关于园林绿化管理机构设置的思考

关于园林绿化管理机构设置的思考 园林绿化是城市生态环境建设的重要内容之一，是有效改善城市人居环境、提高广大人 民群众幸福指数的重要手段之一，也是构筑资源节约型、环境友好型社会，实现城市可持 续发展的重要组成部分。正如温家宝总理所提出的那样， 园林绿化是城市中唯一有生命的 基础设施。 在新中国成立以后，我国的园林事业不断发展，特别是近 20 年由于人们生活质量的不 断提高，使园林行业受到了更多的关注，使园林行业发展更为迅速，科技队伍建设、设计 水平、行业发展等各方面都取得了巨大的成绩；但我们也应该清楚地认识到，在城市快速 发展的过程中，城市园林绿化建设健康发展受到各种因素的制约。由于园林是一种综合性 、边缘性很强的学科，包括建筑学、地理学、植物学、美学、工程技术等，园林的管理与 林业、水利、环境、城建部门的职能都有密切的关联，但都不归属任何一部门的职能；目 前造成城市园林绿化建设与其他行业之间的矛盾，园林行业管理带来很多问题，大量工作 无法推进，这些因素最终阻碍了城市园林绿化、美化和生态环境建设的可持续发展。 提高对园林绿化行业作用和地位的认识，改变管理机构的“依附“现状，建立国家级园 林绿化管理部门势在必行。 一、城市园林绿化的发展历程 中国被誉为“世界园林之母“。中国园林渊源久远、博大精深，为世界三大园林体系之 最。它以“虽由人做，宛自天开“的自然特色在众多形式和风格各异的园林设计中别具一格 ，不仅对日本、朝鲜等友邦均有广泛的影响，而且对欧洲一些国家的园林艺术创作也都产 生过很大的影响。中国古典园林艺术是人类文明的重要遗产，它所取得的伟大成就，对当 代的建筑和环境设计也有着深远的影响和重要的指导意义。 中国政府历来高度重视城市园林绿化工作，毛泽东主席早在 1958 年就发出了“大地园 林化“的伟大号召，邓小平同志亲自倡导了义务植树活动。改革开放后，城市园林建设呈现 前所未有的蓬勃发展趋势，城市园林绿化事业取得了举世瞩目的巨大成就。在新的历史时 期，党中央、国务院更加关心人居环境质量，更加重视城市园林绿化工作，城市园林绿地 的构建模式从过去的“见缝插绿“，到现在的“规划建绿“；从单纯的政府行为，到广泛的社 会参与。城市园林绿化逐渐成为有章可循、有法可依、深受广大市民欢迎的公益事业。 建国以来，城市绿化工作一直是由国家建设行政部门主管。1952 年成立建筑工程部， 主管城市绿化工作。1956 年又成立城市建设部，其中一项重要职能就是负责城市绿化工作 。1958 年城市建设部召开新中国建国以来的第一次全国城市绿化会议，提出“放手发动群 众，普遍植树，加速绿化全国城市“的号召。后来又分别在 1959 年、1978 年、1983 年、19 92 年、1994 年、1996 年、1997 年召开了全国城市绿化工作会议，针对不同时期形势特点 ，提出相应的工作方针，大大推动了城市绿化事业的发展。1982 年城乡建设环境保护部颁 发了城市园林绿化管理暂行条例；1992 年国务院颁布了由建设部起草的城市绿化条 例，标志着城市绿化事业正式步入法制化管理轨道上来。2001 年，国务院下发了关于 加强城市绿化建设的通知，确定了二十一世纪前 10 年城市园林绿化的奋斗目标。过去的 几年间，作为朝阳产业的城市园林绿化行业进入了快速发展的时期。园林绿化行业的发展 促进了城镇周边农村农业产业结构调整，优化了城市整体生态环境。随着我国市场经济发 展的不断深入，社会综合实力不断增强，园林绿化越来越显示出其在城市建设中的重要性 。 二、园林绿化在现代社会中的重要地位 城市是社会进步的产物，城市的发展极大地推动了经济发展、社会发展和文化繁荣。 与此同时，也给城市带来了环境污染、生态环境恶化、交通拥挤、城乡不协调等问题。城 市 园林绿化建设是改善城市生态环境和实现城市可持续发展的一项重要的基础设施建设， 是市政公用事业和城市环境建设事业的重要组成部分，它对于改善城市生态、美化城市环 境、丰富人民生活发挥十分重要的作用。 1. 城市发展所带来的生态环境问题 19 世纪以来，随着近代工业的发展，人类对自然资源开发利用的手段日益发达，规模 空前扩大，城市化进程加快。城市化的快速发展在给人类带来巨大经济效益的同时，过分 的、不适当的开发利用造成资源的浪费和生态环境的破坏。 首先，大气环境，江河湖泊、地下水质变坏，饮用水质不断下降，噪声污染、光污染 、垃圾堆积、“城市热岛“、“城市荒漠“等环境问题日益突出，环境质量日趋恶化；其次， 由于人对自然环境的过度改造与大量破坏，致使自然生境趋劣、乃至消失，由此造成城市 中生物种类的严重匮乏，生物多样性趋于下降，城市生态系统缓解外力干扰与冲击的能力 减弱，自身维持和演进的能力下降；最后，人口增加，建筑密度越来越大，绿地面积少， 影响环境美化、绿化、净化，对人类健康造成不良影响，人居环境质量下降，直接影响着 城市的可持续发展。 2. 城市园林绿化的综合功能具有不可替代性 城市生态系统包括城市人群、植物、动物、微生物、自然环境、人工环境和废弃物等 组成部分。城市园林绿化的植物材料-园林植物通过其生理活动的物质循环和能量流动所 产生的生态效益；通过植物景观所构成的美化城市环境和为人们提供游憩空间对提高居民 生活质量的效益；创造减灾条件（如火灾）和提供避灾场所（如地震）所产生的城市安全 效益；以及改善城市投资环境和促进旅游的发展所派生的多项经济效益，都是城市生态系 统中除城市植被以外的其它生态因子所不能提供的，具有不可替代性。 （1）园林绿化对改善城市生态环境具有突出的作用 随着城市自然生态系统的退化，城市生态系统的环境承载力日益下降，资源环境供给 和城市社会经济发展的矛盾逐渐加剧。城市园林绿化是城市生态系统的一个子系统，它在 保持整个城市的生态平衡方面起着积极的作用，是实现城市可持续发展战略的重要生态措 施。 绿地植物在进行光合作用时能吸收二氧化碳，释放氧气，这对地球上氧气和二氧化碳 平衡起着重要作用；城市绿地对城市工业和交通所排放的大量污染气体有阻挡、吸收、滞 留和过滤的作用，故有“有害气体净化场“的美称；植物的叶与枝条轻而柔软能吸收声波， 降低噪音；园林树木具有吸热、遮荫和增加空气湿度的作用，有效改善城市热岛效应；另 外，枝叶的摆动和摩擦可以减小风速。 （2）城市园林绿化对历史文化的保护有积极的作用 城市的魅力在特色，特色的底蕴是文化。名胜古迹、具有历史价值的街区建筑是园林 绿化建设的主要内容，合理地把历史文化、文物保护与园林绿地建设相结合，可以延续城 市固有的特色和文脉，给古老的历史文物赋予生命的色彩，使得城市的景观形象提升。 （3）城市园林绿地是城市生物多样性保护的重要基地 生物多样性是提高人类生存能力和改善人类生活质量的物质基础，其价值与人类的生 存与发展休戚相关。城郊风景区和自然保护区的自然生境，以及由人工建造的接近于自然 生境的园林绿地，可为植物、动物、鸟类和微生物等提供适生的栖息地，为提高生物物种 的丰富度创造了有利条件。在此，可以进行各种不同的科普知识，使人们在良好的绿化环 境中获得知识，激发人们热爱自然、探索自然奥秘的兴趣和爱护环境、保护环境的自觉性 。 （4）城市园林绿地是城市灾难发生时的重要避难场所 规模不断扩大的城市，面对各种灾害袭击，其脆弱性不断显现。相对于城市高楼、桥 梁等“硬件“环境而言，空间相对开阔的城市绿地、公园是具有避难防灾功能的重要“柔性“ 空间。城市园林所提供的避灾的场所和生态防护系统等对于保障社会公共安全、减少社会 财产损失、消除灾害恐惧心理、提供应急安全措施等方面具有实际保障作用。 （5）城市园林绿化是物质文明和精神文明建设的要求 合理规划和布局各类城市绿地，构建城市生态系统网络，可以创造人与自然和谐的人 居环境。园林绿地所提供了游憩、景观、生态、健身、休闲和文化娱乐等物质空间环境条 件，是构建和谐社会的物质支撑；城市园林所营造的优美物质空间，为城市居民提供了多 种活动用途，清新的空气、如画的景观对于调节情绪、陶冶情操、增进友爱、激发活力， 创造祥和气氛等精神文明的支撑力具有积极促进作用。 （6）城市园林绿化建设是城市可持续发展的根本保障 作为城市基础建设中不可缺少的重要组成部分。城市绿化的综合效益，最显着的是由 其公益性特性所产生的环境效益和社会效益。绿化建设可以带动旧城改造的顺利完成，房 地产业、旅游业以及相关产业的迅速发展；绿化环境的改善对吸引国内外企业的投资产生 具有积极作用。这种由绿化经济链引起的互动效应，将对城市的经济、社会、人口、文化 、资源的协调发展起到长远而有效的推进作用。 三. 城市园林绿化行业所取得的成就 在新中国成立以后，我国的园林事业不断发展，特别是近 20 年由于人们生活质量的不 断提高，使园林行业受到了更多的关注，中国城市园林绿化事业进入了快速、健康、全面 发展的新阶段，科技队伍建设，设计水平，行业发展等各方面都取得了巨大的成绩。 1、行业发展情况 （1）扩大绿化面积，改善生态城市环境 据统计，2006 年全国园林绿化维护建设资金支出 658.8 亿元，园林绿化行业固定资产 投资达 2000 亿元，2001 年-2006 年全国新建城市绿地 163023.14 公顷，新建公园 2096 个 ，新增公共绿地面积 244267 公顷。 资料显示，到 2008 年底,全国城市园林绿地面积已由 1978 年的 81735 公顷，增长到 1 747493 公顷，全国城市建成区绿化覆盖率达 37.37%，绿地率 33.29%，人均公共绿地面积 为 9.71 平方米。城市公园也从 1978 年的 579 个，15228.6 公顷，增加到 8557 个，218260 公顷。同时城市公园建设呈现出综合性公园、动物园、植物园、游乐公园、儿童公园、科 技公园、文化公园、雕塑公园等多样化、多类型的发展趋势。此外，还注重中国古典园林 的保护，积极维修和恢复古典园林，如圆明园、天坛、颐和园、拙政园等。城市市容市貌 日益改观，城市环境质量明显改善。 到目前为止，住房和城乡建设部已命名了 139 个国家园林城市，7 个国家园林城区，4 0 个国家园林县城和 10 个国家园林城镇。 （2）重视生态环境，加强生物多样性保护 为了保护城市中正在迅速减少的湿地资源，目前建立了 37 处国家城市湿地公园。在加 强生物多样性保护，促进城市可持续发展方面，目前全国已建立植物园近 200 家，引种驯 化高等植物 23000 余种。深圳仙湖植物园、杭州、上海、北京植物园等收集培育管理植物 种类都在 10000 个品种以上，其中濒危植物种类都在 100 种以上。城市古树名木保护管理 得以加强。据不完全统计，50 万株百年以上的古树名木得到了有效的保护和管理。 在动物物种保护方面，建设部先后建立了成都大熊猫、上海扭角羚、西安金丝猴、广 西梧州黑叶猴、沈阳鹤类等繁殖研究基地，组织制定和实施了大熊猫、华南虎、朱寰等保 护计划。北京、上海、广州等动物园的动物种类达 700 种以上，对保护、繁育珍稀濒危动 物发挥了重要作用。 （3）改善投资环境和生活环境，拉动区域经济发展 中国城市园林绿化建设，促进了城市绿色产业基本形成，发展迅速。全国已有园林企 业 14000 多家，从业人员 560 万，年吸收农民工 180 多万人，年产值超过 500 亿元，促进 了城镇周边农村农业产业结构调整，优化了城市整体发展环境(2005 年数据)。 中国园林的建设和发展，在拉动了区域经济发展的同时，也促进了农村产业结构调整 。仅成都市一例，其周边地区就形成了 200 公里长的 苗木花卉长廊，从业人数超过 100 万 ，占当地农村人口的五分之一。浙江省苗木生产面积已达 120 万亩，圃地产值达 60 亿元， 产品已跨出国门走向世界。 在长三角、珠三角和环渤海湾三大园林城市群，因为其优美的环境，成了人们争相投 资的焦点，这些地区也成了我国经济最发达最有活力的区域。苏州市、威海市已实现全市 所有市县进入国家园林城市行列的目标。而惠州市则凭借良好的生态环境，吸引了 25 家世 界 500 强企业，8000 多家三资企业纷纷前来落户。 2、教育、科研发展情况 园林科技队伍建设步伐加快。风景园林行业科研机构是建设部属、各省市局属的规划 设计研究院和园林研究所，以及拥有风景园林相关专业的大专院校。全国目前风景园林及 景观设计单位 1200 多家，具有城市园林绿化二级以上资质的工程企业超过 2000 家，园林 科研院所 60 余家，大专院校 100 余所，基本上形成了较完整的园林系统。 目前我国高等学校已形成 4 个层次人才培养体系：科学博士学位、科学硕士学位、风 景园林硕士专业学位、风景园林类学士学位。据统计，2009 年我国共有 30 个风景园林类 科学博士培养点、86 个科学硕士培养点，25 个风景园林专业硕士培养点和 184 个本科专业 培养点，覆盖全国 175 个学位授予单位，其中高校为 172 个。 四、城市园林绿化建设所面临的问题 1.与其他行业之间的关系与矛盾 园林作为城市建设中唯一具有生命的基础设施，与城市建设中的各行各业都有密切的 联系，与其他部门之间的矛盾也比较多，涉及土地管理、城市规划、交通供电、城市管理 、环境保护等众多行业。这就需要通过政府的行政管理部门通过宏观调控手段，在一定的 管理高度协调行业之间的关系，才能有效得解决这些矛盾，理顺之间的关系。 一是土地资源利用与城市园林绿化之间的矛盾。土地资源是人类赖以生存和发展的物 质基础，其数量和质量是影响一个地区的经济发展和人民生活水平的重要因素。由于土地 资源具有数量上的有限性和质量上的可变性的特点，园林绿化建设就会与城市的公共设施 用地、房地产用地等发生冲突，而城市绿地不足就会导致其生态效益不能够充分发挥。 二是城市规划与园林绿化建设之间的矛盾。城市总体规划与城市绿地系统规划脱节， 使科学、完善的城市绿地系统难以构筑，城市绿地的减灾避难功能在退化。城市园林绿地 系统规划要坚持生态优先、整体发展原则，构建城市、郊区、区域一体化的绿地系统和生 态网络，实现城市、乡村与自然的协调发展。只有与城市的总体规划、国土资源管理、农 林部门密切配合，才能形成城市内外有机联系、地上地下脉络清晰、自然生态良性循环的 城市格局。 三是城市交通、供电与绿化建设之间的矛盾。城市道路具有不同功能的各组成部分， 如行车道、人行道、绿化、地上杆线与地下管线等，彼此之间有一定的联系和相互影响， 布置绿化带能美化城市、美化街道，同时又能起到卫生和交通安全的作用。因此，在进行 道路绿化建设时，要全面协调绿化、供电、交通设施、交通安全监控等系统工程。 四是城市管理与园林绿化之间的矛盾。城市中，户外广告品遮挡、挤占绿地；个人、 单位私自占用或改变城市绿地；道路、城建施工作业破坏绿地；市民随意破坏绿地、损坏 树木等现象严重。这有待于市民环境卫生意识有待加强的同时，园林管理部门需要与城市 管理部门合作，进一步强化行政执法力度。目前园林绿化管理部门缺少相应的管理和执法 权限。 五是城市建设资金投入与园林绿化之间的矛盾。园林绿化属于社会公共事业或称社会 公益事业性质，长期以来园林建设全部由国家投资，城市建设资金短缺与一些地方园林绿 地的改造需求建设之间存在严重的矛盾。另外，城市园林绿地植物的管理养护、行道树的 修剪随着树木的生长是经常化的，修剪有调节树势、培养树形、减少伤害、调节矛盾等作 用。为避免吊车、登高车影响交通、供电以及环境健康，资金成本本增加较多，这都需要 加大城市园林绿化的自己投入。 六是生态效益与城市园林绿化之间的矛盾。城市园林绿化对城市生态系统的生态平衡 方面起着积极的作用。绿地结构的优化以及增加是发挥城市园林绿化生态效益的最佳方案 。城市园林绿化倡导“人与自然的和谐共生“，但在实际的园林绿化过程当中，一些城市忽 略城市中园林植物的多样性和乡土性，只注重美学效果、硬质铺装过多、重视草坪、轻视 树木等等；一些城市在水系统改造时，采取违背自然的方法，使城市水生态、水景观和原 已稀少的湿地资源遭受破坏，原有江、河、湖中生物生境与自然生态群落遭到彻底毁灭， 导致园林绿化的建设与其生态效益发挥之间的矛盾日益突出。 七是林业、农业生产与园林绿化之间的矛盾。随着城乡一体化进程加速，林业生产与 园林绿化的矛盾日益突出。林业生产主要是为了植树造林、取得木材及其林产品，强调保 持水土、调节气候等生态效益，林业部门的工作重点在城外；园林注重山、水、石、林和 建筑的协调配合，注重植物的景观效果、美感、寓意和韵律，现代园林则扩大到整个城市 绿地系统，满足人的与自然的和谐共生，满足相应的城市功能。园林部门的工作重点在城 内。虽然是完全不同的两个学科，管理职能完全不同，但是随着城市化的到来，客观上两 部门存在交叉管理地带，主观上出现林业系统进人城市园林管理范畴。比如森林进城、林 业局和园林局合并，外行领导内行等现象。 另外，城市规划和城市园林绿地系统规划需进行更大范围的规划，包括城市里的公园 绿地、城郊的林地、农田、水系湿地、海域等，做到城乡统筹，使得园林绿化与农林业生 产之间的矛盾加剧。 以上矛盾的解决一方面需要园林行业自身的强大和发展，制定完善的行业规范，另一 方面需要建立相应级别园林绿化管理机构，通过宏观调控手段，协调行业之间的关系。目 前的机构设置无力协调解决这些问题。 五、建立国家级园林绿化管理机构势在必行 园林绿化建设是城市建设不可缺少的一部分，但在一段时期内，人们对园林绿化的地 位和作用缺乏全面正确的理解和认识，园林曾处于可有可无、可上可下的地位；园林绿化 作为社会公共事业，长期以来全部由国家投资，在园林绿化管理、制度、标准规范的制定 以及与其他行业之间的协调上处于薄弱环节，没有建立起独立的系统和体系，多年来一直 依附于建筑或林业，但严峻的事实表明，这种“依附“对于行业发展极为不利，园林绿化行 业的行业地位有待被认识和提高，建立国家级园林绿化管理部门势在必行。 （1）社会发展的要求 实现社会和谐，创建美好生活，历来是人类的一种社会理想和不懈追求。随着人民生 活水平的提高和经济的发展，人民群众对居住环境和生态环境的要求越来越高，努力为广 大人民群众创造一个优美、舒适、健康、方便的生活居住环境，这是一个非常重要的议题 。这些议题的任务实际上就应该由在政府园林管理部门负责。要把城市园林绿地系统规划 好、园林绿化建设搞好，园林企事业单位管理好，以便创造良好的投资环境、创造良好的 生活环境使城市可持续发展，需要一个强大的管理机构。 （2）机构改革的潮流 部门体制,又称大部门制、大部制，