再开发：新时期农村城镇发展新战略

【内容提要】进入新世纪，中国的经济与社会全面进入转型期，在旧的农村城镇化模式下产生的大 量小城镇问题是制约我国新时期农村城镇化可持续发展的根本问题，解决的途径是实施小城镇再开 发战略，以期提高农村城镇化的质量、英国论文格式培育小城镇综合竞争力和可持续发展的内在机 制。文章在提出农村城镇再开发理念和分析了我国目前农村城镇化不可持续发展的两大突出问题的 基础上，对我国 5 种不同类型的农村小城镇的再开发提出了不同的分类指导意见，提出了通过城镇 再开发促进农村城镇化可持续发展的 5 点政策建议。 【摘 要 题】农村城镇化 【关 键 词】小城镇/再开发/ 可持续发展 【参考文献】 1耿洪兵.90 年代中国大城市旧城更新若干特征浅析J. 城市规划，1999 ，（7 ）：1418. 2阳建强.旧城更新改造的理论思考与现实选择R.东南大学博士学位论文，1994.15. 3吴良镛.吴良镛城市研究论文集迎接新世纪的来临M.北京：中国建筑工业出版社， 1996. 4方可.西方城市更新的发展历程及其启示J. 城市规划汇刊，1998，（1）. 5慈鸿飞.近代中国镇、集发展的数量分析J. 中国社会科学，1996，（2）. 6袁中金，王勇.小城镇发展规划M.南京：东南大学出版社，2001.2324. 7张安录，杨刚桥.小城镇发展与建设用地管理J. 城市规划，2000，（9）：51 53. 8王奇，叶文虎.可持续发展与产业结构创新J. 中国人口资源与环境，2002，（1）： 912. 9Mc Gee T.G New regions of emering rural-urban mix in Asia：Implications for national and regional policyJ.A paper presented at the Seminar on emerying Urban- rural linkages Banggkok，1989 ，（8 ）：1619. 城镇再开发（ Urban Redevelopment）或称为城镇更新（Urban Renewal）最早源起于农业 革命向工业革命转折时期的英国。由于经济的持续发展，社会、政治、文化的巨变以及国际地缘格 局的重构等，加上产业结构调整和生产生活方式的变革，在农业社会诞生的城镇已不能适应新形势， 工业革命在客观上既要求城市基础设施建设有相应的发展，同时又为这一发展准备了物质技术条件。 1666 年的伦敦大火使 13200 多所低矮破旧的木板房屋化为灰烬。英政府下定决心进行城镇再开发， 并专门成立了领导城镇再开发的“改善委员会”，由此拉开了 1718 世纪英国首次大规模的城镇 更新运动。随后在一个多世纪的时间里整个西欧的大小城镇都经历了一场更新巨变。第二次全球性 城镇再开发运动始于二次大战以后，由于经济的衰退、战后重建等原因，西方国家为了医治战争创 伤、重建家园，同时又将城镇再开发当作一种经济复兴的手段，于是发起了战后大规模的城镇更新 运动。战后的英国从 20 世纪 60 年代开始出现全面的经济衰退，就业岗位急剧减少，失业人数急剧 上升，产生了一系列的城镇问题。仅伦敦 19611975 年间， 450 万就业人员中就有 50 万人失去 工作（陆伟方，2000 ）。英政府认为城市功能的衰落是造成大量失业的根本原因，于是发动了英国 历史上第二次大规模的城镇再开发运动，尽管其大规模的推倒重建式再开发方式受到批评，但其效 果是显著的。综观西方城镇再开发历史，可以得出以下几点结论：城镇再开发是一种大规模的国 家战略行为；城镇再开发顺应了城市不断高级化发展的客观规律；城镇再开发是一种刺激经济 增长的有效手段；城镇的大规模再开发总是发生在社会、经济大转型的转折时期；城镇再开发 是促进各类城镇可持续发展的有效措施。 我国的城镇更新自解放初开始一直在进行。自 1992 年以后，大中城市的旧城更新进入高峰期。 如上海市 19921994 年拆迁居民 21 万户，拆迁住宅 859.6 万 m2，并计划每年拆迁 130 万 m2。汕头市计划从 1995 年起每年拆迁危旧房屋 25 万 m2，用 10 年时间改造完旧城区1 。 与国外情况不同的是，我国的城镇更新主要在大中城市中进行，而农村小城镇建设主要是发展新镇、 撤乡并镇和扩展旧城镇，对小城镇的再开发关心不够，十分普遍的农村旧城镇问题已成为阻碍农村 城镇化可持续发展的重大问题。 1 城镇再开发理念与可持续农村城镇化 1.1 城镇再开发理念 城镇原有结构形态受外部变化动因影响，其内部组织系统将发生变化，开始进入分化状态。由于 城镇是由高度整合的各个不同子系统组成，各子系统相互关联、相互影响、相互制约，具有很强的 整体性和关联性，任何一个子系统的变动都会带动其他部分的改变，各子系统对已变化系统的调适 和整合就带动了城市整体的发展。但现实中城市系统极为复杂，对于不断变化的形成背景和外部环 境，其内部组织和结构系统总是显示出滞后性，造成与新环境的不和谐。城市的老化衰退表现在两 方面：一是时间滞后。表现在城市的物质空间结构形态常常长期不变，而其容纳的社会经济功能却 在迅速变化，往往会产生功能形态的不相适应；二是过度发展。由于一定时期的城市都有其特 定的功能和发展限度，当发展超过其最佳极限时，就会导致城市整体机能的失调，引起城市衰落。 如城市建设量超过城市原有基础设施的承载量，就会产生超负荷运转2。可见，城市更新是一项长 期的、非自觉完成的高级化过程。 城镇是一个有机载体（ Living organism），构成城市本身组织的城市细胞总是不断地新陈代谢。 应该通过持续的“有机更新”走向新的“有机秩序”。即要树立任何改建并不是最后的完成，它是 处于持续的更新之中的观念。所谓“有机更新”即采用适当规模、适当尺度，依据改造的内容和要 求，妥善处理目前与将来的关系。“有机秩序”的取得，在于依自然之理持续地有序发展，依 旧城固有之机理“顺理成章”3 。 城镇是一个人工生态系统。在这一复杂巨系统中，缺乏自然生态系统的自我成长功能和各组织的 自组织功能。人工系统的调控与成长需要有意识地注入物、能、资金和信息流进行引导，使其成长 发育韵律与外部条件协调。所以，只要环境是良性成长的，城镇的更新与再开发便一直需要进行， 才能促使其物质、能量、信息及其它生产力的累积，以更新其功能和结构，从而实现城镇的可持续 发展和城市化的可持续进行。 1.2 可持续农村城镇化 人类社会的发展大致经历了从追求物质满足物质享受精神享受 生态享受文化享受的历程， 这一历程实质上是可持续发展思想从酝酿到成熟再到使之成为一种价值观的过程，反映了人类的不 断成熟和理性。自战后至 20 世纪 60 年代末，由于以“经济增长 ”为核心目标，为了片面追求高效 率的积聚经济，这一时期发达国家的城镇发展以外延式扩张为主，功能素质的提高缓慢，尤其是人 居环境的改善没有引起重视， 导致了一系列的城镇不可持续发展问题。在可持续发展思潮4的影 响下西方国家城市更新的理论与实践有了进一步的发展。一方面是前所未有的多元化，使城市更新 的目标更为广泛，内容更为丰富；另一方面是继续趋向以谨慎渐进式小规模改建为主的社区邻里更 新，谋求政府、社区、个人和开发商、社会学者的多边合作5，从而促进城镇与城市化的可持续发 展。 可持续发展观有两个基本原则：一是发展的可持续性，二是发展的协调性。据此，农村城镇化的 可持续发展必须协调好五个关系：增长与发展的关系；分工与协调的关系；环境与发展的关 系；效率与公平的关系；区域与城镇的关系。这五大关系的协调都需要通过对小城镇进行再开 发，以协调和优化农村城镇的空间结构、产业结构，完善其经济增长极功能，改善人居条件。城镇 更新是实现农村城镇及城镇化可持续发展的一条必由之路。 基于可持续发展理念，通过城镇再开发应该实现的目标是 PREDE 的协调6 。即：确定合理 的城镇人口规模，制订合理的人口政策；合理利用资源，在区域背景下合理配置资源，发挥资源 禀赋优势，构建有分工的产业体系；注重人居环境建设，以人居优化为核心，保护环境，美化家 园；注重发展，不盲目追求增长，走内涵式发展道路，尊重城镇成长的客观规律，杜绝“虚假城 镇化”现象7。 1.3 对我国农村小城镇再开发形势的判断 首先，随经济全球化背景下的新经济的出现，以及地区经济一体化不断深入，全球范围内出现了 流动空间与地方空间的分化，为确保地方空间的不脱落，首先必须对内部结构进行调整与优化，形 成一种秩序化的城镇空间等级体系和规模等级体系，然后与全球流动空间和全球城市体系联接，使 地方经济融入全球经济中。地方空间结构重组要求对现有小城镇进行再开发。 其次，我国经济正处于转型期。首先是由短缺经济转型为过剩经济；其次是由农村经济主流转入 城市经济主流，进入新的“城市世纪”；第三是由地方经济过渡到全球经济。这些环境条件的剧变， 迫切要求城镇的物质和功能进行更新，以促进城镇与区域的和谐发展。 第三，我国农村乡镇企业正进入第二次创业阶段。扩大规模、调整结构、加强积聚是农村工业发 展的必然趋势。尽快更新小城镇基础设施，提高服务水平和完善城镇功能，是乡镇工业实现第二次 创业的基本要求。 第四，我国已不是一个物资匮乏、资金短缺的国家。目前中国有 40的储蓄率，每年计划有 40000 亿人民币的巨大固定资产投资额度，这些为实施小城镇更新战略提供了充足的物质和资金条 件。 第五，城镇更新是刺激经济增长、扩大内需的一种手段。大规模的小城镇再开发本身就是巨大的 消费需求。 基于以上判断，我国农村小城镇再开发已是当务之急，是促进我国农村城镇化可持续发展的一大 战略抉择。 2 中国农村城镇化的特征与重大非持续发展问题剖析 2.1 中国农村城镇化的特征 中国的农村城镇属于农村范畴，在宏观政策制定时，小城镇归类于农村经济序列。这一背景注定 了农村小城镇的发展与农村经济的起伏具有相同脉络。 （1 ）歧视性与自由化的成长环境。我国在长期的计划经济时期实行的是“剪刀差”政策，以农 养工、以乡养城，导致农村积累不足， 农业与农村小城镇落后，加上政策上限制私有经济和农村商 业服务业发展，更使农村小城镇日益衰落。1953 年全国有建制镇 5402 个，但到 1960 年缩减为 3672 个，到 1982 年全国只剩下 2819 个镇，仅仅相当于 30 年代江苏一个省的镇的数量8。农 村小城镇不具备城市的基本功能，功能衰竭、设施破败，仅是落后的农民聚居地。农村经济体制改 革以来，由于乡镇企业的发展，客观上推动了农村小城镇的快速发展。到 2001 年底，全国的建制 镇发展到 19216 个，与 1978 年比增加了 9 倍。以市场化为目标的农村经济体制改革为农村投资、 就业、产业发展等提供了自由化的空间，导致农村小城镇的自由化的发展。 （2 ）多元化动力机制。经济力：是农村城镇化的内生动力。由经济力催生而成的小城镇是符合 发展逻辑的，非可持续发展问题相对较少，功能明确，结构合理，规模恰当。 行政力：自从我国将发展农村小城镇作为一个国家战略以来，各级地方当局将发展小城镇当作一 项中心工作。自上个世纪以来掀起了一股新城运动。大多数“新城”都违背了城镇发展规律，有场 无是、人气低靡，有的形同空城。这类城镇依靠地方政府的支持得以生存，而这又是以牺牲其它城 镇的利益为代价的。 市场力：通过扶持与壮大乡镇企业，大力发展地方性名优产品并建立与地方产品相关联的专业市 场来推动小城镇的发展。这是东部沿海地区大多数小城镇发展的成功经验。如义乌大陈镇、绍兴和 桥镇、萧山航民村、梅林村等。 区位力：促进农村小城镇形成与发展的区位力有四类。一是交通区位。随着我国高速公路、铁路 的修建，形成了一大批沿线新城镇。例如京九铁路的修建，沿线新增小城镇 60 余座；二是特殊资 源区位。近年来对小城镇发展推动最大的是旅游资源的开发，与计划经济时期矿产资源开发推动小 城镇的兴起完全不同，这是一种进步；三是新建大型工程项目区位。如水利工程、机场、电站的修 建，催生了一批新城；四是不连续界面区位。如国境、省境、县境边界在近年涌现了一批新城。 （3 ）梯度性的地域差异。东部沿海和中部地带占全国国土面积的 43.4，却集中了 75.8的 建制镇，建制镇密度中部是西部的 2.64 倍，东部为中部的 2.8 倍和西部的 7 倍9 。农村城镇化的 地域发展水平与社会、经济的地域差异是呈正相关的。表现出经向地带性差异规律，同时，交通线 沿线及大中城市周边农村的城镇化水平高。这种空间地域差异性是确定小城镇再开发次序的重要依 据。 （4 ）小型化的规模结构。中国农村小城镇的规模普遍偏小。目前我国重点建制镇的规模仅 30006000 人（非农人口）。湖南省 19821990 年新增 451 个建制镇中，城镇非农人口在 2000 人以下的就有 332 个，其中 1000 人以下的有 188 个，且有 65 个在 500 人以下，最少的 仅有 100 多人（方向新，1998 ）。过小的规模使城镇发挥不出应有的功能。 （5 ）非秩序化的空间结构。合理的地域城镇体系结构是一种具有等级体系的空间结构。由于我 国农村交通落后，空间邻接性差，形不成网络，导致流动的空间成本高，结果形成相互独立的封闭 的小单元，给区域分工与合作造成障碍。 （6 ）战略性的宏观预期。尽管理论界对发展小城镇有争议，但大力发展小城镇已成为我国的一 项战略决策，赋予了很高的期望。“九五”、“十五”发展纲要均将小城镇发展作为一个战略列入， 中央经济工作会议连续三次将其列入战略决策。上至中央领导，下至地方政府，均将发展农村小城 镇列入最重要的工作目标。 2.2 资源环境压力背景下的小城镇发展及两大非持续发展问题的剖析 （1 ）农村小城镇发展的资源环境压力。长期以来我国学界对城市发展方针争论颇多，其中争论 的热点之一是关于大、中、小城镇那类的用地效率更高。从现状分析看，显然小城镇的用地效率低 下，用地指标也明显偏高。但是与农村自然村落相比，小城镇用地又远不及农村。这也是我国政府 自“八五”以来坚持大力发展小城镇的逻辑之一。深入分析小城镇用地指标超标的原因，发现主要 是缺少规划和管理体制不健全。如河南大部分乡集镇尚没有编制总体规划。相当于村庄而言，集中 统一建设小城镇是防止自然村无序扩张、保护耕地、实现可持续发展的必然选择10。 小城镇对环境造成污染日益严重。尤其是乡镇企业集中的城镇，空气污染、水污染和土壤污染问 题突出。我国农村基本上仍使用高灰份和高硫份的煤，煤烟型污染典型，乡镇企业设备陈旧、工艺 落后。经调查，福建省龙岩市存在严重污染的“10 小”企业 87集中在县城以下的小城镇11， 1998 年我国 2017 家乡镇企业的环保达标率不足 110。因此，小城镇在环境污染防治和乡村 可持续发展环境创造方面起着重要的作用。 （2 ）土地利用的低要素容积率与外延式扩张问题剖析。自 1992 年以来，农村小城镇的成长以 外延式扩张为主。目前我国村镇人均用地高达 192m2，比国家标准人均 120m2高出 38（汪利娜，2001）。湖北省“八五”期间全省城镇用地共增长 855.5km2，平均增长 16.27，而城镇人口增长率仅为 6.58，城镇用地扩张合理性系数（用地增长率/ 人口增长率） 高达 2.4712。用地的扩张并非经济的需要，结果造成土地利用的低要素容积率和土地资源的极大 浪费。这一问题仍在蔓延，成为农村城市化不可持续发展的突出问题之一。 从经济的角度考察这一问题，主要是由于土地的供求趋利和约束失控造成的，问题源于管理与体 制。廉价的生地和高价的熟地形成的巨大价差是小城镇外延扩张的根本动力。湖南来阳市的新塘镇 生地征价仅 40 元/m2，少量投入变成低等熟地后，经大肆的概念炒作，其工业用地出让基准价 为 120 元/m2，商业用地为 180 元/m2。地方政府的这种倒卖土地的行为借“经营城市”之 名，几乎很少有阻力和监督。从需求的角度，有土地使用权的农民非常欢迎这种征地行为，一是出 于进城的愿望；二是土地的农业收益低廉。作为土地的中间需求者开发商，由于低廉的开发成 本和暴利预期，使其开发热情高涨。对土地的最终需求者，过高的地价、破旧的基础设施和落后的 经营服务环境，使谨慎的个体投资者望而却步。最终导致“围而不建，开而不发”的局面。根据大 量的文献资料1321 ，我国小城镇发展重外延、疏内涵的现象在全国范围内是一种普遍现象，也 是我国未来小城镇再开发需解决的重点问题。 （3 ）乡村城镇化的障碍：空间需求疲软。从经济学的角度，乡村城镇化过程实质上是生产力要 素积聚与扩散的动态平衡过程。生产力要素的落点是空间，所以城镇空间的经济供给和需求的动态 平衡过程就是城镇化过程。影响需求的过程和因素是复杂的（见附图），各种因素综合作用，使空 间需求萎缩，是导致农村城镇化不可持续发展的根本原因。城镇再开发的根本任务之一就是提高城 镇对生产力要素积聚的吸引力。 附图 附图 城镇空间需求影响因素 3 农村小城镇再开发的类型与途径 小城镇的再开发应当从两个层面实施。第一层面是从区域的角度构建区域内城镇间及城镇与区域 间的新型秩序；第二层面是小城镇内部的物质更新、功能更新和结构更新，小城镇性质不同，更新 途径也不同，根据小城镇的类型区划进行更新的分类指导，可以防止盲目性。 3.1 以区域为背景的小城镇更新 城镇体系结构更新。首先应形成合理的规模体系。以县域为单位，构建起小城市中心镇 小城镇集镇的体系。重点建设小城市和中心镇；其次应形成合理的空间体系。更新重点是加强 网络化建设，其中以交通、信息和能源三大网络为主，使区域内的所有小城镇连为一个整体；第三 是构建合理的产业体系。县域内小城镇的产业体系构造可选择两种策略：一是构建产业内合理的分 工体系，使县域形成一个单一产业的强势集聚综合体。二是形成产业间有序的分工体系，使县域各 镇形成各具特色的产业优势。 城镇区域关系更新。实现区域协同的城乡一体化是城镇区域关系进化的目标。为此，小 城镇和腹地间应加强产业结构调整的连锁度，成为农业产业化的基本地域单元。 3.2 不同发展趋势的小城镇更新 成长型城镇的更新。确定成长的动因，尽快建立起新的主导产业和产业体系，高起点规划城镇空 间，制定合理的人口政策和产业发展政策。妥善处理与相邻城镇间的竞争关系，搞好内部社区建设。 衰落型城镇的更新。确定衰落的根源，以大区域为背景，重新确定其发展方向，果断调整功能结 构。功能转型是这类城镇再开发成功的关键。少数城镇的衰落是历史必然（如山区矿业镇），此类 小城镇则应妥善疏导人员、转移资产，重新调整行政区划，尽快消除城镇衰亡的负面效应。 3.3 以城镇发展历史为背景的城镇更新 传统城镇的更新。特别注意处理好物质更新与历史风貌保护间的矛盾。苏南古镇大多采取新旧城 区功能分隔、相互促进的办法实现古镇再开发。需要注意的是应做好新、旧区的有机连接，使之成 为一个整体。 新兴城镇的更新。此类小城镇实施重点再开发的对象主要是 1992 年“南巡讲话”后在全国范围 内引发的一场畸形开发区热而形成的一大批名不符实的开发区和新城。尽可能促进生产要素的聚集， 同时加大力度进行土地整理，理顺债权债务关系清理不良信贷和资产，尽快解决这类城镇或开发区 的遗留问题。 3.4 环境突变背景下的城镇更新 区位变异型城镇的更新。最常见的区位变异是交通路网的变化造成的。交通线过境时，小城镇的 空间布局需重新规划，区域城镇体系的空间结构和产业结构需重新调整；小城镇的产业构成不应仅 仅立足于地方区域，必须构建起外向型产业体系，重新确定与沿线相邻城镇的分工与合作。努力促 进产业结构创新，构建起由传统的三次产业与第零、第四产业产业组成的五次产业结构体系是实现 人与自然和谐的重要保障，也是实现可持续发展的必要条件22。相反，若失去了良好的交通区位， 原有的市场空间被袭夺则是必然的，同样需要重新调整产业发展方向并调整城镇功能结构，是谋求 可持续发展的唯一途径。 功能变异型的城镇更新。引起小城镇功能变异的因素主要有三种：一是新资源的开发；二是大型 建设项目落户；三是地方行政中心的搬迁。功能变异实质上已经指明了城镇新的主导产业及相关产 业链的发展方向，相应地，物质更新及土地利用调整都是以主导产业为依据的。 3.5 以区域城镇化为背景的城镇更新 灰色区域城镇更新。灰色区域实质是一类急剧变动的农村地域，城镇更新时刻都在发生。灰色区 域理论对解释发展中国家特殊的城镇化过程作了有益的尝试。这类城镇的更新重点是做好产业发展 战略规划空间发展战略规划，确定与大城市连接的方式与途径，为大城市的产业扩散确定统一的功 能区，目标是