关于加快项目预算执行进度的研究

关于加快项目预算执行进度的研究 【摘 要】 一直以来，电网建设与改造项目的预算执行进度较 为缓慢、资金支出“前松后紧” 、年底突击用款等现象比较明显， 一方面给资金支付带来隐患和风险；另一方面也影响了电网资金 的使用效率，弱化了预算的执行管理。如何改变这一状况，加快 项目的预算执行进度，成为当前亟待研究和解决的问题。文章以 广东电网云浮供电局资本性支出为例，用全年项目的资金支出情 况来衡量项目的预算执行进度，就供电企业如何加快项目预算执 行进度进行探讨和研究，希望能起到抛砖引玉的作用。 【关键词】 项目预算； 执行进度； 对策 一、近年来云浮供电局资本性项目预算执行情况 20072010 年，云浮供电局资本性支出由 3.24 亿元增加到 7.24 亿元，短短四年增长了 2.12 倍，资本性支出快速增长，有力 地保障了地方电力的安全稳定供应，但与此同时，庞大的电网建 设资金管理和项目预算执行管理过程中的问题也日渐突出，主要 表现为以下两点： （一）项目预算完成率偏差较大 总体上看，20072010 年，云浮供电局各年项目资金总支出完 成预算分别为 89.74%、111.39%、97.90%、82.15%，虽然年均完成 率为 95.29%，但是不难看出除 2009 年外，每年的项目预算完成率 均与预算目标相差较大；而且从 2008 年开始，预算完成率呈下降 趋势。 （二）项目预算执行进度不均衡 这种不均衡性主要体现为两方面：即月度间预算执行进度的不 均衡以及项目间预算执行进度的不均衡。 通过对 20072010 年间项目预算资金支出情况进行分析发现， 每年度各月份的资本性项目资金支出占全年资本性项目资金支出 比重的均衡性较差（如图 1 所示） 。其中，各年第四季度的资金支 出占全年支出的比重高达 50%，预算执行进度带有明显“前松后紧、 年底突击用款”的痕迹。 项目间预算执行进度的不均衡表现为同一时段不同项目类别之 间的资金支出不均衡。通过对 20072010 年间不同项目各月的预 算资金支出情况进行分析发现，除了电网基建和小型基建项目全 年预算执行进度相对比较平稳外，其余各类项目在 15 月份支出 几乎为 0，在 11、12 月份资金支出急速增长。 二、项目预算执行进度存在问题的原因分析 （一）项目预算下达时间较晚，形成预算执行法律“真空期” 按现行的历年制预算年度计算，预算年度从每年 1 月 1 日始至 12 月 31 日止。而目前，在大计划大预算管理模式下，省公司分次 下达项目投资计划，从现在的实际情况来看，第一批项目的下达 时间一般为 3 月份，以后各批次的项目计划下达时间都在 3 月份 以后。因此，出现了预算执行起始日先于预算下达日的现象，这 意味着一年之中有 1/4 甚至 1/3 的时间实际上没有预算，导致了 每年第一季度项目预算执行形成法律“真空期” 。项目的真正执行 通常从第二季度才开始，最终影响到项目全年的预算执行进度。 （二）项目过程管理粗放，导致项目预算执行进度不受控 从项目立项、项目实施至项目完成，期间涉及大量的工作，会 碰到很多的问题，需要各部门人员齐心协力才能完成。但目前我 们对项目的管理比较粗放，项目没有做到精细化管理，执行过程 中所需的分解颗粒度很粗。比如：项目责任部门或项目责任人， 通常就一个部门或一个人，对其他部门、岗位的责任没有进行清 晰界定；项目的执行时间一般为年头到年尾，至于什么时间由什 么岗位做什么工，没有制定明确的业务计划；项目责任人也没有 树立“项目管理是一个全过程管理”的意识，很少主动掌握项目 执行过程中的整体信息。所以一旦项目执行过程中出现阻滞，管 理层无法快速、准确找出问题所在，从而问题也就得不到及时解 决，最终导致项目预算执行进度不受控。 （三）部门协同工作力度不够，项目执行过程常常信息断流 一个项目的实施常涉及项目审批部门、项目管理部门、项目建 设部门、项目协同部门、项目各阶段的责任人以及相关的利益第 三方，需要各部门协同工作。但是，通过访谈、会议等各种渠道， 我们了解到，目前预算执行过程中很多的问题出现在跨部门、跨 岗位的业务环节中。常常是项目部门将有关业务提交到配合部门 后就置之不理，认为不关自己事了，没有提醒、没有跟进，而配 合部门在执行过程中碰到什么问题，也不会主动反馈给项目部门 或项目责任人。比如，项目责任人在提交了物资需求计划以后， 就认为自己的工作已完成，至于物流部门在什么时候开始招投标、 什么时候签订合同或什么时候到货，项目负责人通常都不清楚； 而物流部门物资申购进行到什么程度、碰到什么问题，通常不会 主动反馈给项目负责人。可见，在项目实施过程中，缺乏一个及 时沟通和协调的运作机制。因此，在项目执行过程中常常出现信 息断流的现象，致使形成一个项目看似许多人在管，而实际又没 有人管理的局面。 （四）项目执行欠缺分析，缺乏有效的跟踪问效机制 众所周知，在项目预算执行过程中存在很多影响项目进度的因 素，这些因素可归纳为人的因素、材料因素、技术因素、资金因 素、环境因素以及其他难以预料的因素。具体到每个项目执行过 程来看，或多或少会碰到这样或那样的问题阻碍项目的执行，因 此需要定期跟踪和分析每个项目的进度，以便尽快发现问题、解 决问题，加快项目的预算执行进度。但目前，对项目执行进度的 分析多数停留在比较粗浅的层面，比如仅对电网基建类、生产技 改类、营销技改类、信息化项目等大类的项目执行进度，仅用完 成年度预算的比率做一些粗线条的分析，没有对具体项目的执行 进度展开分析和跟踪。因此，如果项目在执行过程中出现了问题， 就无法快速找出问题所在，或者虽然找出问题所在，但由于缺乏 及时的跟踪问效机制，也可能导致问题一直得不到解决，最终导 致项目进度停滞不前。等到预算年度快终了时才重复提出问题， 由于时间紧、问题多，无法对每个项目的影响因素做深入细致的 分析，最后在预算任务的压力下，各部门负责项目在年底突击完 成，资金集中在年底支付。相同的问题年复一年的存在没有得到 有效解决，在项目投资规模日趋增大的情况下，最终出现项目预 算完成率持续下降的局面。 三、加快项目预算执行进度的对策 （一）充分利用预算的法律“真空期” ，做好项目前期准备工作 在省公司下达项目预算以前，对于上年度已批复今年续建的项 目，可以加紧施工进度，按需及时上报材料需求与采购计划，并 按各项进度申请预算资金进行支付。对于新建项目，可以做一些 项目实施前的准备工作。比如：准备好项目实施所需的各种批文、 批件等必需的手续，同时做好施工单位、工程设备、工程材料等 招投标的前期调查、询价、比选等工作。待省公司批复下达以后， 就可以尽快开展项目招投标、施工、材料设备需求上报等具体实 施工作。 （二）建立项目总负责人制，实现项目全过程管理 项目总负责人制就是在项目实施的全过程中，指定独立的、单 一的项目负责人作为该项目实施的总负责人和执行人，对项目实 施进行全程策划、全程监控、全程管理、全程协调，并对项目的 完成情况负责的一种运行机制，特别适用于多部门、多环节、多 头管理的项目管理过程。如前所述，电网建设项目的实施常涉及 很多部门和环节，需要各部门协同努力才能完成，在“大计划、 大预算、大物流、大合同”的管理模式下尤为如此。因此，很有 必要为每一个项目确定一个项目总负责人，负责项目实施全过程 管理，其主要职责应包括：1.负责将所负责的项目按节点细化， 并将需其他部门协同开展的业务提交相关部门审核确认。2.负责 督促项目各节点负责人按计划完成任务；3.负责定期汇总、分析、 上报所负责项目的执行情况，重点对不能按计划完成的节点进行 分析披露、提出解决方案并跟进解决措施的落实；跟踪上期所披 露问题的解决情况；4.负责为每一个项目建好档案和台账，包括 执行过程中的一切相关资料；5.每一项目完工后，需与物流中心 及时确认所领用物资情况；6.及时办理项目结算手续，提交项目 的竣工决算全部资料。通过建立项目总负责人制，实现项目全过 程管理，以此提高建设项目的过程管理水平，提高项目实施的执 行进度，最终加快项目的预算执行进度。 （三）开展业务计划的分解，实现业财联动 项目预算，一方面指资金预算；另一方面指业务预算（即项目 计划） ，其中，资金预算的执行情况可直接通过资金的支付进度来 反映，它主要受控于业务预算的执行情况，而业务预算（即项目 计划）的执行进度则受控于项目每一节点的实际进度。因此，要 想加快项目的预算执行进度，归根结底需加快项目实施过程中每 一个节点的实施进度，保证整个项目实施过程在每个节点畅通无 阻。根据省公司项目管理特点，以省公司对预算项目完成批复后 这个时间点，作为项目管理的切入点，对项目实施进行业务计划 分解。主要做法是： 首先对预算项目进行分配。在省公司对项目预算进行批复后， 由各归口管理部门将预算项目按业务部门职能进行分配（即项目 任务的分配） ，最先形成树型结构的项目层级，然后在各层级下明 确各明细预算项目，并同时确定各个预算项目的总负责人、项目 执行部门，项目计划开始时间，项目建设周期，以及项目整体预 算金额。 其次开展业务计划分解。归口管理部门将预算项目明细分配完 毕后，各项目总负责人将所分配到的项目按节点进行任务细化， 再将细化后的任务提交各项目执行部门，即将项目分解成前期准 备（含设计） 、物资供应（含确定供货商、催货、入库、出库） 、 项目建设（含确定外部合作单位、实质性建设、结算、资料提交） 、 项目收尾（含决算等）等最细颗粒工作任务，落实每一节点的具 体负责人、计划开始时间以及计划结束时间，并在关键节点明确 财务的职能角色，直接反映财务执行和业务进度的关系。也就是 各项目节点具体负责人，根据各自节点任务内容及计划进度明确 项目的资金预算计划，项目业务计划分解到此完成。由上可见， 在项目业务分解过程中，最主要的就是将项目分解到最细小的工 作任务执行颗粒度，然后确定项目各节点执行人，确定时间周期 计划以及项目预算资金计划。 （四）加强项目执行进度的分析，实现项目执行督办管理 确定了项目总负责人以及对项目进行业务计划分解以后，接下 来就是项目的执行。在项目业务计划的执行过程中，各明细节点 的负责人应及时将各项目的实际执行情况在系统中按周期进行数 据提交相应的项目总负责人；各项目总负责人进行定期统计分析， 对实际执行与计划之间的差异应及时明确问题节点及原因，以便 对症下药，提出改进建议；财务部定期汇总通报全局项目预算执 行情况，分析业财联动计划的执行情况，并针对执行中出现的问 题，按共性和个性进行分析比对，及时反馈到责任部门，促其整 改，最终实现全局项目预算执行进度的有序进行。 以上项目执行进度分析实际就是对各个项目实际完成情况与项 目业务计划进行对比分析，是一种明细的分析，是项目执行的直 接反馈，更是作为项目归口管理部门以及局领导工作安排以及项 目调整的重要依据。在此基础上，还可以进一步从以下两个层面 对项目执行进度进行汇总分析： 1.项目状态的总体分布情况。即：对本年所有预算项目所处的 状态进行汇总，有利于局领导及归口管理部门把握整体预算项目 的执行情况。项目的整体状态分布为：计划中的项目所占比例为 19.4%，执行中的项目所占比例为 3.1%，变更中的项目所占比例为 1.0%，已终止的项目比例为 14.3%，已完成的项目比例为 62.2%。 2.项目执行进度的总体分布情况。即：对处在执行过程中的各 预算项目所处任务阶段的汇总，有利于局领导及归口管理部门明 确督促重点，加快预算项目的执行进度。图 2 为执行中的项目进 度分布情况例图。 在项目执行过程中，为了督促项目部门、项目总负责人及各节 点负责人按计划开展工作，可以建立项目督办制度以及项目红绿 灯制度，将督办时间设置到系统中，进行预警提示，提示形式可 分为短信、邮件等传输效率高的技术手段，让各级管理者、项目 负责部门、项目负责人及时对所管项目进行动态管理。 四、结论及建议 影响项目预算执行进度的因素还有很多，比如征地、青赔、供 货商物资供应、单位内部的合同管理、大物流环境下的需求申报、 招投标、采购管理等，每一个环节的通畅与否都会影响到项目的 执行进度，但从以上论述可以看出，本文更侧重的是从加强对项 目的内部过程管理这个角度提出解决方法。由于项目预算资金的 支付进度主要受控于项目业务计划实施的进度，在全网推行一体 化、规范化的大背景下，供电企业作为执行层面的施动者，只有 加强内部管理、理顺内部流程，才能从根本上解决项目预算执行 过程偏慢的问题。因此，通过建立项目总负责人制，不等不靠， 主动出击，首先对项目执行过程进行业务计划分解，明确项目执 行中各节点任务的责任人、完成时间等，并在关键节点明确财务 的职能角色，提出预算资金需求，实现业财联动；其次通过建立 督办管理，对项目的执行过程进行跟踪分析，问题一旦出现就能 得到快速反应和解决，保证各节点任务实施畅通无阻，从根本上 改变平时项目执行进度缓慢、年底集中突击的现象。不过，在上 述加强项目管理，加快项目预算执行进度过程中，有以下几个问 题值得关注。 （一）加强对项目管理人员的培训是基础 如前所述，在影响项目执行进度的诸多因素之中，其中人的因 素是直接影响项目执行过程管理水平的最直接因素，项目负责人 的业务水平最终决定了项目的过程管理水平，而学习与培训是增 强专业技能、提高业务素质的重要途径。因此，单位应尽可能地 给项目管理人员提供系统学习和培训的机会，保障大家都有提高 专业知识与业务技能的机会。同时，各项目管理人员也要注重日 常工作中的学习，努力提高自己的管理水平。 （二）建立有效的预算执行考评机制是保障 为了充分调动各业务部门以及项目负责人的工作积极性，应该 把项目的执行情况纳入对部门及员工个人绩效的考评之中。对于 项目执行进度（包括业务实施进度和资金预算进度）较好的部门 及负责人，在年底时应给予奖励；对于项目