予 政府特许经营权，是指经特定程序而获得的对优先自然资源开发利用、公共资源配置 以及直接管理公共利益的特定行业的市场准入权，主要包括城市供水、供气、供热项目经 营权；污水、垃圾处理项目经营权；城市轨道、公共交通项目经营权以及城市公园等公共 设施的建设与经营权。特许经营权授予，即政府将特定城市公益性资产依法通过招标、拍 卖、网络竞价等方式，在一定期限内授予经营者，由经营者向政府支付对价取得特许经营 管理权的经营方式。 这种方式适用于商业开发潜力相对较大、管理运作较为复杂的大体量公益性资产群的 盘活经营。 （五）现代企业制度方式 现代企业制度方式，就是由城市公益性资产所有者主导、引入其他投资者，建立起由 所有者、董事会和高管人员组成经营管理机构的城市资产运营管理公司，通过公司化运作 方式，管理城市有形和无形的资产，对城市公益性资产盘活运行策略进行研究部署。 这种模式可以通过引入其他投资者，融通社会资金，减轻政府财政资金压力。与此同 时，通过非公有资本的引入将直接提高该类资产整体运营效率，消除其他经营方式存在的 目标不清、激励不够、效率低下等问题。 综合比较上述几种经营方式，前面几种方式都具有行政色彩浓厚、国有资产易流失、 目标资产适用范围狭窄等问题。只有现代企业制度方式是在政府的主导下，通过企业平台 管理来实现“投资多元化、发展产业化、运营市场化，服务社会化”的运作，并最终达到城 市公益性资产公益性与自我经营双丰收的效果。这种方式以其无法比拟的天生优势占据城 市公益性资产盘活经营的主导地位。 三、公益性资产在资源性融资中的作用以某城市公园资产运营为例 公益性资产的特性决定了其存在的方式往往是伴随着一定的资源性资产，因此，公益 性资产的盘活运营也必须与资源性资产的运营相结合。资源作为一种客观存在，一方面它 是有限的，在特定时空范围内资源的数量是特定的；另一方面，资源只有被有效利用才能 发挥其价值。因此，资源性融资，也就是地方政府通过对地区内有限资源的开发利用从而 实现融资目的的一种方式。 公益性资产社会公共服务的特性必然能提升其周边资源性资产的价值，在此基础上， 通过周边资源性资产价值的提升与开发来反哺公益性资产的盘活运营，从而实现公益性资 产运营的同时，发挥其在资源性融资中的作用。下面以某市公园资产的运营操作为例，介 绍公益性资产盘活经营及其在资源性融资中的作用。 2006 年，某市政府决定对贯穿城区的护城河开展综合整治工作，沿护城河两岸规划建 设了各有特色的城市开放性公园及配套基础设施，形成了大量国有资产及沿线人文、土地 资源。为了实现护城河区域内公益性国有资产持续有效运营并带动周边沿线资源开发建设， 该市政府经过研究论证，通过设立独立运营主体，对区域内公益性资产进行分类运营，并 带动周边土地、城市空间资源开发，实现“自我经营、自我运行、自我管理”的融资发展目 标。 （一）经营性资产经营管理分析 城市护城河整治工程形成的经营性资产主要包括沿河两岸开放式公园周边附属的各类 商业设施，具体包括停车位、餐厅、茶座、活动场馆等。 由于此类资产在定位之初就是用于项目的正常管养维护和未来发展建设。因此，在选 择该类资产经营方式时，主要考虑保证资产的正常经营，获得持续、稳定的现金流收入。 运营主体在现代企业制度的管理模式下，采取租赁经营模式，有利于减轻初期运营压力， 并可以保证稳定的收入来源来支付公益性资产中非经营性资产的管养费用。 考虑到当地商业设施密度、公共交通、居民出行习惯、交通管理水平、客流量等因素， 经过财务测算，护城河沿线开放式公园周边形成的停车位、商铺资产年实现运营收入分别 约为 110 万元、788.5 万元，基本满足公园资产初期管养的需要。 （二）非经营性资产经营管理分析 非经营性资产主要指开放式公园内部的绿化资产、景观小品资产、亮化资产、配套设 施资产、园路等类资产。 此类资产经营管理的目标十分明确，即实现管养维护费用最小化，同时要求运作简明、 有效管养即可。该部分资产的公共服务性、非经营性等特性决定了其不可能采用诸如承包、 租赁等方式运作。 为了减轻管理负担，保证专业管养维护，运营主体通过与专业养护公司签订委托管养 合同方式，将目标区域内的绿地、园路、照排设施及配套设施交给养护公司管养，通过支 付一定的对价实现合同中约定的管养标准。具体操作中，通过招标比选等方式确定最佳受 托管养公司，不断提高管养标准与管养费用的性价比。 （三）附属资源性资产经营管理分析 附属资源性资产主要是指基于护城河环境整治及沿线开放式公园的开发建设，促使沿 线规划区域范围内不断升值的土地资源、城市空间无形资产资源等。具体包括以公园基础 设施、公用设施（道路、桥梁、路灯、公用园林绿地）或利用城市空间为载体，制作、发 布、设置广告，水上休闲娱乐，经营开放性广场、公共构建筑物地名冠名权有偿使用等等。 这类资产主要是通过特许权经营方式进行经营管理，即政府有关部门在特定区域和时 期，授予享有某种资格或条件的企业进行某类资产经营活动的权利，从而开展经营活动， 实现经营回报。 该市有关部门通过户外广告屏、在护城河沿线报刊栏、指示牌、灯箱灯杆、景观小品、 游船码头等资产整体打包设置城市广告经营权；对护城河沿线规划码头、游船线路设置水 上经营权；开放特定广场开展商业会展、促销会、夜市摊点等方式设置广场经营权；对繁 华广场、桥梁、景点设置公共建筑有偿冠名等方式充分挖掘上述资源性资产的商业价值， 实现公益性资产盘活经营与资源性融资的相辅相成，持续共生。 经过对上述经营性资产、非经营性资产、附属资源性资产收支测算分析，该市护城河 整治工程形成的沿线公益性资产在经营首年预计亏损近 300 万元。在非经营性资产的管养 步入正轨后可以适当减少费用支出，且随着资源性资产经营价值的发挥，预计在次年实现 收支平衡