公路管理部门应否承担赔偿责任

公路管理部门应否承担赔偿责任 李瑞生 案 情 2004 年 5 月 28 日晚八时，原告李某丈夫赵某驾驶两轮摩托车沿某国道由西向东行至某村 西侧时，撞在路面上的一堆建筑垃圾上致伤，经抢救无效于同年 6 月 2 日死亡。垃圾倾倒者已 无法查找。原告依公路法的有关规定，以该市公路局为被告提起行政诉讼，要求判令该市 公路局赔偿损失;公路局则答辩称，公路清障是该市公安局交警队的职责，其不应承担赔偿责 任。 审 判 一审法院认为，依照公路法的规定，公路局作为公路管理机构，负有对公路进行养护 并保证公路经常处于良好的技术状态的职责。本案中，公路部门未全面、及时履行其法定职责， 应当承担赔偿责任。但赵某在驾驶摩托车时，未尽到注意安全的义务，亦应自行承担部分责任。 一审判决公路局赔偿原告各项损失 38500 元。一审判决后，双方均未上诉。 评 析 该案在当地的司法机关、行政机关和老百姓中引发激烈的争论。行政机关担心，无论法院 判决公安或交通、公路部门承担赔偿责任，那么在以后的类似事件中行政机关都要承担赔偿责 任，行政机关在执法过程中根本无法预料这种偶然事件的发生，这“冤枉”了行政机关。作为 行政相对人的老百姓则认为，无论是依据国家赔偿法等行政法律规范还是依据民法通则 等民事法律规范，行政机关都应承担不作为的法律责任，应该赔偿行政相对人的有关损失。作 为法院的司法机关在审理该案中则面临一系列法律难题，例如，该案属于民事案件还是行政案 件，该案的被告是公安局、交通局还是公路局，如何认定行政不作为赔偿等问题。笔者认为， 无论行政机关是否承担赔偿责任，案件的审理应该以现有的法律规范为依据进行缜密的推理， 以达到息讼止争的目的。笔者就该案所涉及的法律问题发表自己的看法，以求教于同仁。 第一，本案是否属于行政诉讼案件 一种观点主张，该类案件应作为民事纠纷审理，其判断依据是民法通则第 121 条。该 条规定, 国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害 的，应当承担民事责任。行政机关执行职务的行为包括作为和不作为，在本案中行政机关没有 及时清除公路上的建筑垃圾，没有履行自己的法定职责，应该承担相关民事赔偿责任。 笔者则主张，该案应属于行政诉讼中的行政赔偿问题。因为 1986 年民法通则在我国 颁布实施时，行政诉讼制度和国家赔偿制度在我国尚未确立，国家机关或者国家机关工作人员 的职务侵权行为均是作为民事案件处理的。这是在没有行政诉讼和国家赔偿等救济途径的情况 下，为保障公民权利，落实宪法第 41 条第 3 款规定(因行政侵害保障公民的赔偿权)的精 神而采取的权宜之计。而在本案发生之时，我国早已建立了较为完善的行政诉讼制度和国家赔 偿制度，为遭到职务侵权行为损害的行政相对人提供了简便有效的救济途径。在本案中，行政 法律关系的主体是公路局(或公安局、交通局)和行政相对人赵某，行政法律关系的客体是公路 清障的行政行为，行政法律关系的内容则是行政机关是否有清除路障的义务，行政相对人是否 有获得赔偿的权利。行政诉讼法第 67 条、第 68 条和国家赔偿法第 3 条第 5 项、第 4 条第 4 项均对行政侵权赔偿做了相应规定。最高人民法院关于审理行政机关赔偿案件若干问 题的规定第 1 条规定的更为明确：国家赔偿法第 3 条、第 4 条规定的其他违法行为，包 括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织 造成损害的，违反行政职责的行为。因此，该案中行政机关的不作为无论是理解为具体行政行 为或者与行使行政职权有关的行为，都应该属于行政赔偿受案范围。 第二，谁是本案适格被告 一种观点认为, 本案的被告应为公安局而不是公路局或交通局。因为 1986 年 10 月 7 日 国务院关于改革道路交通管理体制的通知(以下简称通知，现在依然生效)规定：“全 国城乡道路交通由公安机关负责统一管理“，“公安机关对全国城乡道路交通依法管理包括 路障管理。“1987 年某省政府依通知精神就机构设置、经费拨付等问题做了具体规定， 明确要求在某省公路上的清障工作都由公安机关负责，有关经费也直接拨付给公安机关。本案 已查证的事实是，在该事故发生的第二天，得知此事的公安交警对公路上堆放的垃圾进行了清 除。因此，本案的适格被告应为该市公安局而不是公路局。 笔者对此持不同观点，认为该案的适格被告应为该市公路局。理由是，1998 年施行的 公路法第 8 条规定，交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。县级以上地方人民政府 交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。第 43 条规定， 县级以上政府交通主管部门应认真履行职责，依法做好公路保护工作，保障公路的完好、安全 和畅通。第 57 条规定，本章规定由交通主管部门行使的职责，可依第八条四款的规定，由公 路管理机构行使。某省交通厅依据该法第 8 条第 4 款的规定，授权县级以上公路管理机构，分 别在各自的行政区域内行使管理国道、省道干线的行政职权。依据行政法上的行政授权理论， 被授权的公路管理机构取得路政管理的行政主体资格，在本案中，为保障公路的安全、畅通而 进行的清障工作应由该市公路局承担。 另外，在本案中公路法与通知存在法律冲突。笔者认为，公路法是新法又是 上位法,国务院的通知在法律位阶上不属于行政法规而应归属于其他规范性文件。按立 法法所确定的原则，与公路法相抵触的国务院的其他规范性文件在此应不予适用。对于 在公路法实施之前清障工作由公安机关承担，98 年公路法施行以后该项工作实际上 仍然由公安机关具体执行的问题，笔者主张可以将这种现象视为是行政机关之间的一种委托行 为，即公路局把该项工作委托给公安局，这种委托是由与新法相抵触的国务院授权演变来的， 已成为一种约定俗成的习惯性做法。 第三、如何理解行政相对人在不作为案件中的“申请” 一种观点认为，在本案中行政机关不承担行政不作为的赔偿责任。因为，不作为赔偿的前 提是行政相对人已经向行政机关提出作为的申请，如果行政机关接到申请后拒不履行，拒不履 行法定职责的行政机关自然承担相关赔偿责任，但在本案中行政相对人没有提出申请。在本案 审理过程中，作为被告的行政机关主张，行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请， 应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或拖延履行的行为形式;而且根据最高 人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释(以下简称解释)第 27 条规定，在起 诉被告不作为的案件中，原告承担证明其提出申请的举证责任。但是，本案中作为行政相对人 的李某和赵某都无法证明这一事实已向有关行政机关曾经提出过书面或口头的清除路障的 申请或要求，毫不知情的行政机关不应承担赔偿责任。 笔者则认为，司法的适用不应该是严格拘泥于其字面含义的呆板适用，在适用法律时应以 法律的目的和价值为出发点，结合每个案件的实际情况做出符合立法者本意的公正推理。笔者 赞成行政机关对行政不作为的界定，但是，行政法意义上的申请行为并不仅仅局限于特定的相 对人向特定的行政机关主动提出申请这一种形式，正如法律在适用时存在积极冲突与消极冲突 (如国籍法的积极冲突与消极冲突)一样，作为原告的行政相对人的申请也应包括两种情况-积 极申请(主动申请)与消极申请(被动申请)。积极申请适用于行政行为的相对人是具体的确定的， 例如申请公安机关保护自己的人身安全，申请工商机关颁发营业执照，在这种情况下相对人应 向特定机关提出书面或口头的主动申请;消极申请则适用于行政行为所针对的相对人是不确定 的，实施该行为是行政机关的法定职责，如在本案中，固定时间的巡查并清除障碍物是公路局 的法定职责 (或职权行为、职务行为)，这种职责体现国家的行政管理职能，是针对不确定多 数人的行政行为，国家设立公路局并赋予其清障的职责，这本身就是国家代表不确定多数人的 被动申请，要求公路局履行职权做好清障工作。又如查处排污企业是环保部门的法定职责，不 能因为无人主动请求就放纵环境污染事件的发生。更为重要的是，消极申请解决了本案中行政 相对人的尴尬地位，因为相对人驾驶摩托车经过此地撞到建筑垃圾上致伤时，他此前没有想到 而且也不可能向公路局提出履行清障职责的申请。 需要注意的是，2002 年 10 月 1 日实施的最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规 定(以下简称规定)第 4 条第 2 款(一)项规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提 供其在行政程序中曾提出申请的证据材料，但被告应当依据职权主动履行法定职责的除外。笔 者认为，解释实施后，最高人民法院可能意识到解释第 27 条的缺陷，故在规定 第 4 条进行了直截了当的纠正，依据一般理论，若新法规定与旧法解释发生冲突，自 然适用新法规定。但笔者不敢想象，如果该案件发生在 2002