关于推进我市生态文明建设的建议案

关于推进我市生态文明建设的建议案 创新驱动建设美丽南京的十项建议 (2013 年 5 月 21 日政协南京市第十三届委员会常务委员会第二次会议通过) 党的十八大把生态文明建设放在了突出地位，作出了建设中国特色社会主义“五位一 体”总布局，提出了建设美丽中国，实现中华民族永续发展总要求。市委、市政府高度重 视生态文明建设工作，提出加快绿色都市建设、把南京打造成为“美丽中国标志性城市” 的战略目标，杨卫泽书记在市政协十三届一次会议开幕式讲话中进一步提出南京要“奋力 走在生态文明新时代前列”的发展目标，开启了我市生态文明建设的新篇章。 多年来，历届市委、市政府着力实施可持续发展战略，促进经济、社会与环境协调发 展。从市第十一次党代会提出努力把南京建成充满经济活力、富有文化特色、人居环境优 良的现代化中心城市，第十二次党代会提出建设现代化国际性人文绿都，到第十三次党代 会要求全市上下坚持生态为基战略，切实建立最严格的能源节约、环境保护、土地管理、 生态绿地保护和水资源管理“五项制度” ，发展目标循序提高，工作举措加快推进，工作水 平不断提升。近十年来，在市委市政府正确领导下，我市产业结构逐步优化，在全省率先 形成“三二一”产业格局；环境保护与生态建设得到加强，先后获得全国绿化模范城市、 全国文明城市等国家级荣誉称号，以及联合国“最佳人居环境特别奖”等国际性荣誉称号， 并成功获得 2014 年第二届世界青奥会的主办权。 但也应该清醒地看到，随着工业化、城市化快速推进，经济总量与城市规模持续提升， 资源环境约束不断加大，新的污染源对大气、水、土壤的危害日渐加重，各种“城市病” 对生态环境的影响日益明显，环境质量与群众期望差距较大，全方位推进生态文明建设的 工作格局有待形成和加强。在新的发展阶段，必须按照党的十八大精神和市十三次党代会 确定的目标，抓住机遇，正视困难，坚定信心，持之以恒，以创新的思维和创新的举措推 动我市生态文明建设。 一、创新发展理念，树立保护生态环境就是促进经济社会发展的意识 必须按照“五位一体”的总要求，创新理念认识，把握总体思路，推进南京生态文明 建设。以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，以“美丽南京”建设为总抓手， 以举办“绿色青奥”为契机，推进生态保护与经济发展、城市建设、民生改善互动共赢， 探索出一条既注重经济社会发展又注重生态文明建设、既追求人与社会协调又强调人与自 然和谐的发展新路。要创新四个理念，一是融合发展理念。要秉承中华文明“天人合一” 的传统，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明观念，把生态文明建设摆在全市 发展总体布局的高度，推进其与经济发展、城市治理、民生改善、城乡统筹等融合协调发 展，努力走向社会主义生态文明新时代。二是适度超前理念。生态文明建设需要具有高度 的前瞻性和强烈的预见性。理念要先进，战略不能错。正在世界范围酝酿的“第三次工业 革命” ，将融合大数据、新能源、生命科学、3D 打印等科技革命成果，形成一大批新兴产 业，这不仅使人类的可持续发展成为可能，也为我们的生态文明建设提供了难得的机缘。 把握好这一机缘，需要有战略的眼光和理性的思维，在城市快速发展阶段实施有效的产业 结构调整和生态建设战略，努力建设资源节约型和环境友好型社会。三是人文契入理念。 生态文明建设应具有地方人文特色，将南京特有的人文资源包括历史底蕴、人文环境、文 化元素等契入到生态文明建设中去，凸显生态文明建设中的人文气息和本土特色，开创一 种具有南京地方特色的生态文明建设模式。南京要在坚持“绿色发展” 、 “生态为基”的基 础上，契入本土的文化基因，建设循环经济、低碳经济，打造生态城市，探索出一条不同 于传统工业化和现代化的生态文明建设新路。四是长期持久理念。生态文明不可能一蹴而 就，贵在持之以恒。建设“美丽南京” ，就是要实施最严格保护环境节约资源的基本国策， 承担对自然、社会和子孙后代应负的责任。生态文明建设又是一个长期系统工程，需要一 张蓝图绘到底、一任接着一任干，这离不开“前人种树后人乘凉”的历史情怀，更离不开 “功成不必在我任”的执政胸襟。要推进南京的可持续发展，必须将生态文明建设作为我 们未来发展的重要任务和主阵地，持之以恒、坚持不懈地加以建设。 二、创新规划思路，科学布局城市空间开发和主导功能区 按照党的十八大促进“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀” 的战略导向，积极调整规划思路，提升城市现代化发展水平。落实主体功能区战略，优化 城市空间发展格局。根据我市“十二五”规划确定的优化提升、重点开发、生态保护三类 功能区发展战略，在兼顾行政区与功能区发展需求的同时，强化主体功能区划对区域发展 的指导性和约束力，促进优化城市空间系统和生态安全格局。推进落实城市五大片区主体 功能发展定位，构建整体功能完备、区域特色发展的空间结构；统筹教育、医疗、交通等 城市功能设施在中心城区、新城、新区、新市镇之间的布局，加快形成人口资源分布与自 然环境相协调、功能布局与产业布局相统一、中心城区与新区发展相衔接的发展格局。以 “反规划”思想加强城市空间的系统性保护。 “反规划”不是反对规划，也不是简单的生态 空间优先，而是强调对不建设区域的优先控制和维护生态空间的完整性，通过规划、立法 等明确必须永久性保护的山林、绿地、水面及基本农田等自然空间，形成城市和居民获得 持续自然服务的基本保障，以及城市扩张和土地开发不可突破的刚性约束。控制建设用地 规模。划定建设用地红线、开发园区用地红线，严格控制全市建设用地扩张。依据各地区、 各开发园区产业功能布局确定用地范围和供地指标；针对不同情况适度提升建筑容积率和 用地密度，促进土地高效、集约投放，提高建设用地投入和产出效率；鼓励用地功能适度 混合和地下空间开发利用，加快地下通道、地下停车场建设，提高土地利用和城市空间开 发强度。控制建设用地投放时序，给城市留下更多的生态空间和自然修复空间。 三、创新发展路径，着力构建符合绿色发展的经济结构 加快转变生产方式、促进经济绿色增长，是生态文明建设的基础性工程。抢抓新一轮 工业革命发展机遇。在多项重大科技创新推动下正在酝酿形成的“第三次工业革命” ，将给 经济发展方式带来深刻变革。应充分发挥南京作为科教名城、软件名城的智力优势与产业 优势，加强科技创新成果在生产、办公、金融、商贸、物流等领域的推广运用，以虚拟化 和低消耗为引擎，带动产业结构升级、生产空间重构、办公方式变革、能源与土地依赖降 低、生产与服务流程再造。大力建设智慧名城、发展知识经济，推动经济绿色化、现代化 发展。用好国家战略加快构建现代产业体系。苏南现代化建设示范区规划上升为国家战略， 应以此为契机加快产业结构调整步伐。在产业导向上坚持有扶有控，有保有压；在调整方 式上坚持内部优化为主，推动相关产能外迁；在目标进度上坚持稳步推进，适度加快步伐。 示范区规划关于我市“全国重要的科技创新中心、文化创意中心、长江航运物流中心 和区域金融商务中心”发展定位，是国家产业导向与南京自身优势的交汇点，对于构建我 市现代产业体系极为重要。当前，既要积极争取国家相应的政策、资金支持，也要适度集 中市级层面政策措施的跟进配套，在建立引导基金、打破民企进入壁垒等方面给予企业更 为“接地”的支持，加强政府规划与企业发展之间的联通与衔接，增强对国家战略的承接 能力。既要积极瞄准前沿、培育新型产业，也要注重以南京的产业优势为基础，重点打造 软件产业、电子信息、智能电网、轨道交通等优势产业链条，推动产业集群发展。推动传 统支柱产业优化发展。南京一直是重化工业占支配地位的工业城市，加上国家一些重大基 础产业在我市的布局还在继续，在未来可以预见的一段时期，这些传统产业的产能会继续 增长，对经济的支撑作用以及环境影响均不容忽视。要加快淘汰落后产能，突出以降低燃 煤总量为主的能耗控制，突出水环境整治，限期关闭搬迁江南地区钢铁、化工、水泥工厂； 积极创造条件，推动重化工产能向有环境容量的地区有序转移。要以国际领先的管理标准， 促进传统产业加大技术改造，提高排放标准，加强科技创新，加快产品升级换代。通过提 高准入门槛，重点开发一批附加值高、无污染或污染轻的产品，促进产业链延伸，提升产 业水平。 四、创新城市治理，使人们在享受城市现代生活同时维护好生态文明 现代城市的高速发展，一方面使越来越多的人涌入城市享受到现代城市文明生活，另 一方面也是形成城市环境恶化的重要原因。当前应按照生态文明建设要求，谋划解决城市 运行管理中的重大环境问题。着手研究机动车总量控制政策。据统计，到 2012 年底，南京 核心区主干道高峰时段平均车速只有 18.4 公里小时，已经突破了 20 公里小时的国际 拥堵警戒线，随着全市汽车保有量的快速上升，道路拥堵、尾气污染等问题将更加严重。 近年来，北京、广州等城市先后实施了汽车限购政策，起到了一定缓解效果。建议我市尽 早启动相关政策研究，适时出台机动车限购调控措施。强化落实治理突出污染问题。我市 围绕工地扬尘、汽车尾气、压减燃煤、秸秆焚烧、餐饮业油烟、污水处理、河道黑臭等老 大难问题，出台了一系列文件、规定。在相关规定基本健全的情况下，当前最重要的是抢 抓青奥会机遇，形成倒逼机制，促进操作程序细化到位、设施保障更新到位、现场管理到 位、监督处罚到位，最终确保各项规定落实到位。切实保障公共生态安全。加强食品药品 安全监管，密切关注老百姓的“水杯子” 、 “米袋子”和“菜篮子” ，实现食品药品生产全程 跟踪和产业链全程追溯。加强对危化品生产、转运及处置环节的安全监管，切实保障环境 安全。加强生态安全应急管理机制、基础设施和专业队伍建设，有效处置各类突发公共事 件。加快构建再生资源回收体系。尽快制定出台南京市再生资源回收管理办法 ，编制回 收指导目录，明确回收网点布局规划纳入城乡规划，建立以街道、社区、乡镇为主体的回 收网络。扩大小区试点范围，加强“奖罚结合”力度，实质推进垃圾分类工作。在商场、 超市、办公楼、学校等市民日常活动区域设置回收点，加快建立起网络完善、技术先进、 分拣高效、管理规范的再生资源回收体系。 五、创新投入机制，建立保障生态文明建设的“环境财政”和“生态投融资渠道” 坚持生态为基、保护优先，以新的理念、方法，将生态文明建设纳入财税体制，加强 生态补偿制度建设，加快建立“环境财政” ，强化资金支持，提高使用效率。建立多元投入 机制。科学合理划分市、区、街(镇) 事权和支出范围，逐步加大市、区两级财政对生态保 护修复的支持力度，确保年增长幅度高于 GDP 增长速度。积极跟踪国家和省有关政策导向， 努力争取相关资金支持。同时，制定政策拓宽投融资渠道，鼓励和吸引社会资本参与环境 治理、生态修复等项目建设，以财政补偿、金融扶持、税费优惠、风险基金等手段，保障 投资主体获得相对稳定的投资回报，努力形成政府引导、社会参与的生态文明建设投融资 机制。集中投入提升“绿色南京”建设成效。坚持每年财政固定安排实施“绿色南京”专 项资金，改进资金投入管理，提高资金使用的集中度、有效度，从确保每年完成绿化造林 十万亩改为确保每年完成重点的有形可见的绿化工程，优先推进化工园、金陵石化、梅钢 周边的生态隔离带建设，继续完善高速公路、铁路、进出城干道的绿色廊道。加快建设 “滨江生态旅游观光带” 、 “秦淮新河百里风光带”等绿色人文景观，积极打造郊野公园、 湿地公园等公共生态空间，保持绿地、湿地等生态空间的比重逐年提升。加强生态系统保 护与修复。全面加强城市水体保护与修复，加快实施河道综合整治，强化水源地、湿地保 护，确保到 2020 年，全市湿地及水域面积有明显增长。要尊重河流形成的自然规律和生态 功能，对失去活水源头的河流通过疏通水道重新让其流动起来，对被填埋又具恢复价值的 河流尽可能恢复，对河堤建设最大限度弱化人工痕迹，还原河流生物与环境的多样性，恢 复和提高城区河流的生态价值与活力。积极开展露采矿山生态修复，推进废弃露采矿山宕 口复垦、复绿等环境治理工程，确保五年内基本完成矿山复绿工作。加强土壤保护与监测， 将重金属和有机污染严重、不适宜种植农作物的地块划为林业用地，种植适宜树木，吸收 降低污染，改良土壤生态。 六、创新工作方法和手段，运用“大数据”推进生态文明建设 信息社会、大数据时代，数据信息在经济社会事务中的支撑作用日益提升。 “差不多” 不行，人云亦云也不行。不少领导同志习惯用老概念、老经验指导工作，并不能准确掌握 运用大量的生态环境数据信息。必须真正树立用数据说话的理念，切实强化数据基础建设， 提升工作的科学性和精准度。打牢生态数据信息基础。目前我市在环境监测评估、资源状 况评价、排污权交易、碳汇交易等方面的工作尚处于探索起步阶段。要加强对资源环境状 况，包括国土空间、生态安全、风力风向、降雨、能源消耗、碳排放、排污量等数据信息 的采集、监测和统计、分析，建立完善市域及各个区域资源状况、环境容量的数据标准和 数据体系，为优化推动产业布局、环境治理、生态保护提供科学有效的数据支持。建立数 据信息共享机制。结合“智慧南京”建设，加快建立环境信息、市容环境管理、智能交通、 突发应急处置等智能化数字系统，科学合理布局大气质量、水质量、土壤状况的数据监测 采集点，力争早日建成数据统一管理、相互调用共享的大数据中心。同时，切实增强信息 透明度，加大信息公开度，让信息化惠及社会公众。加强绿色科技研发和专业人才储备。 应充分发挥我市高等院校、科研院所、各类人才集中的优势，积极开展碳捕集、灰霾防治、 PM2.5 源解析、光污染治理、生态修复等关键技术的研发攻关，准确分析研判影响我市大 气、水环境的主要因素，污染物的主要构成及微量化学标志物的来源和分布，积极推广先 进适用技术，加大科技成果转化能力。继续优化人才发展环境，大力培养、引进、留住生 态文明建设急需的创新型、科技型、高技能人才。 七、创新体制机制，加大综合协调和监督执法力度 生态文明建设对我们的工作提出了许多新课题、新要求，需要创新和优化管理体制和 运行机制，提高协同度，提升执行力。强化综合协调机制。应将生态文明建设纳入全市经 济社会发展的主要目标，从年度工作安排、计划制定、目标管理和考核监督等多方面进行 顶层布局和部署，由党委政府主要领导负责，主要综合部门牵头，环保等专业部门具体办 理。针对扬尘污染、水环境综合治理等老大难问题，成立专门机构、明确工作职能，推进 相关问题的集中整治。健全都市圈区域联防联控机制。借助宁镇(扬) 地区同城化发展机遇， 统筹考虑都市圈的资源环境承载能力，牵头研究生态文明共建的目标任务和政策措施，完 善区域经济、社会与环境统筹发展的控制性指标体系，建立环境质量共同监测、相互监督 和协调预警机制，促进环境共同治理和保护。强化能评环评“闭合监管”机制。节能评估、 环境影响评价，对于推进落实节能降耗、减少污染排放至关重要。要坚持将能评、环评作 为固定资产项目审查的前置条件，执行最严格的审批标准；更要加强对项目竣工、运行情 况的“后评估” ，重点审核节能、排污方案的执行情况，保障能评、环评方案真正落到实处。 加大生态环境执法力度。在依法行政的基础上积极响应公众合理诉求，实行生态环境“铁 腕执法” ，做到有案必查，执法必严，违法必究。综合运用行政处罚、区域限批、限期治理 等手段，处置环境违法行为。特别是对严重破坏生态、造成环境事故的责任主体，实行严 格问责，必要时追究法律责任，坚决维护公众合法权益不受侵犯。 八、创新政策法规，增强制度规范约束与市场调节功能 要通过政策创新、法规创新，在该管制的领域着力强化法制约束、政府干预，在该放 开的领域充分利用市场“看不见的手”优化资源环境配置、激发生态建设活力。加强地方 性法规建设。充分利用我市地方立法权的有利条件，尽快制定、修订生态环境保护的相关 地方性法规，加强对行政主体和市场主体的行为约束，维护群众合法环境权益。重点加快 推进大气、河流、土壤污染防治等重点方向的立法，切实解决当前多头管理、可操作性低、 相关利益主体权利义务不明等问题。加强资源环境政策创新。按照“谁排污、谁付费，谁 治理、谁受益”的原则，探索推进碳汇交易、排污权交易、环境资源价格、绿色信贷等方 面的改革创新。探索建立碳排放权配额管理制度，加强碳排放总量管理，科学发放碳排放 权配额，形成碳排放权交易促进节能降耗的市场调节机制。完善环境设施使用和服务收费 制度，规范城市扬尘、污水、垃圾等收集处置费的征收和调整，并严格专款专用。健全生 态补偿政策体系。在市级财政已经设立农业生态补偿专项资金的基础上，进一步设立市区 两级生态环境保护和建设专项基金。在加大财政投入力度的同时，着力提升资金转移支付 的规范化、制度化水平。要根据主体功能区的划分，实行差异发展，对河流湖泊湿地、水 源涵养区、生态绿地、自然保护区等重要生态功能区及不能进行大规模开发的地区，给予 合理的经济补偿。 九、创新政务管理，推动行政方式向服务型精细化转变 推进我市生态文明建设需要党政机关有作为、有担当、有恒心，一抓到底。有些事并 不需要多花钱、多费力，只要在公共管理中多一些精细的态度、服务的理念、开放的姿态， 就向生态文明建设目标迈进了一步。应创新政务管理，加快行政方式转变。向精细化管理 转变。生态环境建设，于细微处见真功夫。要摈弃粗放、随意的态度，提倡精细、严谨的 作风，督促各部门结合工作职能，根据不同区域、不同情况的要求，制订一系列针对性强、 约束性强、精细化水平高的技术标准、操作规范和实施细则，确保管理精细、服务规范、 监督处罚到位。向服务型政府转变。强化服务理念，利用项目示范、主题宣传、专场推介 等方式大力推广绿色、节能、环保的新产品和新技术，促进供需对接和技术推广。建立战 略研究中心、专家智库等智力支持体系，为绿色企业排忧解难。积极打造“孵化器” 、 “加 速器” ，重点扶持具有技术专利、成长性良好的绿色环保企业由小变大、由弱变强。向开放 式行政转变。充分发挥网络问政的开放性、时效性，扩大公民的知情权，增强信息公布的 公开度、透明度，使公众能及时了解环境状况。正确认识社会中介机构在维护社会信任上 的积极作用，大力发展环境监测、节能减排审核等各类社会专