关于闲置土地的探讨1

关于开发区闲置土地的利用 摘要：闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用 合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设 用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分 之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有 建设用地，也可以认定为闲置土地。然而在实地调研、考察以及大量相关资料 分析的基础上,发现我国闲置土地分为很多类型，并据此将开发区闲置土地划分 为规划控制型、区位不理想型、经济实力欠佳型、开发效益较低型和技术支撑 不够型等 5 种类型。本文通过探讨开发区闲置土地现状、成因，总结出了闲置 土地治理的现实障碍和具体路径。因此，今后开发区闲置土地治理的路径是， 创新开发区供地和用地机制，改革土地储备、集体建设用地流转制度，建立开 发区用地企业综合审查机制，减少闲置土地来源; 完善闲置土地处置法制体制， 修改闲置土地认定标准，建立闲置土地查处的多部门联合执法模式及公众参与 机制，增加闲置土地违法成本; 健全和创新闲置土地处置机制，落实征而未供、 供而未用的耕地恢复耕种的制度，建立企业闲置建设用地的流转机制和闲置土 地利益纠纷协调解决机制，加速闲置土地再利用。 On the use of idle land Abstract: the idle land is state-owned construction land use right more than the state-owned construction land use right to compensation for the use of contract or decision on the allocation of agreement, the provisions of the date of commencement of the development of full year did not start for the development of the state-owned construction land. Has started development but the development and construction land area accounts should start construction and development of land with a total area of less than a third of or investment accounted for a total investment of less than 25 percent, the development and construction of the suspension with a year of state-owned construction land, can also be identified as idle land. However in the field research, study and correlation analysis of a large amount of data based on that idle land in our country divided into many types, and accordingly the development area of idle land is divided for planning control type, location is not ideal, economic strength of poor type, low efficient development and technical support is not enough type 5 types. In this paper, the status quo and causes of idle land in the development zone are discussed, and the practical obstacles and ways of the management of idle land are summarized. Therefore, path of development zone of idle land in the future is the innovation of governance, development zone for land and land reform, land reserve mechanism, the construction of collective land circulation system, the establishment of development zones with a comprehensive review of the enterprise mechanism, reduce idle land resources; improve the legal system of the disposal of idle land, idle land changes in standards, the establishment of multi sectoral idle land and joint law enforcement mode and mechanism of public participation, increase the cost of illegal idle land idle land disposal; improve and innovate mechanism, implement the syndrome is not for, without the use of farmland farming system, the establishment of enterprise idle construction land transfer mechanism and the interests of the dispute settlement mechanism of coordination of idle land, idle speed land utiliza. Key words: the cause of the seriousness of the idle land treatmenttion 关键字:开发区 置土地 严重性 成因 处理 内容： 一、闲置土地的严重性 “寸土寸金”, 在我国广为流传、家喻户晓。有些人一方面说我国土地如 此的稀缺, 应当如此的珍惜 ; 另一方面,土地却被他们任意浪费。土地闲置现象 就是当前其中一个突出的问题。为了准确地估算目前全国闲置土地的规模, 搞 清楚闲置土地的定义及其分类是颇为必要的。土地是民生之本、发展之基、财 富之母, 关系国计民生, 支撑千家万户, 影响千秋万代。我国土地, 尤其耕地资 源稀缺, 在不到世界 10%的耕地上, 承载着世界 22%的人口。我们面临的人多地 少的矛盾是极为尖锐和突出的。 二、闲置土地的数量与分布 国家经济技术开发区闲置土地主要分布在沿海地带,中部内陆开发区土地闲 置面积反而较小,即使是沿海省份的开发区,若其不濒临海洋,其闲置面积也远比 临海开发区要小。这是因为临海开发区有自己的区位优势,敢于大搞开发区建设, 开发面积大,闲置多;而不临海的开发区,尤其是中部省份的开发区,估计到吸引外 资的困难度,开发区建设面积较小,闲置的也小。从南、北两方来说,北方开发区 闲置土地面积较南方大。然而,中部及非临海开发区 ,土地闲置率较临海开发区偏 离。这表明,中部及非临海开发区虽建设开发面积小, 但土地利用效益也较低,土 地相对闲置现象明显,尤其东北地区,土地建设面积都较小,但闲置率反而很大。 北黄海沿岸及长江三角洲地区土地闲置现象明显,尤其长江三角洲地区 ,开发区密 度过大,数量过多, 使得投资分散, 应逐步调整改善或部分合并。就南北方来说, 北 方开发区的土地平均闲置率明显高于南方,北方开发区应积极学习借鉴南方开发 区的有效经验,减少土地闲置。长江三角洲地区,虽开发密度过大,但就全国来说, 其土地平均闲置率相对较小,是我国经济技术开发区取经的典型示范区。 三、土地闲置的类型及成因 所谓“闲置土地”,是指空闲搁置而未得到利用的土地。通俗地说 , 闲置即 抛荒。其主要标志有两点: (1).已闲置一定的时间。这里说的 “一定时间”, 往 往因土地使用方向而异。如衡量农地闲置与否, 一般以主要农作物(粮棉等) 的生 长周期为准。假若某块农田已抛荒半年以上, 则就可称其为闲置地。衡量建设 用地闲置与否, 情况就复杂一些, 一般可分为两个时段: 建成前和建成后。建成 前, 一般以政府批准出让土地使用权起的闲置两年(简称批后两年) 为准。建成 后, 一般以闲置一年为准, 如商品房批准上市后一年内未销售的, 就可称之为空 置房, 其占用的土地就视作闲置。 (2).附着物功能的实现程度。土地是否闲置, 不只看其形式, 更要看其本质, 其功能是否充分得到了完全实现。如,开发区标 准厂房建成后长时间(一年以上) 闲置的, 尽管按规划要求在土地上建立起了附 着物, 但这些附着物充其量是一些钢筋水泥制品, 其使用价值并没有真正实现, 土地真实功能也没有实现, 其本质上仍然属于闲置。用经济学语言来说, 商品或 资源的经济价值没有在交易中实现。然而，开发区闲置土地根据成因又可以划 分为规划控制型、区位不理想型、经济实力欠佳型、开发效益较低型、技术支 撑力度不够型。 1、经济技术开发区闲置土地的成因 （1）区位不理想, 招商引资困难 ,无资金开发 开发区的区位选址应根据当地的经济、技术、资源、地理交通和国内外市 场需求等条件来选择。一般来说,开发区的区位,不能离大学和科研机构聚集地太 远。在开发区附近,应有一定的工业基础和素质较高的技术工人 ,以保证科技成果 能被迅速消化和吸收,变成市场上的商品;同时开发区及附近 ,应有良好的通信手 段, 便利的交通 ,以便于信息的及时交流和原材料、产品的运输。当然,开发区还 应有优美的环境, 以吸引国内外资金,留住优秀人才等等。据 52 个国家高新技术 产业开发区发展条件综合评价分析可知,包头高新技术产业开发区在接近机场、 接近高速公路、工作与生活环境、大学研究机构支持和风险资本等各方面均处 于劣势,仅在接近市场和供应商方面处于中等水平,因此其区位很不理想。按有关 统计计算,包头高新区至 1996 年底累计竣工建筑面积 0.247km2,累计需开发面积 1.407km2,而实际累计开发土地面积达 2.00km2,形成约 0.6km2 闲置土地, 土地闲 置率达 29.7%。同样,保定、鞍山、洛阳、绵阳和宝鸡等国家高新区也存在着区 位选址不合理的现象,它们都不同程度地由于区位不理想而导致投资少 ,土地闲置。 （2）、投资商只炒地皮,不投资开发 有的开发区招商引资欲望十分强烈,但举办者的头脑却不十分清醒 ,忽视对前 来洽谈的考察人员、引资对象、招商项目的渠道和环节的审查,只图所谓的简化 手续, “一揽子拍手”, 连正常的程序和手续都不要了, 有些即使经过审批, 但却盲 目攀比政策,优惠滥而无度,无限地减免应纳税金, 竟相压低、免收土地使用及转 让费等。一方面, 有的地区给外商的土地合同中没有开发及进展要求 ,导致土地闲 置, 或被外商炒了地皮, 高价转卖, 土地处于流动过程中, 并没有真正开发;另一方面, 炒来炒去价格炒得过高,地皮就卖不动了,造成有需求却买不动,地产市场面临崩 溃的现象,土地因此而被大量闲置。 （3）投资商开发资金不足或中途拆资,开发区建设停滞 投资商开发资金不足或中途拆资,开发区建设停滞开发区投资建设中 ,有的投 资商(包括外商)并没有确定总体开发计划,甚至都没有任何建设项目,就轻而易举 地取得了大量的土地使用权;有些投资商虽作过论证和规划,但本身一时尚不具备 较为庞大的开发能力,拖长开发时间,使这长期“晾地皮”,不能全面开发。例如 某一台商 1985 年在海口低价买了 3.47hm2 土地,因开发资金不足,中途拆资, 至今 仅开发约 1 000m2(不足 0.13hm2),还有 3.33hm2 土地长期晒太阳。总之,投资的 外商, 或是因购买土地面积过大,资金不足, 或是因本身多为中小型企业, 资金有限, 中途拆资,无力投资土地开发,造成土地部分闲置。另外由于政策原因导致开发区 建设停滞,也形成土地变相闲置。 四：闲置土地确定的原理与方法 1.闲置土地数量确定的原理 开发区土地利用效益大小与该区经济发展密切相关,选择 N 个反映开发区经 济发展水平的指标,从总体上看,全国开发区土地开发面积与其经济发展指标存在 一种相关关系, 设为: y= f(x) 但由于各开发区土地利用不尽合理,开发区的开发面积与该区的实际应该使 用面积有一定偏差,使 y 与其之间产生了误差,因此预测的实际开发面积应为 : y= f(x) - (X) 假设不同 X 服从同一正态分布,且相应的 Xi 相互独立。此处 X 分为两部分, 一部分 X0,即 y-y0,表示开发区公布的开发面积大于实际开发面积, 即开发区土 地产生闲置(定义为 X1);另一部分 X0,即 y-y0,表示开发区公布的开发面积小于 实际开发面积(定义为 X2)。然而,纵观全国开发区现有开发区概况,除部分高新技 术产业开发区外,大部分开发区进一步扩大开发面积 ,发展经济的需求很小,只能 说明这些开发区的土地利用效益比 X1 部分的土地利用效益要好,故将这一部分 (X2)补给开发效益较差的开发区。这两部分的和,即 X1+ ABS (X2),也就是开发区的 闲置土地面积数量(对高新区, 其闲置土地数量取 X1 或(X1+ ABS (X2) /2)。 2.闲置土地数量确定的方法逐步回归法逐步回归法,即“有进有出法” 基本思想是:对全部自变量按其对 Y (指开发面积)影响的程度大小,从大到小 地逐项引入回归方程(不显著者自始至终不会被引入),而且随时对回归方程当时 所含的全部自变量进行检验,看其对 Y (开发面积)的作用是否仍然显著。一旦发 现由于新变量的引入而使先前引入回归的自变量相应冗余变为不显著时立即加 以剔除,只有在回归方程中的所有自变量对 Y (开发面积)作用都显著时,才考虑在 未选入回归方程的那些变量中挑选出对 Y 作用最大者 (这是指除去了已引入的各 变量的影响之后的作用最大者,如果从一个变量单独看 ,可能与 Y 密切相关,但回 归方程中已有的变量基本上能代替它的作用时,它也不会有较大的作用 ),并对它 检验其显著性, 若显著则引入回归方程,若不显著, 则不引入。如此返复选入剔除, 直至无法剔除, 也无法选入新变量时为止,最终建立的回归方程即为“最优”方程。 3.闲置土地确定的具体步骤 通过逐步回归法得到的根据经济因子所确定的预测值,即为实际开发面积值, 公布的开发面积与它之差值( 残差法) 即为闲置面积。残差值分两部分,一部分为 正(X1),是开发区的正闲置面积;另一部分为负值(X2),是超过开发区的公布开发面 积的大小的。由上述确定的计算原则,可推理出闲置土地的总数量和各开发区各 自闲置数量。具体操作步骤如下: 确定某开发区残差值(Ci)Ci= Ki- Yi 确定某开发区土地闲置率(Xi)Xi= Ci/Ki 确定某开发区土地相对闲置率(XXi)XXi= Xi+ ABS(min(X1,X2,X3, ,Xn) 确定开发区总闲置面积 S=ni=1C+i-ni=1C-i 确定某开发区闲置土地面积(Si)Si= Ki* XXi/S 我们还可求出每一开发区实际闲置率及实际开发面积 实际开发面积(SKi) =Ki-Xi 实际闲置率(SXi) =Si/Ki 以上各式中: Ki 为指某开发区公布开发面积(km2), Yi 为指某开发区通过逐步 回归得到的预测开发面积(km2), C+i 和 C-i 分别指残差为正或为负数, ABS 指取绝 对值; min 指取最小值; N 指开发区个数。 三：开发区闲置土地治理的现实障碍 依法认定、有效查处、合理再利用是开发区闲置土地治理的三个关键环节。 结合高新区的调查实践，发现开发区闲置土地治理面临法制、体制和机制等一 系列现实障碍。 1 .闲置土地认定的法制障碍根据表 1 和表 2，A 市高新区闲置土地绝大部分是 征而未供、储备的土地，政府原因占主导地位。按照土地管理法，已经办 理审批手续的非农业建设占用耕地如果不能按时建设，应分情况采取继续耕种， 或者交纳闲置费，或者无偿收回等方式进行处置，A 市高新区所征收的、未建 设的农民耕地应依此规定处理。问题在于，土地管理法的这一规定并无具 体可操作的执行细则。目前，闲置土地处置最具可操作性的依据是闲置土地 处置办法，按照其规定，闲置土地是指未按期动工开发、或者已动工开发却 未满足一定条件的国有建设用地，如此看来，开发区大量征而未供的土地连 “闲置土地”都算不上。这就意味着，现行闲置土地处置的相关法律规定对于 这些政府征收和储备的未供应的、事实上处于闲置荒芜状态的土地，缺乏有效 的强制约束力，仅仅依靠清理闲置土地的行政命令作用有限。因此，对于开发 区内大量征收、储备的尚未供应土地，是否应当认定为闲置土地，法律依据何 在，是开发区闲置土地治理必须重视的法制问题。3 2 闲置土地查处的体制 障碍按照我国政府部门的行政体制，开发区管理部门多数是人民政府的派出机 构，管理人员和行政职权上都实行高配。A 市高新区既是 A 市所辖的省级高 新技术产业开发区，也是 A 市所辖的行政区，与 A 市国土资源局同行政级别， 同时高新区又设置有国土资源分局。按照闲置土地处置办法，闲置土地的 调查认定和处置工作的组织实施部门是市、县国土资源主管部门，并且闲置土 地处置方案的实施应报本级人民政府批准。由此可见，由 A 市高新区国土资源 分局查处 A 市高新区闲置土地属于下级部门查处上级部门，纵使由 A 市国土 资源局查处也是查处同级部门，何况最后还要由 A 市人民政府批准。因此，在 我国现行行政体制下，这种下级监管上级或者同级监管的闲置土地治理方式实 际上很难起到真正的效果。目前，我国大部分开发区都是人民政府极力扶持、 大力发展的经济特区，在土地利用上享受巨大优惠政策，经营土地甚至是开发 区的重要职责，这种超出常规的开发区地位和作用，为开发区闲置土地治理带 来了极大阻碍。3 3 闲置土地再利用机制障碍根据 A 市高新区调查，征收后 未供或者已供但处于闲置荒芜状态的土地和企业闲置建设用地是可供再利用土 地的两种主要类型。但实际上，征收而来的农地一般已被 四闲置土地治理的具体路径 1、开发区闲置土地治理路径 尽管我国开发区数量众多，但各类开发区建设具有明显同质性。针对开发 闲置土地形成的原因及其治理面临的现实障碍，提出开发区闲置土地治理应遵 循的具体路径。创新开发区供地和用地机制，减少闲置土地来源控制开发区建 设用地总量和建设速度，强化开发区入驻企业条件审核，消除闲置土地得以形 成的空间载体基础和经济基础，是闲置土地治理的釜底抽薪之举。 (1) 科学编制开发区发展规划和土地利用规划。以开发区内涵发展为目标， 科学核定开发区建设规模，编制开发区土地利用规划，并与城市规划充分衔接， 将其作为开发区土地供应审批的依据，从根本上避免开发区面积过大、重复建 设浪费土地资源的弊端。 (2) 新增征收土地不纳入政府储备。开发区一般位于城郊结合部，开发建 设用地主要来源于征收。今后，有必要缩小土地储备范围，将新征收而来的土 地排除在政府土地储备范围之外，促使地方政府少征地、快供地且仅储备存量 土地，减少储备土地的闲置现象。 (3) 允许通过集体土地流转方式获得工业用地使用权。在符合规划的前提 下，以集体土地出让、转让或者出租等方式供应工业用地，既是缩小土地征收 范围的要求，也是对新增征地不纳入储备的有益补充。通过这一创新性的土地 供应方式，将使真正有用地需求的企业获得土地使用权，也将大大降低地方政 府长期储备土地等待企业入驻导致闲置的可能性。 (4).建立开发区用地企业综合审查机制。创新开发区土地出让方式，改革纯 粹价高者得的土地供应机制，建立用地企业资金实力、产业技术含量和发展前 景、土地节约集约利用水平与土地价格相结合的综合审查机制，确保有经济和 技术实力、诚信度高、能够按时开工建设并投产使用的企业获得土地使用权， 最大限度地减少因企业资金不足、拖延开发等原因导致的闲置。 4.政府职能 （1）完善闲置土地处置法制体制，严格查处闲置土地对于已经处于闲置状态的 开发区土地，则应严格依法认定和查处，增加闲置土地违法成本，形成执法威 慑效应。 1.修改闲置土地认定标准。应按照土地管理法第三十七条“禁止任何 单位和个人闲置、荒芜耕地”的要求，修改闲置土地处置办法关于闲置土 地的认定标准，将“没有按期供应或者建设的已经办理审批手续的非农业建设 占用耕地”也纳入闲置土地范围，使地方政府无法以储备增量土地的名义合法 闲置土地，减少开发区圈占土地行为。 2.建立多部门联合执法查处模式。围绕闲置土地处置各环节，建立国土、 规划、建设、法院和开发区管理部门联合执法模式，明确各部门职责，有效采 取缴纳闲置费、无偿收回土地使用权直至申请人民法院强制执行等措施，提高 闲置土地处置的执行力，强化闲置土地监管。 3.建立闲置土地查处的公众