关于制约税务稽查管理工作的思考

关于制约税务稽查管理工作的思考 近年来，随着市场经济的发展，涉税违法行为也在不断翻新，这不仅对税务稽查部门 和稽查人员的工作提出了更高的要求，同时也反映出目前在稽查管理中还存在着一些问题 需进一步解决，稽查管理水平需进一步提高。从目前税务案件查处速度和绩效看，稽查现 状不容乐观，制约税务稽查工作的因素越来越多，而对稽查工作提出的要求却越来越高， 为此需要我们对各种制约因素进行客观分析，理性对待，寻找有效的对策，才能把握住新 形势、新要求下稽查工作发展的方向和着力点。 一、稽查管理中存在的问题 当前，制约和影响税务稽查的主要因素，有内外两方面，即税务机关自身因素和纳税人方 面因素： （一）税务机关自身因素的影响 1.观念因素。近几年，纳税服务成为现代税收征管的主流发展趋势。 税收征管法及其 实施细则明确规定，税务机关应当为纳税人提供各种形式的纳税服务。国家税务总局也在 纳税服务工作规范中将纳税服务界定为是税务机关行政行为的组成部分，是促进纳税 人依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作。作为一种法定的行政行为，对税 务机关而言，纳税服务就不能是可有可无的，也不能变通执行，必须依法履行。但是，强 调优化服务并不是淡化严格执法。而事实上，在实际操作过程中，往往因为过分注重纳税 服务，而限制了严格执法。譬如，把纳税评估等同于对企业的检查，而受限于年度内检查 次数而放弃了计划中的检查，查前告知企业并允许其在查前或查中的自查自纠。 2.工作因素。即征管水平的不断提高增加了税务稽查难度。随着收入压力的不断递增、以 及税收管理员制度和精细化征收管理的推行，基层征管水平有了明显的提高。特别是纳税 评估的实施，原先由稽查部门在检查时很容易发现的一些浅显的、简单的涉税问题，现绝 大部门已在评估环节解决，只有复杂的、深层次的问题留待稽查部门去发现、去查处。同 时纳税评估也是对纳税人应付税务稽查能力的一次“演习”和“培训” ，这些因素都增加了 稽查对涉税违法行为查深查透的难度。 3.制度因素。即部分制度影响了一些稽查干部的工作积极性。一是税务机关内部通过推行 行政执法责任制来加强对稽查执法的监督和制约，要求稽查工作必须严格按照法律法规的 规定来进行，否则会被追究执法过错责任，这对环环相扣的稽查工作来说无疑是一种约束 和限制，本不该简化的也许就简化了，本该查深查透的，也许就避重就轻了；二是内部考 核激励机制不到位，造成奖惩方面差不多的现状。目前，检查人员要面对工作中的日常检 查、大案要案检查、各类协查、信访案件、复查案件、专项检查等，繁重的工作量，加上 急事急办的临时性工作，使检查人员一直处于紧张的工作状态。而作为稽查管理部门，在 满负荷工作状态下，没有更多的精力投入管理和抓制度建设，造成了在稽查管理中存在空 白点和薄弱环节，制约了稽查干部积极主动性和创造性的发挥，影响了稽查工作质量的提 高。 4.素质因素。目前我们的部分稽查干部业务素质还不能适应新形势下稽查工作的需要。随 着经济全球化步伐的加快，企业向高科技、智能化、网络化、国际化方向发展，财务资金 运作体系、会计体系、质量体系、人力资源、营销网络、信息系统、知识产权等各衡量标 准体系一体化将成为必然，客观上增加了稽查的难度。另外，由于稽查干部学习稽查专业 人员较少，基本都是“半路出家” ，查账水平还停留在让查什么就查什么的阶段，难以将存 在的问题查深查透。同时，部分稽查人员由于业务水平的限制，对税收业务及相关法律、 法规政策的掌握与理解不够深透，不能灵活运用，查帐中依靠过去的经验和习惯做法，电 子查账技能较低，稽查理念陈旧，跳不出“就账查账”的圈子，稽查手段缺乏创新，稽查 技巧有待改进。 （二）纳税人方面因素的影响 1.纳税人维权意识不断增强，稽查执法工作要求更高。随着纳税人法律意识的不断提高， 纳税人的维权意识也不断增强，行政诉讼、行政复议等能够保护自身利益的法律手段也被 越来越多的纳税人采取，这对税务稽查的要求也越来越高，在工作中稍有不慎，就可能被 纳税人“盯”住不放。稽查干部出于自我保护或减少麻烦的想法，在稽查执法过程中往往 左顾右盼、谨小慎微、顾虑甚多，导致工作上缺乏雷厉风行的锐气，影响了稽查执法的效 能。 2.纳税人偷税手段越来越隐密，稽查证据查实难度增大。随着纳税人被评估、被稽查次数 的增加，纳税人“吃一堑、长一智” ，如果想继续偷税，往往舍弃一些浅显的偷税手法，而 注重于采用一些更为隐蔽、更加严谨的偷税手法。手段有：从假发票转至“假业务真发票” 偷税，从账内存款偷税转至账外现金偷税，从单个企业偷税转向与关联企业联系偷税、从 保留资料痕迹转至毁灭证明记录偷税等。这些偷税新动向、新行为，给稽查部门一查到底、 查到证据确凿带来了不小的难度。 3.纳税人反稽查能力日益提高，稽查取证力度不足。证据上不能取得突破，稽查查案就会 停滞不前。行政执法证据的要求正逐步向司法证据范畴靠拢，这造成了稽查查案在证据方 面的要求越来越高。故意偷税的纳税人，为了逃脱责任追究和法律惩处，有的故意造成会 计账簿设置不齐全，或账簿记载混乱，成本结转不规范，甚至账实不符；有的拒不提供纳 税资料， “一问三不知”要什么没什么，要么拿几本不能真实反映纳税人生产经营情况的账 簿和凭证来应付；更有甚者采用销毁账簿、凭证等毁灭证据的手段应付稽查。虽然征管 法第三十五条第四款规定纳税人“虽设置账簿，但账目混乱或者成本资料、收入凭证、 费用凭证残缺不全，难以查账的；税务机关有权核定其应纳税额” 。但在实际操作中，用什 么来证明纳税人的账簿混乱和难以查账？如果核定征收，税务稽查的目的及作用如何体现？ 核定征收参照什么核定？这些疑虑造成核定的实际操作难度较大。对于不能如实说清问题 和提供资料的纳税人，虽然征管法第五十六条规定， “纳税人，扣缴义务人必须接受税 务机关依法进行的税务检查，如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、隐瞒。 ”但赋予税 务机关的询问和调取证据资料的权力有限，仅限于责令限期改正和提供相关账簿，实际操 作性不强，取证的难度较大，对稽查执法的帮助有限。 二、加强税务稽查规范化管理的对策建议 针对现阶段制约税务稽查的因素越来越多，对稽查的要求越来越高，客观上要求税务稽查 部门在观念、手段、方法和思路上都要有创新，才能适应新形势，新情况。因此，针对以 上问题，我们认为当前稽查工作需要重点把握以下几个方面： （一）强化稽查队伍建设，增强稽查工作的能动性 一是提高稽查干部的税收法制意识。通过加强思想教育工作，树立稽查干部正确的人生观 和价值观，形成积极向上的良好风气，自觉抵御各种不正之风，增强稽查干部的敬业奉献 意识和廉洁自律意识。作为稽查执法人员，要在思想上具备做到：要有一双“慧”眼。即 有辨别力，能够明辨是非，识别黑白。保持头脑清醒，准确严格地依法行政；要有一张 “黑脸” 。即在执法工作中做到大公无私，秉公执法，树立廉政勤政意识，过好物质关、人 情关，杜绝腐败问题的发生；要有一颗“英雄”胆。在稽查执法过程中，有时会有一定的 危险性，如打击报复等，作为一名税务稽查工作者，要有事业心责任感，有随时与税收不 法行为作斗争的准备和勇气，以国家的利益为最高利益，自觉地为之奋斗。 二是提高稽查干部的政治业务水平。常言道“魔高一尺，道高一丈” 。税务稽查也同样，随 着涉税违法手段的更加巧妙和隐蔽，原先的稽查手段和技能越来越不相适应，迫切需要向 高素质、高技能，高科技化转变。因此，要从提高稽查人员业务素质入手，对稽查人员进 行税收业务知识，电脑操作知识，相关法律知识等培训，使办案人员具有“经营、财会、 法律、信息”等知识技能的综合型人才，同时既要学习借鉴外部成功的稽查经验，又要积 极引进应用新的科技手段如查帐软件、财务分析软件等。加强案件分析和案情沟通，通过 定时召开稽查例会、剖析典型案例和交换检查心得，拓宽稽查人员的检查思路，提高稽查 人员的检查水平。 三是提高稽查人员的专业化素质。随着社会主义市场经济不断的发展，经济形式呈现多样 化趋势，这种趋势必将促进企业专业化的程度越来越高，要求稽查人员必须具备和掌握除 税务查账知识外的现代化综合技能，及时了解掌握信息化的前沿知识，及时掌握企业变革、 市场变化、互联网、电子商务等方面的知识，开拓税务稽查工作思路，分析和把握各方面 信息，选择稽查办案的有效途径，提高稽查工作效率。 四是提高稽查工作自身建设能力。终身学习是促进稽查工作不断进步的源泉，是提高稽查 能力的必经途径。面对知识快速更新的挑战、税收筹划的挑战和偷税手段的挑战，加强学 习成为提高稽查队伍整体素质、增强稽查能力的最好选择，必须充分运用现代公共管理、 风险管理、企业管理等方面的理论知识，创建学习型稽查组织，谋划稽查现代化的着力点。 要以人为本，按照分级分类培训的原则推进稽查人员专业化培训工作，坚持用发展的、长 远的、务实的眼光来培育稽查人才，鼓励稽查人员提高知识层次，通过采取在职学习、专 门培训、岗位练兵、技能竞赛、委托培养等多种途径和形式，加大学习教育和培训投入， 全面提高稽查人员综合素质和执法水平。 （二）转变管理理念，加强稽查执法的过程控制。 稽查工作不仅仅是简单的选案、稽查、审理、执行四环节，应在以往管理模式的基础上， 运用先进的管理理念，突出事前分析、过程控制、环节监督和持续改进，严格程序化和规 范化。 一是有效管理稽查内部各项工作。岗位设置具体明确，有针对性，权责划分也必须清晰， 要制定相关的制度、程序，在部门中既要分工、又要协作，这样才能减少工作衔接中的矛 盾，建立相互制约、分工协作的工作机制，保证整体工作有序运行。建立具有很强约束力 的税收执法责任体系和考核制度。进一步落实首查责任制、案件抽复查制度以及执法责任 追究制度，明确稽查人员的职责、权限、执法规范和违规责任，使稽查执法过程处于严格 的监督状态，能够发现执法过程中的违规、过错行为并及时予以纠正，确保稽查执法权的 正确行使。 二是充分发挥稽查检查工作管理职能。统筹安排各项工作，合理搭配检查力量，有针对性 地确定检查重点。在严格考核的同时，努力为稽查一线服务。定期听取稽查一线人员改进 稽查管理的意见，遇到问题及时解决；加强思想政治工作，把解决思想问题与解决实际问 题结合起来，理顺思路，化解矛盾，调动稽查人员的工作积极性。 （三）突出稽查工作重点，增强稽查工作的准确性 税务稽查的主要职责是及时、严厉打击各种涉税违法犯罪行为。稽查部门必须合理使用稽 查资源，集中力量，坚持以重大税收违法案件为重点，加大打击力度，以重点案件突破为 契机，提高地税稽查威慑力；同时要增强责任意识，改进工作方式方法，全面提高税务稽 查的准确性，确保无漏案、错案、假案，对外树立良好的地税形象。 （四）加强稽查基础建设，增强稽查工作规范性 一要科学制定稽查工作标准。以深化征管改革为契机，进一步修订稽查岗责体系，整合稽 查业务流程，制定工作标准，实现稽查工作的标准化，实行科学化管理。二要加快推进稽 查信息化进程，促进稽查规范化和专业化程度的进一步提高。三要认真执行选案、检查、 审理、执行四个环节各项工作规程及有关制度规定，加强各环节的协调配合，确保每一件 稽查案件都做到事实清楚，证据确凿，依据充分，程序合法。四要充分运用税务检查法定 权力。 税收征管法赋予我们税务部门多项税务检查权，用以保证税务稽查工作的顺利开 展。因此，在实际工作中如果能将法律赋予的各种检查权综合运用，取长补短，税务稽查 的效能将大大提高，其威慑作用也一定会进一步得到发挥。 （五）完善稽查监督机制，增强稽查工作的透明性 一是切实加强对稽查“四个环节”的监督制约。选案环节，尽可能使用计算机甄选选案； 检查环节，实行税务案件抽、复查制度，结果与个人考核挂钩；审理环节，实行初审、复 审和集体审理三级审理制度。二是不断拓宽监督制约渠道，建立上下级之间的纵向监督、 不同部门之间的横向监督、稽查部门内部监督和社会外部监督并举的监督机制，完善稽查 复查制度和执法责任追究制度，形成有效的稽查监督制约机制。三是努力提高税务稽查信 息化水平，将税务稽查的各个环节置于计算机网络的严密监控之下，逐步建立起一套以计 算机网络为依托、纵横交错的监督制约体系。 （六）提升稽查服务意识，增强管理与遵从的统一性 作为税收管理的最后一道防线，稽查工作的根本目的，就是为了保障国家税收法律得到良 好的遵从，并以提高纳税遵从度作为工作的终极目标。稽查工作的使命所在，就是通过稽 查执法整顿规范税收秩序、打击税收违法活动，一方面管住有遵从风险的纳税人，净化税 收环境，营造公平正义的法治环境，更大一方面是更好地保护合法经营，维护正常生产经 营纳税人的合法权益，为广大纳税人提供更好的服务，提高全社会的纳税遵从度。要树立 纳税服务促进遵从的理念，总局肖捷局长说，稽查执法和纳税服务是提高纳税遵从度的两 条腿，二者缺一不可，只强调一方的重要性，忽视另一方都不利于提高纳税遵从度。因此， 要强化纳税服务理念，把思想统一到总局、省局关于抓好纳税服务的总体要求上来，通过 依法查处税收违法行为和公正文明执法，为广大守法纳税人提供最好的服务。要改进稽查 工作方式，切实提高选案准确率和检查效率，减少对纳税人生产经营活动的影响；要尽量 统一执法尺度，避免对纳税人处理处罚畸轻畸重；要进一步研究