制度变迁与村干部角色演变

制度变迁与村干部角色演变 李志军 摘要：通过历史考察认为，总体性社会时期村干部是政府代理人，过渡时期演变为村民代理人，乡政村 治时期异化为谋利型代理人。农村制度变迁影响了村干部角色的演变，不同方式的制度变迁一定程度上 决定了村干部角色的走向。今后农村制度变迁必须考虑其对村干部思想与行为可能的影响。 关键词：农村制度变迁；村干部；角色演变 建国以来我国农村制度进行了多次变迁，伴随着制度变迁农村诸多方面都发生了变化。为了了解制 度变迁对村干部角色演变的影响状况，本文对新中国成立后我国主要农村制度进行了考察。建国后我国 农村制度有几次大的变迁：土改制度、合作社制度、人民公社制度、家庭联产承包责任制、村民自治制 度等，为了符合历史发展脉络，笔者将这些农村制度变迁划分为三个阶段，即总体性社会时期（建国后 至改革开放前） 、过渡时期（改革开放初期） 、乡政村治时期（村民自治制度确立至今） 。 1 总体性社会时期：政府代理人 新中国成立至改革开放近三十年时间，我国农村制度最大的变化应该是产权制度，无论土改制度、 合作社制度还是人民公社制度都与产权密切相关。建国初为了实现耕者有其田的目标，我国的土地制度 首先进行了变革，改封建地主土地所有制为农民土地所有制。土改运动采取政治动员的模式，得到了广 大农民的大力的支持，只用了三年的时间就实现了最初目标。土改后，农村开始实行合作社制度。从互 助组到初级合作社再到高级合作社，合作社经历了农民由自愿到强迫的过程。为了推进合作社制度，乡 村干部做了大量动员工作，甚至采取强迫命令的方式迫使农民参与合作社。在各级干部特别是乡村干部 的努力下合作社制度的推行很顺利，到 1956 几乎所有农村家庭都被卷入到集体化的洪流中。1958 年在中 央的推动下，人民公社制度在农村广泛实行。人民公社在政治上高度集权，公社、生产大队、生产队的 干部基本由上级任命或委派，国家的权力延伸至乡村的每个角落。在政治第一的口号下，村庄的大队长、 生产队长等村干部几乎完全按照上级的精神来开展工作，成为下达和执行国家政令的腿脚。 土改制度、合作社制度以及人民公社制度是建国后党和国家在农村实施的一脉相承的制度变迁，尽 管在合作化前期这些制度的实施是基于农民的自愿，但就整体而言它们都属于强制性制度变迁，是政府 主导的自上而下的新制度对旧制度的替代，农民属于被动接受制度。通过一系列制度变迁中国进入总体 性社会时期，国家几乎垄断着全部重要资源并对几乎全部社会生活实行着严格而全面的控制，同时对任 何相对独立于国家之外的社会力量，或者予以抑制，或者使之成为国家机构的一部分，最终建立起强国 家、弱社会的模式。 1这一时期在强国家、弱社会模式的治理下，乡村社会的自由空间基本不存在，村 干部大都由上级直接任命，其行为皆以上级意志为准，更多地扮演了国家代理人角色。 建国后至改革开放前村干部扮演了国家代理人，这是特定制度环境下的必然产物。其一，村干部在 高度政治动员下热情高涨，唯上论思想深入人心，视传达和执行上级的政令为第一要务，充当国家代理 人成为村干部的当然选择。其二，村干部基本由上级任命和委派，而且他们大都是贫雇农，是革命时代 的优秀分子，底子绝对可靠，本着报恩的心态参与到各项事业中，对党和国家的忠诚是其成为国家代理 人的内在原因。其三，总体性社会时期村庄的政治自由空间基本上不存在，所有人都被牢固地束缚在公 社内，村干部欲通过其他途径改变自己的身份几乎不可能，完全按照上级精神行事似乎成为其唯一选择， 村干部成为国家忠实的代理人。国家代理人角色下村干部严格执行来自上级的政令，只要是上级的指示 和命令绝对执行，很少考虑其本身的正确性，对于指示和命令是否与村庄的实际情况相符合以及农民的 意愿也很少过问。农民对有些政令有看法不配合或不积极配合工作，村干部则劝说加威胁，软硬皆施， 甚至用政治的手段如批斗等迫使其服从。建国后至改革开放前近三十年的时间里，通过一系列强制性制 度变迁，村干部演变为政府代理人，其行为逻辑在于维护党和国家的利益，来自上级的政令成为村干部 行为的唯一准则，村民利益、村干部自身利益则沦为微乎其微的方面。 2 过渡时期：村民代理人 党的十一届三中全会后家庭联产承包责任制在广大农村普遍推行，人民公社时期“三级所有，队为 基础”的体制被打破，农村各种关系被摧毁，整个农村社会陷入混乱中。部分农村迫于社会治安管理的 需要，自发组建了村委会。由于村委会能够有效地解决农村治安问题，后来逐步扩大到对农村社会、政 治、经济生活相关事宜的自我管理，逐渐转变为广大农民办理村内事务的机关。村委会不但解决了农村 诸多方面的问题，而且深受农民的欢迎，村民自治就此诞生。村民自治受到党和国家的高度重视，1982 年通过的新宪法确认了村委会的合法地位，从而指明了农村政治发展的基本方向。而后，全国各地按照 宪法的要求积极进行了村民自治的试点。1983 年 10 月，中共中央、国务院发出了关于实行政社分开建 立乡政府的通知 ，要求结束人民公社体制、建立乡政府体制，同时细化了村委会的建立工作。此后，村 委会的建立进入了普遍的、具体的实施阶段，我国基层步入了乡政村治时期。 由总体性社会时期到乡政村治时期中间的空挡期笔者称之为过渡时期，该段时期特别短，只有四年 左右，但是特征非常明显：总体性社会时期的价值体系趋于崩溃，原有的各种制度被打破，农村的各种 社会关系、组织被瓦解，新的价值体系、制度尚未建立，基层社会一片混乱，各项工作无法正常开展。 在这种特定的制度环境下，农民自发组建了村委会，由村委会代表广大村民解决村庄中政治、经济、社 会等相关事务，既解决了村庄社会混乱的局面，又弥补了国家在基层的制度缺失。村民自治作为一种新 的制度适应了农村的实际，得到了国家和人民的肯定，它是改革开放后我国农村行政管理制度的重大变 迁。 村民自治由基层群众发起，改革来自基层，它首先体现了广大农民的意愿，属于诱致性制度变迁。 村治过程中村干部更多代表着广大农民的利益，扮演了村民代理人。过渡时期村干部演变为村民代理人 有着深刻的社会制度原因，一方面随着家庭联产承包责任制的广泛推行，村干部被束缚了近三十年的思 想逐渐解放，加上政治氛围的宽松，他们敢于为农民着想；另一方面乡村原有的组织制度遭到极大破坏， 很多事项无人管理，以至于即使村干部放手去做也不会有人过问。这两方面的原因与基层群众的诉求一 结合，村干部便倾向于扮演村民代理人角色。由于各项制度频临崩溃边缘，国家政令的作用很难发挥， 作为村民代理人，过渡时期村干部的行为更多地从村民的利益出发对村庄各项事务进行管理，上级的指 示和命令很少甚至不起作用。 3 乡政村治时期：谋利型代理人 村民自治及时有效地弥补了国家制度供给的不足，经 1982 年宪法和 1983 年的关于实行政社分开 建立乡政府的通知肯定和推动，在国家强有力的主导下很快在全国范围内推行，基层进入了乡政村治 时期。乡政村治格局下国家的体制性权力收缩至乡镇，功能性权力仍然延伸至农村，村干部在新的时期 登上了舞台。 乡镇政府为了顺利完成政务设法影响村干部的思想和行为，常见的有做思想工作、操纵选举、给予 村干部一定的好处、容忍村干部的违法行为、通过村党支部影响村干部的行为、强迫等，对于不服从指 示的村干部则予以撤换。在乡镇政府的影响下村干部对政务积极完成，对村务则视情形而定，符合乡镇 政府要求的积极完成，与乡镇政府要求相左的消极懈怠。乡村两级干部在长期的工作中由工作中的共事 关系发展为利益上的共谋关系，他们在某种程度上形成了一种合作的默契， 2乡镇政府与村干部成为利 益共同体，村干部充当了政府代理人，这种局面在税费改革后发生了变化。农村税费改革后村干部的政 务骤减，其与乡镇政府之间的联系不再密切，乡镇政府对他们的影响也减小。村干部增加了对社区事务 的关注，其行为更多地为村民利益着想，对乡镇政府的指示和命令不再盲目服从，有时候为了村民利益 村干部敢于与乡镇政府顶撞，村干部更多地考虑了村庄利益和村民利益。 乡政村治格局下村干部不仅要落实政府下达的任务，而且要为村民谋取福利，村干部在村治活动中 扮演着双重代理人角色。但是现实中国家代理人是建立在牺牲村民利益基础上的，同样，村民代理人是 以牺牲国家利益为前提的，双重代理人只是一种静态的理想模型。村干部生存于乡镇政府和村民的夹缝 中，在代理人角色博弈时必须进行抉择，从全国各地的实际情况看，村干部最终选择的总是强势的一方， 即选择力量相对强大的一方。村干部在抉择时进行了利益算计，选择对自己最有利的一方，村干部的行 为趋于谋利化。由于国家对乡村组织功能的双重定位，村干部在政策执行中事实上处于“第三领域”的 自由政治空间，使其从忠实代理人角色向追逐自我利益最大化的“村头官僚 ”角色蜕变，他们通过政策 规则的利益化、政策价值的权力化、政策认同的村庄化，解构和重构了国家政策的文本逻辑，导致了国 家政策在乡村社会的执行扭曲。 3乡政村治格局下的制度变迁造成了具体事件中村干部采取实用主义立 场，他们时而选择政府利益“向上看” ，时而选择村民利益“向下看” ，从自身利益出发扮演代理人角色， 体现出谋利的一面。村干部已远离应然角色，行为严重变异，演变为谋利型代理人。村干部谋利过程是 代理人角色错位、行为变异的过程，谋利过程中村干部对行为进行了理性选择，其基本逻辑是个人利益 最大化。 村干部谋利型代理人行为是乡政村治时期制度变迁下一系列因素共同作用的结果。其一，改革开放 后总体性社会瓦解，国家权力逐渐从农村社会退出，村干部有了谋取利益的可能。其二，市场经济的介 入一方面让村干部有了现代经济人的意识，对自己的行为开始了理性算计；另一方面市场经济极大地消 弱了传统权威结构，地方共同体逐渐消失，村民组织化程度降低，沦为利益博弈中的弱者。其三，复杂 的乡村关系使村干部垄断了来自村庄和政府两方面的资源，造成了乡镇政府和村民都不敢轻易得罪村干 部的局面。其四，当前村干部在政治、经济以及养老方面的待遇普遍比较低而且没有保障，加速了代理 人行为变异；其五，监督机制的短缺使村干部行为变异失去约束。乡政村治格局下谋利型代理人行为是 村干部理性选择的结果。 4 村干部谋利行为造成了农村的不和谐，干群关系极度紧张，乡干部、村民、村干部之间经常发生冲 突，增加了基层维稳工作的难度。当前正在进行新农村建设，村干部角色错位、行为变异可能使国家在 农村开展的各项活动成为个别人谋取利益的机会，干群关系紧张使村干部与村民相互不信任，具体工作 很难正常开展。迫切需要新的制度来规范村干部的行为，推进农村和谐发展。 4 结论 通过对建国以来 60 多年我国农村制度的考察可以得出如下认识： 其一，农村制度变迁影响了村干部角色的演变，总体性社会时期村干部是国家代理人，过渡时期演 变为村民代理人，乡政村治时期成为谋利型代理人，在不同的制度下村干部扮演着不同的角色。 其二，不同方式的制度变迁对村干部角色的影响各异，一定程度上决定了村干部角色的走向。总体 性社会时期的强制性制度变迁中村干部选择国家利益扮演国家代理人，过渡时期的诱致性制度变迁下村 干部倾向村民利益扮演村民代理人，乡政村治时期的制度变迁从总体上讲是强制性制度变迁，但政府在 主导制度变迁时融合了诱致性制度变迁的一些因素，在这种特殊的制度环境下村干部既没有忠实于政府 也没有忠实于村民，而是选择了自身利益，演变为谋利型代理人。 其三，鉴于制度变迁对村干部角色演变影响的客观存在，今后农村制度变迁时应关注制度变迁对村 干部思想与行为可能的影响，避免和减少由此造成村干部背离代理人角色的可能性。当前为了推进新农 村建设，应从村干部的激励与制约制度、乡镇政府行为规范制度、村民组织化制度等方面入手，多管齐 下促使村干部角色归位。 参考文献 1 杨善华 “从代理型政权经营者”到“谋利型政权