农村剩余劳动力转移的政策

农村剩余劳动力转移的政策 农村剩余劳动力向非农产业转移是推进新型工业化过程中必然发生的经济现象，是由传统 社会向现代社会迈进时必须面对的重大经济社会问题，是解决人地关系高度紧张和城乡分 割的二元经济结构两大矛盾、实现城乡经济社会统筹发展和建设社会主义新农村的重要工 作。2003 年 10 月 14 日党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济 体制若干问题的决定指出：改善农村劳动力转移就业的环境。农村富余劳动力在城乡之 间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。党的十六大提出基本实现工 业化是本世纪头 20 年经济建设的主要任务，这意味着全国农业劳动力人数要从 2006 年的 42.6%下降到 30%以下。根据国家统计局 2010 年 2 月发布的 中华人民共和国 2009 年国 民经济和社会发展统计公报 ，2009 年末我国总人口为 133474 万人，农村人口占总人口的 53.4，从总量上看，全国农村约有 1.2 亿剩余劳动力，而且每年还要新增劳动力 600 多万。 要将其顺利地转移到非农产业，可谓任重道远。而从事农业人口中贫困地区人口 3597 万人， 占农村人口 5.04%，这些农村贫困人口其中一部分生活在民族地区。随着农村经济不断发 展和集约化程度提高，工业化进程不断推进，第三产业的迅速发展，民族贫困地区农村出 现大量的剩余劳动力需要实现有效的转移。针对这一战略转移，本文通过对湘西自治州农 村剩余劳动力转移情况的调查，探究民族贫困地区推进农村剩余劳动力有效转移、实现富 裕农民、繁荣农村经济、统筹城乡经济社会发展和建设社会主义新农村的有效途径。 一、农村剩余劳动力转移的界定及模式选择 （一）农村剩余劳动力转移的界定。农村劳动力转移在意义上是事关农村经济发展的 大事，在行为上是经济结构下的劳动力资源再配置要事，在行政上是各级政府务必采取措 施引导和服务的急事。 农业劳动力有狭义与广义之分。狭义的农业劳动力指从事农作物种植的劳动力;广义的 农业劳动力指是指从事农作物种植业、养殖业、畜牧业、渔业的劳动力。农村劳动力是指 农村具有劳动能力的所有劳动者的总和，它所对应的经济范畴是城镇劳动力，数量范畴既 包括第一产业的劳动力，也包括农村第二、三产业的劳动力。 农业劳动力不同于农村劳动力：首先农业劳动力是按照劳动力所从事职业的性质划分 的,与此相对应的经济学范畴是非农业劳动力;而农村劳动力是按照劳动力所从事职业的地域 划分的,对应的经济学范畴是城镇劳动力。其次,两者在数量上是不同的，农业劳动力是指在 农村从事第一产业的劳动力;而农村劳动力既包括在农村从事第一,第二,第三产业的所有的 劳动力,而且包括一部分在城镇从事有收入职业的农村劳动力。 农村剩余劳动力，一般说来，是指有劳动意愿并有劳动能力的农村劳动者未能与生产 资料在数量或质量上实际充分有效地结合而处于部分闲置状态的农村人口，由于这一群体 没有任何实质性的工作，所以称为剩余劳动力。但实际上，不仅是没地种的农民叫剩余劳 动力，还应看劳动力追加到土地上的边际生产率的高低。一个人耕种 1 亩土地收 300 公斤 粮食，人均年生产率为 300 公斤，2 个人耕种 1 亩地收 400 公斤粮食，人均年生产率为 200 公斤，生产率反而下降了。从经济学意义上说，增加的这第二个人创造的边际效应是递减 的，这就是劳动力剩余，应该从土地上解脱出来，投入到别的领域中去。所以说，农村剩 余劳动力专指农村中每个单位农村劳动力每年有效工作时数低于公认的单位农村充分就业 劳动力年度有效工作时数标准而得不到充分就业的劳动力。 农村剩余劳动力转移是指农村劳动力从土地上分离出来,向非农业劳动力转化的劳动力 资源再配置、实现劳动力充分就业的过程。 （二）发达国家农村剩余劳动力转移模式及经验 目前，发达国家农业劳动力在社会总劳动力中的比重很小，一般在 10%以下，有的国 家该比重不到 3%。而在工业化的初期，这些国家农业劳动力在社会总劳动力中所占的比 重虽然较高，但并未像现在发展中国家那样存在大规模的剩余劳动力。从整体上看，这些 国家非农化与城镇化的进程是同步的。但这些国家受本国经济、历史、文化、制度、环境 等因素的影响，其农村剩余劳动力转移的具体模式各具特色。 1、英国农村剩余劳动力转移模式及经验。 （1）英国圈地式的强制性转移模式。英国的 农村劳动力转移始于 15 世纪末，止于 19 世纪中叶。从转移模式看，英国选择的是圈地运 动式的强制性转移模式。英国的农村劳动力在圈地运动的暴力方式下被迫转向非农产业。 农村剩余劳动力转移不是建立在农业高速发展的基础上的。从某种意义上讲，英国的农村 剩余劳动力转移，是以牺牲农业为代价的。英国在人口城镇化过程中所需要的粮食和作为 原料的农产品主要来自国外。18 世纪 60 年代，英国生产的粮食可以满足城市人口日益增 长的需要，而且还可以出口。然而，随着英国农村剩余劳动力的转移和城镇化的推进，英 国消费的粮食、肉类和农业原料越来越依靠从外国进口。 英国农村剩余劳动力在经历了资本积累初期的困苦后，其转移逐步步入正轨。特别是 在 20 世纪初期以后，农村剩余劳动力持续、缓慢地向工业、第三产业转移。 （2）英国农村 剩余劳动力转移经验。第一、圈地运动是农村劳动力发生转移的重要因素。农业中资本主 义生产方式的建立，导致大量农民失去生产资料变成无产者，因此提供了大量的有较强流 动性的劳动力，农业剩余劳动力基本流向第二、三产业，由农村流向城市。第二、限制制 度废除促进了剩余劳动力转移。早期英国人口流动受旧有法律制约，如济贫法 ，之后的 工业化过程中原有法律不断修改，最终这些限制都被取消。第三、大量海外殖民地使本国 农业剩余劳动力得以对外转移。总之，英国的国家政策、工业革命、城市化、农业现代化、 海外殖民地从各个方面促进了农村剩余劳动力转移。 2、美国农村剩余劳动力转移模式及经验。 （1）美国自由迁移式的转移模式。从转移时 间看，美国从 19 世纪 20 年代到 20 世纪 70 年代实行转移。从转移模式看，美国农村剩余 劳动力转移属于自由迁移模式。从转移方向看，吸收农村劳动力的部门基本为大城市的工 业部门和包括商业和服务业在内的第三产业部门。美国的农村劳动力在大规模工业化条件 下自发地转向非农产业。美国地多人少，在工业化初期并未集聚大量农剩余劳动力，相反， 城镇化和工业化却面临劳动力不足的问题。美国是一个劳动力短缺的国家，在工业化初期， 其农业劳动力占社会总劳动力的比重为 63%。但美国在 19 世纪末就实现了工业化。一方 面，工业的快速增长提高了农业的机械化水平，提高了农业劳动生产率，解决了地多人少 的矛盾；另一方面，由于机械化而分离出来的部分农村剩余劳动力也被快速的工业化所消 化。美国在工业化的同时实现了农业现代化。农业为工业发展解决粮食、提供原料和广大 的国内市场，使农村剩余劳动力转移得以畅通无阻。由于农业的迅速发展，美国的农业劳 动力在工业化后期大量转向城镇非农产业。这种转移是以农业劳动生产率迅速提高为前提 的。这表明，在美国农村劳动力迅速转移的进程中，农业不但未衰落下去，而是继续飞速 发展。 （2）美国农村剩余劳动转移经验。第一、美国农业人口的转移形式灵活多样，且因 时制宜。第二、美国联邦政府的政策措施是农业人口加速转移的催化剂。美国农业人口的 各种形式的转移之所以较快实现，是和联邦政府采取的有力政策和措施密切相关。 3、日本农村剩余劳动力转移模式及经验。 （1）日本“跳跃式转移”和“农村非农化转 移”相结合模式。日本农村剩余劳动力转移用了近一个世纪的时间。日本政府针对本国人 多地少、资源短缺的特点，对农村剩余劳动力转移进行了有效干预，走出了一条“跳跃式 转移”和“农村非农化转移”相结合的道路。在 20 世纪 60 年代，日本政府重点扶持规模 较大的自立经营农户，鼓励小农户脱离农业，转向非农产业。1971 年，日本通过了一项法 案，要求在政府指导下，促进工业和农业、城市和农村协调发展，规定从 1971-1975 年， 在城市郊区建立销售总额为 9 万亿日元的各类工业区，吸纳 100 万人就业，其中，60%来 自农村。到 1975 年 8 月，全国有 813 个城镇实施了这项计划，已建成机电、金属加工、运 输机械等各类工厂 686 家，吸纳了大批劳动力，其中，半数左右是农村剩余劳动力。日本 注重发展劳动密集型工业，为农村剩余劳动力顺利转移创造了条件。日本在战前的早期发 展中，十分重视节约资本，充分利用劳动力丰富的优势，发展劳动密集型工业。在日本工 业吸收的劳动力的总数中，由劳动替代资本的创新吸收的劳动力所占比重为 80%，而由资 本积累吸收的劳动力所占的比重仅为 20%。在 18801930 年的整个过程中，日本工业部 门对农业劳动力的吸收率始终大于人口增长率，从而使经济能够实现现代化。 （2）日本农 村剩余劳动力转移经验。第一、良好的外部条件。一是有利的人口背景。1945 年至 1955 年的 10 年日本异乎寻常地迅速降低了出生率，这使其避开了其他发展中国家在实现现代化 过程中所遇到的人口压力和就业压力，减轻了农村劳动力转移的难度。二是非农部门就业 容量增大。上世纪 50 年代中期直到 80 年代后期，日本非农部门的劳动力一直处于供不应 求状态，特别是工业地区的劳动需求更旺盛。第二、政府积极的劳动力诱导政策。战后日 本农村剩余劳动力之所以迅速向城市转移，政府的农业劳动力动员政策也起到了积极的推 动作用。第三、农业部门对劳动力的需求减少。一方面，日本农业机械化水平提高减少了 农业产业对劳动力需求。另一方面，农业社会化服务体系十分完善，使农户获得了充足的 兼业时间。第四、农业劳动力文化素质较高。日本农民对非农部门就业适应性很强，农业 劳动力与城市劳动力几乎不存在素质差距，对非农部门就业的适应能力并不逊色于城市劳 动力。 从这三个不同国家的农村剩余劳动力转移可见，政府政策、工业化、农业现代化、城 市化、制度创新和劳动力素质高低对农村劳动力转移起到了至关重要的作用。 （三）我国目前农村剩余劳动力转移的现有模式选择 当前，我国各省市在农村剩余劳动力转移上结合当地实际，因地制宜，积极大胆探索 转移方式，力争实现转移效果最优，农民收入最佳，产业发展最快。总的来看，主要有以 下方式： 1、以扩大农业产业化经营规模从而提高转移容量的模式。农业产业化即以市场为导向， 以企业为龙头，实行区域化布局，建立专业化生产基地，以基地联农户，形成产供销，农 工商一体化经营。农业产业化经营可增加就业机会，有助于农村剩余劳动力转移。一是在 保证粮食稳定增长的前提下，使农业生产从种植业为主转向种植业与养殖业并举、农牧结 合，从单一的粮食种植转向多种经济作物的生产，通过采用先进的生产技术，促使农业生 产从土地密集型转向劳动与技术密集型，进而提高对劳动力的吸纳能力；二是通过将一个 农业产品发展为一个产业，使农业从单一的种养业、原料生产向精加工、深加工以及保鲜 仓储、运输销售等环节延伸以拓展就业空间，增加就业机会。农业产业化经营即通过大规 模开发生产基地，带动千家万户从事专业化生产，大量吸收农村劳动力；通过兴办农产品 加工企业，容纳大量的剩余劳动力；通过对加工的农产品进行销售转移剩余劳动力；通过 开发农业中的多条产业链，以及产业链的延长，大量吸收剩余劳动力；通过农科教及社会 化服务体系消化剩余劳动力。 2、以推进城乡一体化进程从而增加就业岗位的模式。城市的发展利于产业结构调整， 有利于人力资源的有效合理配置。发展城市经济是应对农村剩余劳动力转移、缓解日益尖 锐的就业矛盾、调整城乡间经济关系、缩小区域发展差距、调整人类经济系统与自然界之 间关系并实现可持续发展等问题的根本途径。城乡一体化就是合理发展与改造大城市，重 点发展中心城市，适度发展中等城市，积极扶持并稳妥发展小城镇，在主要区域初步形成 功能完善、布局合理、结构协调、规模适度的多元化城镇体系，把工业与农业、城市与乡 村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整， 促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的 一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互 补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社 会全面、协调、可持续发展。通过推进城乡一体化，尽大地增强城市吸纳就业容量，使农 业劳动力逐步转向二、三产业就业。 3、以提升城镇化率从而实现多领域转移的模式。通过大力发展小城镇，促进农村剩余 劳动力的转移。一是继续发展乡镇民营企业。通过民营企业吸纳农村剩余劳动力，使之成 为发展农村经济的重要支柱和农民增收的主要场所。二是加快实施小城镇建设的战略规划。 在制定小城镇发展规划时，结合各地实际，分阶段、分步骤的有效推进，扩大农民就业容 量。三是小城镇建设走工农商贸文体一体化发展的综合路子，通过多业并举、多渠道安置 就业来实现转移。 4、以开展异地劳务输出从而实行“外销”转移的模式。劳务输出是解决农村尖锐的劳 动力富余矛盾的最简便、最直接、最常用也是最主要的手段。随着沿海地段以及经济发达 地区劳动密集型中小企业的快速发展，全国各地农村剩余劳动力异地输出占据了主导。农 民外出打工经商，有助于开阔视野，熟悉现代化市场运作方式。有些农民经历了一段时间 市场磨练，积累了资金，掌握了技术，回乡创业，又能创造更多的就业岗位。同时部分剩 余劳动力通过职业培训后实现了国际劳务输出。 5、以资源优势开发农村旅游实现就地转移的模式。许多地方以农村地区为特色，以旅 游资源为依托，以旅游活动为内容， 以农民为经营主体，大力发展乡村旅游、农家乐旅游， 丰富旅游内容，拓展旅游市场，推动农业产业结构调整，吸纳农村剩余劳动力。 二、湘西州农村剩余劳动力现状分析 湘西自治州位于湖南省西北部，地处湘鄂渝黔四省市交界处。辖 7 县 1 市,总人口 275.83 万人,其中土家族和苗族人口占总人口的 75%以上，是国家新一轮扶贫开发重点地区 和全国十八个贫困片之一，是湖南省唯一进入国家西部大开发范围的地区，是湖南省扶贫 攻坚和湘西地区开发的主战场，也是湖南省唯一的少数民族自治州。 （一）湘西州农村劳动力过剩的主要原因 近几年来，湘西州经济社会有了长足发展，但同发达地区相比存在较大差距，尤其是 农村经济发展更为滞后，农村劳动力剩余量大，有效转移任务艰巨。 1、经济发展水平低导致农村劳动力转移有限。一是工业化程度低导致农业劳动力过剩。 湘西州是农业地区，工业基础尤为簿弱，全州规模以上企业仅 354 家，2009 年实现工业增 加值仅 91.8 亿元，仅占全省的 1.9%，不及长沙市浏阳县，低产出的工业企业承载劳动力 能力十分有限。二是城镇化滞后造成劳动力无法转移而过剩。虽然该州大力实行城镇化战 略，但实际上湘西州城镇化发展水平一直落后于省内其它地市，2009 年全州城镇化的水平 达到了 35.5%，比全省低 7.7 个百分点。城镇化水平滞后发展造成了大量的农业剩余劳动 力滞留在有限的土地上，制约着农村劳动力转移。三是第三产业中的服务业发展滞后，档 次不高，规模不大，提供的就业岗位十分有限。 2、农村经济社会发展导致农村劳动力过剩。一是农村产业结构调整引起农村劳动力过 剩。近几年来，湘西州大力推进农业产业化，先后形成了柑桔、狝猴桃、药材等产业，大 量的土地向能人大户集中，生产和培管技术不断提高，单位面积的劳动力使用率相对下降， 随着农业集约化和产业化程度提高和农业劳动生产率提高，农业边际报酬递减影响十分明 显，农村劳动力相对过剩。二是人口增长较快是农村劳动力过剩的重要原因。湘西州属少 数民族自治地区，国家实行的是允许农村生育两胎的政策，由于受多子多福传统观念影响， 许多农户违反计生政策都生养 3-4 个孩子，2005 年到 2009 年，该州人口由 220.05 万人增 加到 275.83 万人，年均增加 11.16 万人，人口递增量大势必导致劳动力过剩率提高。三是 农村耕地渐进性缺失使劳动力过剩。自 2005 年以来，由于国家加大基础设施建设，该州很 多耕地和林地被征用，土地渐进性缺失明显，人口增长与土地减少矛盾使农村劳动力过剩。 3、农村非农产业对剩余劳动力的容纳能力受制。改革开放以来，湘西州乡镇企业发展 迅猛，成为转移农村剩余劳动力的主渠道。但随着入世和经济结构的调整，原集体性质的 乡镇企业由于管理水平低下，技术力量相对薄弱，经济效益不佳基本破产，仅存的企业由 于资本有机构成和吸纳劳动力成本的提高，就业弹性明显下降，因而吸纳农村剩余劳动力 的数量趋于减少，吸纳劳动力的能力明显减弱。为数众多的“进厂不进城、离土不离乡” 式的兼业性摆动就业人口，他们并没有完全脱离农业，放弃土地承包权，从事非农产业可 以说是临时性的就业，并没有真正达到农村剩余劳动力产业转移，他们随时可能重新回归 土地。与此同时，农村个体、私营工商业等其他非农产业容纳农村剩余劳动力的能力也在 减弱。 4、制度和体制障碍造成农村劳动力转移困难。一是城乡二元结构存在使农村劳动力转 移受阻。2009 年湘西州农村人口占总人口的 64.4，从事农业人口中贫困地区人口 92.6 万 人，占农村人口 40.4%，农村贫困人口比例大大高于全国平均水平。而封闭的城乡二元结 构，把农民关在城门之外，在狭窄的土地上，进行低效劳动，致使大量的劳动力长期封闭 在农村，不能流动。因为农村的劳动供给量大于城市的劳动供给量，而且农村的劳动与资 本的比例明显高于城市的劳动与资本的比例，农民是劳动的净输出者。长期以来实行的城 乡封闭的二元经济社会制度，严重阻碍城镇化发展水平，也严重阻碍着农村剩余劳动力的 转移。二是现行的户籍制度和土地制度的制约。现行的城乡隔离的二元户籍管理制度，虽 然有所改革，但并未从根本上改变。城乡居民在社会地位、身份、就业、住房、补贴、劳 保、福利等方面仍存在着明显的不平等。农村劳动力流入城镇，在现行户籍管理制度的约 束下，他们无法取得与当地市民平等竞争的权力和待遇，给他们在吃、住、就业、加薪、 小孩上学等方面造成许多因难。这一方面使农村劳动力在城镇就业的成本加大；另一方面 农村劳动力在城镇不能长期稳定地就业，致使相当部分的劳动者在城镇干几年后又回流到 农村，形成逆向转移。同时，农村土地制度是实行集体所有、家庭联产承包，在联产承包 的实施中，土地可以实现流转，但由于产业发展速度和程度不够，土地产出效益低，许多 土地闲置和抛荒，劳动力出现过剩。加之农村劳动力素质低，只能从事较为低级的劳动， 因而难以进入较高层次的产业，农村劳动力素质的低下既制约了农村劳动力转移的规模和 速度，也制约了农村劳动力转业层次的提高。 （二）湘西州农村剩余劳动力转移特点 近年来，外出打工收入已经成为湘西州农民增收的主体,外出从业对农民增收的贡献率 达 30%左右。农村劳动力转移不仅使农民 “挣了票子” ，而且“洗了脑子” ，增强了经济发 展的动力和活力。分析湘西州农村剩余劳动力转移现状，主要呈现五个规律性特征。 1、从产业流向上分析,农村劳动力转移的行业集中在劳动密集型行业、生产建设第一 线和低层次的服务业。2009 年全州农村外出务工人员中，从事第一产业 4.06 万人，占 8.3，从事第二产业 26.48 万人，占 54.1，从事第三产业 18.41 万人，占 37.6。在二、 三产业中，从事工业、建筑业、服务业的外出务工人员分别有 17.87 万人、8.86 万人和 14.73 万人，分别占外出务工总数的 36.5、18.1和 30.1，且大都在生产第一线和较低 层次的商业服务业。 2、从流动方向上分析，农村劳动力转移地域主要分布在省外特别是沿海地区。2002 年全州农村劳动力县市内转移 4.3 万人，占 8.8；州内转移 6.21 万人，占 12.7；省内转 移 9.25 万人，占 18.9；去外省打工的有 29.19 万人，占 59.6。输出地域主要分布在广 东、海南、福建、浙江、江苏、上海、深圳等沿海发达地区，共有 25.7 万人，占外出务工 总数的 52.5。 3、从组织形式上分析，农村劳动力转移主要通过“三缘”关系和自发组织，且有明显 的兼业性。湘西州劳务输出主要是通过血缘、地缘和人缘关系以及自发外出，存在明显的 自发性和盲目性。据不完全统计，全州外出务工人员由劳动部门组织的仅 7.5 万人，占 15.3，经人介绍 20.75 万人，占 42.4，自发组织外出务工 20.7 万人，占 42.3。由于 农业生产的自然特性，农村外出务工人员具有明显的“候鸟式”特征和兼业性。全州外出 务工人员在外务工 3 个月以内 1.86 万人，占 3.8，36 个月 5.63 万人，占 11.5，612 个月 18.2 万人，占 37.2，1 年以上 23.26 万人，占 47.5。 4、从年龄层次上分析，农村劳动力转移以青壮年劳动力为主。2002 年全州农村共有 外出务工人员 48.95 万人，占农村劳动力总数的 36.7，其中男性 25.6 万人，占外出务工 总数的 52.2，女性 23.35 万人，占 47.8。全州农村外出务工人员中，30 岁以下的 28.63 万人，占 58.5；3050 岁的 19.48 万人，占 39.8；50 岁以上的 0.84 万人，仅占 1.7。 5、从工资收入上分析,外出打工收入成为农民增收主渠道。湘西州 2009 年农民人均纯 收入 2858 元，据调查,2009 年全州农民从劳务收入中，人均年获收入 979.6 元，占农民年 人均纯收入的 34.3，其中外出务工人员年均纯收入约在 3000 元以上。 （三）湘西州农村剩余劳动力转移存在主要问题 虽然湘西州农村剩余劳动力转移近年来有所发展，农民外出务工收入明显增加，但也 存在着一些问题，主要表现在： 1、农村剩余劳动力转移认识不够难以适应建设新农村要求。认为农村剩余劳动力转移 只是一种简单的社会现象，没有真正把剩余劳动力转移作为一种经济行为来规范管理，作 为统筹城乡发展的抓手来狠抓落实,作为政府及部门推动新农村建设的措施力度不大。担心 外出务工人员过多而影响农业生产和科技推广,影响城镇居民就业,影响城市规范管理和社会 治安。同时,由于历史和自然的原因,城市和农村之间无形的鸿沟使部分农民对外出务工存在 惧怕心理，安于现状，不想背井离乡，不敢外出务工。 2、农村剩余劳动力整体素质低难以适应市场变化和产业升级需求。2009 年全州农村 外出务工人员中，小学及以下文化程序 19.58 万人，占 40，初中 23.15 万人，占 47.3，高中 4.75 万人，占 9.7，具有大中专学历的仅 1.47 万人，占 3.0；经劳动部门 培训的仅 4.91 万人次，培训率仅为 10。外出务工人员绝大部分局限于一些技能要求低、 工作环境差、劳动强度大的行业，干一些脏、苦、累的工作，工资收入少。据调查，全州 外出务工人员年收入在 3000 元以下占 28.6，30005000 元占 49.2，500010000 元占 17，年劳务收入在 1 万元以上的仅占 5.2。而随着东部发达地区紧紧抓住国际产业梯度 大转移和国际资本加速向我国流动的机遇，大力发展高新技术产业和先进制造业，产业的 资本密集度和技术密集度大幅度提高,东部发达地区对劳动力的文化素质和技能素质已经提 出更高要求。同时,全省在推进“一化三基”进程中,对劳动力的综合素质也要求更高,处于 目前状况的农村剩余劳动力素质很难适应形势，就业机会和务工收入都将可能下降。 3、劳动力市场建设滞后难以适应组织化程度和输出效率提高。湘西州八县市均建有劳 动力市场，大部分乡镇建有劳动保障服务站，但由于各级财政困难，劳动力市场硬软件建 设落后，大多数劳动保障站编制、人员、经费难以落实，无法对外出务工人员进行有效地 指导、培训和服务,劳动力巿场发育缓慢和劳动力培训规模小。同时，劳务中介组织发育程 度低，劳动力市场信息滞后,管理不到位，中介服务水平低下,这些问题严重影响了农村剩余 劳动力转移的速度和进程。 4、体制和政策障碍难以适应构建公平和谐就业环境的要求。由于城乡二元经济结构的 制约，在就业准入方面，仍然存在隐性或显性的城乡歧视。外出务工人员合法权益得不到 有效保障，拖欠或克扣工资、工伤事故得不到赔偿等侵权行为时有发生。农民外出务工证 卡办理难，各项收费不规范，输出输入地存在变相收费、加码收费和搭车收费现象，增加 了务工成本。在城镇福利制度方面，农民进城务工无法享受与城镇居民同等的就业、住房、 医疗、子女入学、劳保等政策待遇,抗风险的能力很弱。加之城镇就业、医疗、教育和社会 保障制度改革滞后，不利于加快农村剩余劳动力转移步伐。进城农民在城乡都需要缴纳不 同的税费，负担较重，降低了农民进城务工的积极性。 三、湘西州农村剩余劳动力转移进展分析及机遇 要采取措施实现湘西州农村剩余劳动力有效转移，实现农民脱贫致富，必须认真分析 当前全州劳动力现状与发展需求，把握发展中的各种机遇，解决发展中的各种矛盾，乘势 而为，才能实现既定目标。 （一）湘西州农村剩余劳动力转移分析 1、湘西州农村剩余劳动力转移与需求分析。2009 年，湘西州农村人口为 275.83 万人， 其中农村劳动人口 133.34 万人，占农业总人口的 48.3。在农村劳动力人口中，男劳动力 占农村劳动力总数的 53.4，女劳动力占 46.6；30 岁以下的占 34.1，3050 岁的占 44.3，50 岁以上的占 21.6。目前全州可耕地面积为 201 万亩，农村人均耕地面积 0.88 亩，比全国人均可耕地面积少 0.34 亩。运用劳动力合理负担耕地法测算，现阶段农业需要 的合理劳动力数量约为 60 万人左右，预计全州农村剩余劳动力高达 64 万人左右。随着农 业集约化经营程度的提高，按照全州可耕地面积和世界平均农业生产率推算，全州种植业 大约只需 50 万左右劳动力，农村剩余劳动力将增加到 74 万左右。党的十六大报告提出， 在 21 世纪头 20 年，中国人均 GDP 要实现翻两番的目标，与上世纪 70 年代美国水平相当， 如果中国农业的就业比重也下降到美国 70 年代的水平，每年大约有 1800 万农业劳动力转 移出去。按照这一速度测算，该州每年必须实现 3.8 万左右农村劳动力转移，农村剩余劳 动力的转移任务十分艰巨。 2、湘西州城乡劳动就业态势分析。根据国际失业与就业委员会惯例与方式从 GDP 增 长角度分析城乡劳动就业态势，国际失业与就业委员会推算，中国加入 WTO 后，GDP 每 提高 3 个百分点，可创造出 1200 万人的就业机会,保守测算，GDP 每年净增加 1.52 个百 分点，也会创造出 200250 万个就业机会。从湘西州的现状来看，城乡劳动力供给的增长 速度会在相当长的一段时期内超过劳动力需求的增长速度。沿海及发达地区劳动密集型产 业在相当一段时期内的稳定发展,促使部分剩余劳动力稳定地实现转移。目前湘西州大宗农 产品生产基本停留在原有生产水平上，传统农业的农村劳动力需求基本保持一定水平，随 着新农村建设的规模推进，必将需要专业队伍从事生产、经营和管理，相应地增加了农村 劳动力的需求。同时，在国家西部大开发政策、扶贫攻坚政策、民族政策以及省湘西地区 开发政策支持下，全州在大力加强基础设施建设、产业建设、生态建设和社会事业建设等 方面将创造更多的就业机会。如果全州 GDP 能够每年保持一定的增长速度，全社会就业机 会将会更多，将为农村剩余劳动力转移创造有利的条件。 3、湘西州农村剩余劳动力转移前景预测。在全社会总劳动中，如果从事农林牧渔业的 劳动力的比重在 10左右，标志着一个国家或地区基本上完成农村剩余劳动力转移，完成 这个过程，英国大致用了 300 年，法国用了 120 年，加拿大、美国、日本用了 100 年左右。 因此可见，作为民族贫困地区的湘西州,农村剩余劳动力转移有一个循序渐进的过程。从劳 动生产率看，一个农业劳动力转移到工业部门，劳动生产率可提高 6.1 倍，若转移到第三 产业可提高 2.8 倍，这将不同程度地提高总产出。从人均消费水平看，一个农民成为城市 市民，人均收入和支出可提高 2 倍以上。从投资需求看,农民进城还会带来巨大的城市基础 设施投资需求。经过努力,如果湘西州农业劳动力在总劳动力中占的比重降至 3035， 将很大程度增加农民收入,加快全州城镇化进程，极大地提高人民的生活水平，为全面建设 新农村、构建和谐社会奠定良好的基础。 （二）湘西州农村剩余劳动力转移面临的挑战与机遇 农村劳动力转移从其主体来说是农村人口向城市人口演变的历史进程。在建设社会主 义新农村的伟大事业中，贫困地区农村剩余劳动力转移面临着挑战与机遇。 1、农村剩余劳动力转移面临的挑战。贫因地区农村剩余劳动力转移，既受国内外环境 与政策的影响，也受到了自身先天不足的制约。 第一、工业化的途径和知识经济到来的影响。按照工业化发展的一般规律，通常是由轻工 业到基础工业，再到重加工业有序地演进。目前我国信息工业和重工业发展迅速，这些产 业一般是资金一技术密集型的产业，因而限制了农业剩余劳动力的转移。中国的高新技术 产业发展十分迅速，计算机产业、电子通讯产业、生物医学与生物制药、新能源与新材料 技术等等产业的产值在国民生产总值中的比重迅速增长。经济社会在逐步呈现传统农业、 传统工业与现代知识产业并存的复杂经济形态。知识产业的萌发以及高科技对传统工业、 传统农业的改造对我国农村剩余劳动力的吸纳呈现很强的排斥性。在湘西州的影响尤为明 显。 第二、劳动力转移的制度约束。我国是典型的二元化经济的国家，工农差别、城乡隔离使 其特征更为明显。以城市户口和农村户口界定的身份制，不仅在就业方面限制了工业化对 农村劳动力的吸纳，同时减缓了工业化的进程。在现行制度下，持有城市户口的居民在粮 食、副食品、燃料供应、住宅分配、子女教育、医疗养老众多方面享有农村居民不能享受 的优惠待遇。 二元经济结构不仅把城市居民和农村居民分割在不同性质的经济体系中，使 农村的发展无法享受与城市平等的待遇，也基本堵死了农村劳动力自由流入城市的通道， 使农村人口城市化受阻。农民进城务工受到证件办理收费等政策性束缚，在就业、社保、 教育、医疗等方面缺乏必要的支持。 第三、乡镇企业吸纳农村劳动力呈负增长态势。由于乡镇企业普遍缺乏资金、技术、 生产经营经验，市场竞争能力不强，面对现代工业的冲击和加入 WTO 的影响，许多乡镇 企业倒闭或裁员，乡镇企业对农村劳动力吸纳能力下降。特别是 1997 年以来，受发展速度 下降和企业技术进步、资本有机构成提高以及布局分散等因素的影响，乡镇企业转移农村 劳动力的功能逐步减弱,尤其是贫困地区的乡镇企业大多属粗放式经营,在生产经营中纷纷倒 闭破产,少数优良企业被民营资本收购,企业吸纳就业能力大为下降。 第四、现行以就地转移和外出打工为主的农村劳动力转移方式正面临挑战。 “离土不离 乡”的就地转移具有封闭性，大部分农村劳动力并没有割断与农业的关系，是一种不完全 的农村人口城市化。外出打工形成的“民工潮”总体上有利于城乡经济及社会的发展，但 却大大增加了交通运输、城市设施和社会环境等方面的压力，是一种扭曲的农村人口城市 化的形式。 第五、城乡对劳动力素质要求不一致性，加剧了农村劳动力过剩的矛盾。农村劳动力 一方面不适应农业向广度深度拓展的需要，另一方面也不适应城市社会化大生产及科技进 步涌现的大量新兴产业的需要，劳动力择业面越来越窄，难度越来越大。 2、农村剩余劳动力转移的有利因素。党中央、国务院和各级党委政府对农村剩余劳动 力转移十分重视，出台了一系列重要文件和政策，各级各部门采取相应措施加快农村剩余 劳动力转移步伐，随着经济社会的不断进步，农村剩余劳动力转移的各种环境正在不断优 化。 一是统筹城乡经济社会发展为解决贫困地区农村剩余劳动力转移指明了方向。党中央 提出用科学发展观统领经济社会发展全局,实现“五个统筹”,其中统筹城乡经济社会发展是 解决“三农”问题的一个重大决策创新。这一决策，势必要求将农村就业纳入国家统一的 就业政策范畴，取消各种就业准入限制，逐步建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体 化的劳动力市场，实现城乡劳动力平等竞争。 二是国家和省加大对湘西地区支持力度，建设社会主义新农村和新一轮产业结构调整 将有力推动农村剩余劳动力转移。随着国家扶贫攻坚政策的不断落实,湖南省湘西地区开发 产业项目的实施,推进新型工业化、农业产业化和城镇化进程加快,民营经济的迅猛崛起以及 三产业的迅速发展,工业反哺农业,城市支持农村时机成熟，将为农村剩余劳动力创造大量的 就业岗位。同时，随着东部沿海和发达地区劳动密集型产业向中部和西部地区转移，产业 工人需求量将大大增加，湘西州农村劳动力大规模向非农产业转移己成为现实可能。 三是湘西州新兴产业发展为农村剩余劳动力转移提供了契机。近几年来湘西州结合本 地实际，在调结构，转方式，强基础，惠民生方面加大力度，突出重点，大力发展以矿产 品精深加工为主的有色金属加工业，以白酒、柑桔、猕猴桃为主的食品加工业，以湘泉制 药为主的生物制药业，以凤凰古城为龙头的旅游业，这些产业集群的逐步形成和规模的扩 大，将大大增加农村劳动力转移的岗位空间。 四是逐步完善健全的各级劳动力巿场，有利于形成统一、开放、竞争、有序的劳动力 市场。农村剩余劳动力的跨地区流动，使农村劳动力转移的组织形式、农民培训方式不断 创新，劳务输出成为致富农民的优势产业。附着在户籍制度上各方面的障碍正在逐步解除。 十六届三中全会决定提出要“深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村剩余劳动 力平稳有序转移， ”必将对限制农村劳动力自由流动的户籍制度等壁垒形成冲击。 四、湘西州农村剩余劳动力转移的思路及对策 以上分析可见，要完成湘西州农村剩余劳动力有效转移，达到预期目标，必须进一步 统一认识，明确思路，通过全州上下的共同努力，才能真正实现农村脱贫致富，富民强州。 （一）湘西州农村剩余劳动力转移的基本思路 必须以社会全局为着眼点，以创新转移模式为突破口，以发展“三化”为基础，围绕 全面建设小康社会的目标，坚持“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”和“多予、 少取、放活”的方针，按照摸清底子、制定计划、组织培训、介绍就业、实现转移的要求， 加强对农村劳动力转移的组织、协调和引导，逐步建立政府推动、市场主导、农民自主流 动，多层次、多渠道、多形式的农村劳动力转移就业新机制，促进农村劳动力向城镇、非 农产业有组织、有秩序转移。 促进湘西州农村剩余劳动力有序转移的关键是：加快全州经济发展速度，大力发展优 势产业集群；逐步建立城乡统一、开放、规范、高效的劳动力市场，实现城乡劳动力平等 竞争；加快全州城市化进程，提高城市化对农村劳动力的转移效率；营造有利于全州农村 劳动力就业的制度环境，引导农村剩余劳动力实行全方位、多层次、多渠道转移。真正实 现政府引导转移、市场调节转移、农民自主转移并举的路子。 （二）湘西州农村剩余劳动力转移的基本原则 坚持以减少农民为目的和落脚点，坚持与推进城市化相统一，坚持与产业结构合理化 相结合，坚持转移方式的多样性。遵循以下基本原则： 1、在转移机制上的并用原则。在转移机制上，要实行兼业性转移与分业性转移并用。 尽管兼业转移机制存在着不能提高农民技术素质和专业知识等一些弊端，鉴于湘西州目前 面临的劳动力转移的严峻形势和艰巨任务，应该实行两种转移机制并存。兼业转移机制的 存在比较适合湘西农业农村的实际情况，有长期存在的合理性。因为单一经营农业由于自 然条件等无法控制的因素，收入波动较大，而兼业则可保证农业收入的稳定；农民对土地 有留恋心理，尽管有了职业也不愿放弃土地而采取兼业性转移；农业生产的季节性特征， 使农民在农忙时可以务农，农闲时可以从事其他职业，互不影响；节省劳动力转移费用， 非农收入可以补贴农业，为农业积累资金。 2、在转移方向上的并举原则。在转移方向上，要实行小城镇、小城市转移与大中城市 转移并举，充分利用大中城市经济效益高，城市服务事业、公共基础设施功能、效益比小 城镇、小城市高的优势，组织开展针对性培训，帮助联系定向就业岗位，组织一批有文化 基础、有基本技能的劳动力到大中城市务工就业；加快全州以县城为主的基础设施建设， 推进城乡一体化进程，应对农村剩余劳动力转移制是系列优恵政策，放宽限制，为一些农 民离土进城，开辟一条途径；在重点推行向大中城市、县城转移的同时，有计划、有重点 地适当加快乡镇政府所在地为中心的小城镇建设步伐，扩大小城镇的转移容积率。 3、在转移区域上的并重原则。在转移区域上，要实行本地转移与异地转移、本国转移 与国外转移并重，应在提倡农村剩余劳动力向本地、本省、本国转移的同时，充分利用廉 价劳动力资源优势，大力开发对外劳务合作，发展劳务输出。这样不仅可以提高劳动就业 水平和农民的生活水平，而且可以直接或间接地吸收国外先进科学技术和管理经验。应密 切关注国际劳动力市场的变化情况，针对发达国家和不发达国家的不同需求，加强对农村 劳动力的必要培训和教育，多方式、多渠道地开展对外劳务输出。 4、在转移时间和方式上的并行原则。在转移时间和方式上，要实行常年转移与季节性 转移、高层次劳动力转移与低层次劳动力转移并行，既鼓励农民常年打工，又支持农民季 节性打工；既允许农民春去冬归式转移，又允许农民早出晚归式转移；既组织文化程度高 的农民转移，又发动文化程度低的农民转移；既考虑劳动密集型转移方式，又注重技术密 集型适当转移。使农村劳动力转移在产业、时间和形式上灵活多样，广泛发动，多辟途径。 （三）湘西州实现农村剩余劳动力有效转移的对策 实现湘西州农村剩余劳动力有效转移，实现农民快速致富，主要抓好以下方面工作。 1、加快经济发展速度，增强农村劳动力转移的需求拉力 （1）突出新型工业化核心战略，增强农村劳动力转移的动力。在实施新型工业化核心 战略过程中，要把扩大就业和加速农村劳动力转移作为重要目标，大力发展劳动密集型工 业，大力发展中小企业。一是以工业园区为重点，做大做强产业梯度转移基地安置就业。 引入外源动力是贫困地区工业实现跨越式发展的现实途径，也是推动农村劳动力转移的基 本力量。工业园区要在搞好硬环境建设的基础上，强化综合配套改革，着力提高软环境质 量，着重完善法规建设、服务体系建设和市场建设，提高电子政务、电子商务和信息化、 数字化水平，提升发展环境的综合竞争力；加强对工业园区区域布局和产业定位的宏观管 理，形成园区布局的区域特色和产业特色，发挥集聚效应和产业配套效应；积极探索和推 广可行的商业化园区开发模式，减少政府风险；建立中小企业同省内外大型企业合理的分 工协作关系，形成小企业对大中型企业的专业化配套和专业化服务，通过提高生产的社会 化水平扩大企业就业能力；园区入园项目和中小企业发展新上项目要根据国家、省产业布 局要求，结合湘西地区实际，发挥资源丰富、劳动力富余等优势，科学规划，统筹安排， 发展一批劳动密集型的新兴产业。州吉凤经济开发区、广州工业园区和八县市要在工业园 区发展中综合考虑劳动力转移问题，尽可能多的吸纳农村剩余劳动力。二是大力发展特色 工业扩大就业。八县市要结合本地实际，大力发展有资源优势的工业企业集群。花垣、保 靖、吉首、泸溪等县市要加快锰锌企业整合步伐，优化结构，提高产能，扩大就业；其它 县要在生物制药、农产品加工等方面调结构，增效益。三是积极引导、支持中小企业发展， 拓宽就业渠道。中小企业是吸纳农村劳动力转移的主要载体，要大力营造有利于中小企业 发展的环境，积极扶持中小企业向“专、精、特、新”的方向发展。鼓励中小企业进入工 业园区发展。八县市要建立健全中小企业担保体系，提高金融机构对中小企业的金融支持 水平。州中小企业担保中心要科学运行，规范管理，发挥作用。引导中小企业依托资源优 势，搞好深度开发，发展特色工业。建立中小企业同省内外大型企业合理的分工协作关系， 形成小企业对大中型企业的专业化配套和专业化服务，通过提高生产的社会化水平扩大企 业就业能力。 （2）加快城镇化发展步伐，促进农村剩余劳动力永久性转移。一是协调发展州府中心 城市和县域城镇，为农村剩余劳动力转移创造大容量载体。集中力量发展州府中心城市吉 首市，开展州市共建活动，支持乾州新区建设与开发，通过一段时间努力，将州府吉首建 成 50 万人口的中等城市，充分发挥城市经济的规模效应和集聚效应，促进城市第三产业发 展，为农村劳动力转移创造更多就业机会。以七县城镇和重点中心镇为重点，集中力量发 展，避免小城镇的低层次重复建设。要积极调整产业布局，加快城镇周边地区的工业园区 建设，培育城市化的产业基础，形成工业化和城镇化相互支持、相互促进的发展局面。二 是建立适应市场经济发展的城市建设新机制，加快城镇化发展步伐。建立政府主导与市场 化运作相结合的城市基础设施投融资体制，扩大政府向市政公用设施等非经营性城市基础 设施的投入，动员民间资本和外商资本参与城市基础设施建设，引入竞争机制，将可经营 的基础设施推向市场，提高城市基础设施产业化水平，对供电、供水、供气等，按照保本 微利的原则调整价格，逐步形成投资、经营、回收的良性循环。对土地资源实行政府垄断 一级市场，放开二级市场，引入竞争机制，实现土地资源优化配置，实行政府土地收购储 备和定期公布地价制度，培育和规范土地市场。三是深化户籍制度改革，实施积极的人口 迁移政策。城乡关系要顺应市场经济发展的要求，由限制农民进城向主动吸引农民进城转 变。进一步加大户籍制度改革力度，简化办事程序，提高办事效率，让适合进城的农民都 能够进得来，打破长期限制城乡劳动力自由流动、影响人力资源合理配置的根本约束。加 快城市社会福利制度改革，减少城镇户口背后的各种隐性福利，缩小并最终消除福利落差。 结合扶贫开发等政策实施，逐步推行异地扶贫和退人还山，推动农民向城镇聚集，实现劳 动力有效转移。四是大力推动第三产业社会化发展，充分挖掘就业潜力。进一步调整第三 产业的发展规划和配套政策，加大政策和资金支持力度，促进第三产业发展，充分挖掘第 三产业的就业潜力，为农村劳动力转移提供强动力。大力发展有利于扩大就业的商业零售、 交通运输、旅游、物业管理、社区服务和家政服务等传统第三产业和新兴第三产业。大力 发展休闲观光农业，增加小城镇中农民就业岗位。 （3）大力支持民营经济发展，扩大农村剩余劳动力就业外延。促进民营经济发展，就 能为农村剩余劳动力转移提供广阔的外延。发展民营经济就要对这些企业及法人给予国民 待遇，放宽准入领域，凡是外资能够进入的领域，允许民营经济进入，凡是外资能享受的 优惠政策，民营经济同等享受。不限民营经济的发展规模、发展速度和发展比例。大力支 持具有鲜明地方特色和风格、产品竞争优势强的个体经济和中小私营企业加快发展，通过 专业化生产、为龙头企业进行产品配套等方式，形成一批具有整体规模和特色的产业。支 持民营经济走出家门，积极发展外向型经济，以市场的拓展带动规模的扩张和产业的升级。 金融机构要以支持贫困地区经济发展为已任，创新金