关于外来人口管理的思考

对外来人口管理的思考 浅析外来人口管理的问题 摘要进城农民工是我国工业化、城市化进程不断加快的过程中出现的一个特 殊的劳动群体。农民工为工业发展、城市繁荣、改革开放的推进都增添了动力； 农民外出进城务工，已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后 地区的有效形式。但他们的生存状况不仅反映了城市外来务工人员这一群体与 城市居民、农村居民的区别特点，而且也反映了这一群体在城市中的生存问题。 本文在查阅资料的基础上，从城市外来务工人员的工作情况、收入情况、生活、 消费、交往认同与心理感受等几个方面对农民工的城市生存状况与特点进行描 述与分析。 关键字外来人口、外来人口产生的问题、外来人口生活特征 进城农民工在经济生活中的作用，对城市建设和工业发展的贡献，是人们 都看得到的。据专家预测，到 2020 年我国城镇化率要达到 56%，这意味着今后 每年要有 1300 万农民进入城镇，农民工的地位和作用会更加突出。农民工从农 村来到城市务工，在非农产业就业并依靠工资收入维持生活，他们的生存状况 不仅反映了城市外来务工人员这一群体与城市居民、农村居民的区别特点，而 且也反映了这一群体在城市中的生存问题。通过对农民工在城市中的生存状况 的了解与描述，有利于我们对农民工这一特殊群体的了解。 衡量外来人口的基本尺度是流动涉及的空间及其持续的时间。在空间尺度 上，可以按流动距离对外地人进行分类，或按一个社会的政治、经济活动的空 间组织形式区域,将外地人按不同等级区域进行划分,如省际、县际、乡际 外地人，还可以按农村、城市两大居住地系统区分为以城市和农村为流动目的 地的各种流向的人口。在时间尺度上，可以按外地人的出行规律分为定期和非 定期外地人。 随着改革开放的深入和经济建设的快速发展，我国的流动人口大量增加， 尤其是中西部地区的外来人口离开户籍地进入东部经济较发达区域生活的数量 已达到相当的规模。人口的流动，给社会治安、计划生育、劳力安排等工作带 来了新的问题和困难。对外来人口这么一个庞大的群体，我们尚未真正了解； 外来人口的管理也跟不上形势的变化；中国城乡二元分裂的社会结构在外来人 口与当地社会之间划了深深的鸿沟。在人口流动过程中，外来人口脱离了原来 的社会、亲族关系纽带来到了陌生的环境，在迁入的同时不断构建了新的社会 联系和新的社会关系网，形成了各种组织来互相联系，去适应新的生活。这些 原始组织使外来人口获得了极大的帮助。而政府的引导支持和监督、管理体制 调整、制度规范与相关激励措施将是外来人口实现成功自治的必要条件。 一、外来人口的管理现状 近几年来，城市社会为了强化对外来人口的管理，从中央到地方都作了很 大的努力，1995 年 6 月 2 日公安部发布了暂住证申领办法 ，各城市也相继 出台了一些关于外来劳动力管理、建筑场所管理、私房租赁管理、外来人口计 划生育管理方面的法律法规，建立起多项与之相配套的制度，取得了一定的成 效。但是，城市社会对外来人口的管理仍然存在着较大的问题。从根本上讲， 迄今为止，与社会主义市场经济体制相适应的外来人口管理制度和管理机制尚 未建立。 （一）现行外来人口管理弊端 1.计划式管理方式导致了管理的低效性 现行管理办法的指导思想是计划经济式的。这可以从社会舆论普遍地将农村 劳动力自发地前往城市寻找工作的活动称作“盲流“和有关部门正在致力于建设“ 民工有序流动“工程等等方面表现出来。尽管理论界、学术界早在 90 年代初就 对劳动力的商品属性形成了共识，但如今学术界和政府有关部门在劳动力商品 流动这一问题上的时髦论点仍然是“民工有序流动“，看来计划思维模式在人们 头脑中的影响的确是难以迅速消除的。实际上，大量的由政府组织的民工纷纷 返乡和绝大多数用人单位要求自主招用农民工的事实已经宣告有关部门津津乐 道的“民工有序流动“的蓝图基本落空。现阶段的中国，一般的商品都难以实现 政府安排的有序流动，何况有七情六欲、有个人需求和偏好的人呢。以登记、 做证、收费和许可证（务工许可证已改称就业证，但实质未变）满天飞为特征 的外来人口管理方式显然是一种计划经济色彩甚浓的管理方式。 在计划经济思维观念的影响和支配下，管理措施自然重视行政管理，忽视群 众参与；重视强制手段，忽然引导机制；重视上级命令，忽视基层自主；重视 对领导负责，忽然对老百姓负责；重视本部门利益，忽视社会共同利益。在我 国经济市场化的步伐日益加快的今天，计划式管理办法的巨大力量将在高度自 主灵活的市场条件面前逐渐消耗殆尽，变得效率日益低下。由于被管理的对象 即外来人口不能自觉地参加到统一的社会管理秩序中来，最基层的管理人员即 外来人口协管员既无权力也无责任，积极性甚低；而最有权力的责任的高层领 导又不可能时时来关注外来人口的管理问题，重视度自然不够。这样，对外来 人口的管理工作必然会陷入穷于应付的窘境，“管不胜管，防不胜防“的局面定 将形成。但是，许多管理部门的工作人员似乎还不明白管理机制本身的欠缺， 还以为是管理部门的权力不够大，或者是领导重视程度不够，因此他们常常呼 吁增加本部门的权力、人员、经费和设施，并要求各级领导高度重视本部门的 工作。 2.防范式管理方式把外来人口当作对立面 管理模式按其目的大致可以划分为两类：一类为防范式管理，其管理的目的 在于通过管理使管理对象对管理主体或他人的危害性降低或消失，从而实现管 理主体和他人的平安与幸福，另一类为服务式管理，其管理的目的在于通过管 理使管理对象获得安宁与幸福，并实现管理对象与其他人之间的秩序与协调。 目前，我国城市社会对外来人口进行管理的各类管理制度基本上都是防范 式的。首先，从法律规定方面看，在公安部的暂住证申领办法中，暂住人 口除了具有“合法权益受法律保护“的原则性权利和“暂住证不受非法扣押“的具 体权利以外，不具有其他任何权利，全部条款几乎全是暂住人员需要恪守的义 务和需要承担的责任。其他的行政法规和地方性法规的规定也大体如此。从具 体的执法与司法实践方面看，各类管理机关（公安、劳动、工商、计划生育等） 在行使管理权时，经常采取征收管理费，对未交费者罚款，对违法者打击等手 段，超标准收费和巧立名目进行罚款也是一部分管理部门常见的管理方法，按 照管理机关的行话来说就是“以收助管“、“以罚促管“。外来民工不仅不可能在 城市政府那里领到一分钱的补贴，反而要向政府许多的职能部门交纳各种管理 费、许可费等。第三，从各类新闻媒体和社会舆论来看，城市社会之所以加强 对外来人口的管理其目的就是防范外来人口危害城市居民的幸福与安宁。此类 报导不胜枚举。第四，尽管中华人民共和国劳动法从规定劳动者合法权益 的角度出发规定了参加工作的外来人口的一系列劳动权利和利益，可这些权益 常常受到不法侵犯，有时甚至是来自城市执法机关和司法机关的侵犯，即使在 这种情况下，许多执法的管理机关也仍然不把保护外来人口的合法权益与管理 外来人口联系起来。 防范式的管理方式把外来人口当作了对立面，必然带来诸多副作用。尤其是 当少数素质低下的管理人员借管理之机为自己或为自己所在的小团体谋取私利 时，这种管理方式就蜕变为一种侵犯外来人口合法权益的工具，成为引发外来 人口不满和怨愤的源头，从而使管理的初衷走向其反面，形成有管理不如无管 理、多管理不如少管理、管理机构与管理人员越多社会秩序反而越乱的局面。 3.“只管手脚、不管头脑“式的管理方式使外来人口的思想品行放任自流。 城市社会对外来人口进行管理的现行管理方式基本上都是“只管手脚、不管 头脑“式的管理方式，即当外来人口“动手动脚“即违法犯罪时才进行干预，而平 时却对外来人口的思想转变、情操培养、文化学习和法制教育等涉及精神世界 的“头脑“问题不闻不问，放任不管。一方面，处在社会转型和城市化进程中的 从农村来到城市的民工的思想观念和法制意识，犹如软泥一般，可塑性较强， 既有向上演变的可能，也有向下滑落的危险，关键在于城市社会如何引导和塑 造了。另一方面，选择入城打工经商的农民多是农村中比较有想法有抱负的青 年，与他们在家的兄弟姐妹相比各方面的素质相对较高，许多人都是抱着见世 面、学技能的初衷而来到城市的，工作之余多有学习科技文化知识和参加健康 向上的业余文娱活动的愿望。除少数条件较好且领导有见识的企业以外，城市 社会几乎谁也不管他们的思想、文化和法制教育等问题。用人单位只管外来人 口能否为企业降低成本增大利润，只注意民工的生产与劳动，连他们的基本生 活条件也很少关心，哪有精力顾及民工们的业余活动和精神生活。城市政府的 各类管理外来人口的机关仅仅对收费、罚款有兴趣，不知为民工服务为何物， 更谈不上关注外来人口的思想品德引导、法制观念形成和情操培养等诸如此类 的问题了。 在“只管手脚、不管头脑“式管理方式支配下，绝大多数外来人口只能处在一 种与城市社会相对隔离的亚文化环境之中，只能在同类间形成交往的小圈子， 并接受着城市中的不良文化。据查阅，外来人口接触最多的文化传播媒体是录 像点放映的录像和车站码头兜售的不太健康的期刊、小报，而对正常的大众传 播媒体即广播、电视、报刊的接触很少。在这种不良文化环境的干扰下，外来 人口自我修养、自我成才和自我进步的道路十分艰难与漫长，少数进取心不强 而意志力薄弱者的思想品德自然向下恶化，进而产生并强化违法犯罪的意识， 最终成为犯罪分子。另外一些民工不懂最基本的法律，其权益受到不法侵犯时， 要么忍气吞声，要么意气用事，报复侵权者，自己成为罪犯。健康的文化知识 是人们的精神食粮，思想品德教育和法制教育是一个获得良好社会效益而必须 注入的投资，是应当支付的成本，我国城市社会普遍忽视对外来人口进行道德 思想教育和法制教育，却希望他们个个品德高尚、遵纪守法，不干出盗抢拐骗 的坏事来，岂不是有些一厢情愿？ 二、外来人口产生的问题 （一）环境问题。 外来人口对环境的影响包括对水,电,气的更大需求,以及人口增长带来的环境 问题。如大气污染、水体污染、噪声污染等由于交通、工业活动和人类居住的 过分集中，也造成污染物的过分集中。导致城市环境不堪重负，进行进一步的 恶化。 （二）社会问题。 外来务工子女的教育状况一直受社会各界的关注,这个群体与他们的父母一 样,成为我国工业化、城市化进程不断加快,人口流动日益频繁,随之而出现的一 个特殊群体。他们的教育状况不仅反映了城市外来务工人员这一群体与城市居 民是否享受到城市进步、城市发展所带来的成果,而且也反映了这一群体在城市 中是否得到了教育公平的机会。目前他们的教育状况层次不齐,形势不容乐观。 随着这个群体日益的庞大,如果没有切实的应对措施和政策保障,极易诱发一些 社会矛盾,妨碍和谐社会的建设进程。 （三）就业问题 1.学历不高是找工作最大的拦路虎，社会关系是谋职的主要方式。 一半以上的外来人口表示因为自己学历不高，给自己找工作带来很多不便。 也有外来人口认为是自己缺乏关系、年龄偏大、没有当地户口等因素导致自己 找工作难。因此，外来人口主要通过亲友介绍和单位招工而谋取工作的占 7 大 多数，其次是求职自荐、工作调配等方式。说明社会关系仍然是外来人口谋职 的最主要方式之一。 2.绝大部分外来人口没有第二职业，工作稳定性高。 外来人口的经济收入来源比较单一，没有从事第二职业的。而且有绝大多 数的外来人口来到城市后一直从事现在这份工作，没有更换过，表现出较高的 稳定性。 3.升迁机会较少是外来人口在工作中遇到的最主要问题 外来人口面临的最主要工作问题是没有升迁机会。其次是同工不同酬（与 本地人相比少很多） 、工作环境差、工作没保障等问题。而且外来人口对解决这 些问题持消极态度。 （四） 安全问题 1.人口密度大，存在大量消防隐患。 外来人口增多，人口密度较大。由于农村居民为多收取房租费，无视规章 制度，随意搭建违章建筑，房屋密集，通道堵塞，群租现象普遍存在。加上， 现有街道基础设施相对滞后，道路狭窄，不少木结构老房子电线纵横交错，埋 下了严重的火情隐患。 2.实际居住人口素质普遍较低。 在街道居住的外来人员大多来自经济落后地区，他们受教育较少，文化程 度较低。据抽样调查，街道居住的外来人口初中文化程度以下占 89.8%，其中 50 岁以上的外来人员基本上是文盲。同时，当地居民虽然收入较高，但由于长 期受小农意识影响，片面追求眼前经济利益，养成坐享其成的习惯，缺乏吃苦 耐劳精神，一些年轻人不思进取，不务正业，逐渐形成不良的社会习俗。 3.外来人员低龄化发展趋势明显。 外来务工人员以男性青壮年劳动力占多数，男性比例为 67%，16 周岁40 周岁的比例占 72%，同比上升 7.8%。以低龄化为发展趋势的外来人员大大降低 了人口的平均年龄。其中有相当一部分外来年轻人由于生存环境、社会地位、 价值观念、生活习惯等方面的差异，使他们很难融入当地生活，逐步演变成城 市边缘人群，容易因外界诱因而导致心理失衡。 4.劳动力过剩，容易滋生违法犯罪。 外来人员的流入大多带有盲目性，具有专业技能或特长的人不多。调查显 示，其中自称有基本劳动技能的仅占 36.8%，无劳动技能的占 63.2%，所以大多 数外来劳动力只能选择当地居民不愿从事的脏、累、重的体力活，劳动条件差， 收入又低，还有相当一部分外来人口找不到稳定的工作，因此他们经常处于失 业或半失业状态，在外来不良信息的诱导下，很容易孕育为违法犯罪动机，致 使一部分人铤而走险。 5.以地缘或亲缘为居住纽带，排外性强。 大部分外来人口都是靠亲戚或老乡的介绍和带领流入的，这种成群结队的 流动和集中居住方式，使其形成强烈的排外心理，为滋长拉帮结派、抱团结伙 甚至发展成团伙犯罪提供了外在条件。 三、外来人口生活特征 （一)住房问题是外来人口普遍感受到的最大生活问题 住房问题又包括住房条件较差和租用费用相对较高两种情况。其次，看病 难、子女上学难也成为外来人口面临的较大问题。外来人口对人身安全却不是 很紧张。而其他类中，也有运动不方便、交通不方便、学历不高等问题。而产 生这些困难的原因，85%的外来人口认为是收入较低的原因，29.63%认为是没有 依靠、势单利薄所致。仅有较少的人认为是政策弊端和社会歧视方面的原因。 （二）外来人口业余生活单调，且对改善目前生活状况持消极态度 外来人口的业余生活比较单调，休闲方式主要在出租屋或宿舍内进行，外 出休闲活动较少。且主要以室内休息型活动方式为主。半数的外来人口对能否 解决目前面临的问题持不乐观态度。另外，有少部分人表示会通过自我学习来 改变目前的生活状况，也有少部分人希望通过找朋友和领导来解决目前面临的 问题，而对于积蓄不足这一原因却很少表示会跟朋友借钱。 （三）外来人口社会关系单一，大部分没有归属感 大多数的外来人口在工作之余主要和工友交往，其次是老乡和亲戚，与本 地人交往相对比较少，社会关系单一。因此，外来人口感到没有融入到当地的 生活中，没有归属感。尤其在生活方式上，与当地人差别比较大。其次是价值 观、心态和思维方式上。此外，外来人口对能否在今后融入当地生活中，看法 不一，约各占一半的人分别表示悲观和乐观。乐观派的外来人口希望通过多和 本地人沟通、解放自己的思想、改变自己的生活方式等多方面来融入到当地生 活中。 四、外来人口管理对策 （一）重视外来人口生活问题，改善其居住条件。 认真考虑外来人口面临的生活问题，切实设置有效渠道为他们服务。把为 外来人口服务水平和成绩作为当地领导考核的一项指标。同时对散居式的出租 房的申请、批准、登记和纳税等加强规范化管理，明确房主的管理责任，对暂 住人口和私房出租户实行“旅馆式”管理，即公安机关把私房出租户作为特种 行业纳入治安管理范围，按照旅馆管理的要求，民警进行检查监督。针对企业 集体宿舍的情况，应该规定最低人均居住面积、卫生要求和生活设施等。 （二）通过制度改革，保障外来人口的合法权益。 建立并完善外来人口，特别是农民工的福利、社会保险以及劳动合同管理 方面的制度，改变目前城市里基本没有任何制度或组织可以向他们提供生命和 工作的安全保障的状况。保障他们的正当权益，特别是受教育和自己接受各种 职业培训的权利，疏通他们正常上升和职业流动的渠道，让他们中真正有才能 的人有得到更好的发展机会。 （三）改革户籍制度，积极、稳步的调整外来人口准入条件。 随着外来人口庞大，而且在当地的居住年限比较长，很多外来人口已经成 为准“城里人” ，他们的生活方式和消费模式与本地人没有差别，加上大量外来 人口家庭化的出现，子女上学的需要，很有必要对这部分人给予合理准入。但 是城市具有明显的地区差异，准入门槛过高和过低都将产生较大的社会问题和 经济问题。因此，准入政策有必要分地区，分时段给予解决。例如在居住年限 方面。 （四）营造良好的社会氛围，提高外来人口归属感，降低不良影响。 一是提倡社区化管理，即把外来人口从精神到行为完全吸纳为本地社区的 成员，并使其接受它的法律、规范和生活准则，对它产生认同感。把城市容纳 机制落实到具体的日常生活中，消除城市发展的隐患，预防社会问题的产生。 管理