医院绩效考核的实践和思考

医院绩效考核的实践和思考 医院绩效管理是一个完整的系统,它包括绩效考核、绩效评价。现代医院绩效考核的目的是指通过设计一套完善 的、可行的、便于操作的绩效考核的方法来评定和测量医院员工的工作行为与工作效果。其目的主要是通过考 核对科室和员工的工作质量、数量、效率、效益等进行科学的评估,为薪酬决策提供依据;通过绩效评价实现医院 管理者与员工之间的有效沟通,发现和了解员工和科室的工作优势与工作缺陷,通过反馈、沟通,固化原有的优势, 纠正工作中的偏差,提升科室和个人的工作能力,最终实现科室和医院的整体能力的提升。 1 以科室为单位进行绩效考核 1. 1 分类分层次制定考核指标 根据分类分层次的考核原则引入平衡计分卡理论分别制定了临床、医技、职能(后勤) 科室的绩效考核方法。 临床、医技科室从四个维度进行考核,临床科室财务指标占 40% ,客户关系占 20% ,内部流程占 30% ,学习成长占 10%;医技科室财务指标占 40% ,客户关系占 25% ,内部流程占 25% ,学习成长占 10%。根据科室特点及工作侧重 点设计了临床科室 13 个关键指标,医技科室 7 个关键指标( 见表 1、表 2) 。 职能(后勤 )科室实行民主测评和分管领导根据岗位职责考核相结合的办法,分管领导对各职能部门岗位职责 考核分占 60% ,各临床和医技科室对职能部门的民主测评分占 40% , 临床、医技科室民主测评分 3 40% +分管领导考核分 360% =职能( 后勤)部门实际绩效分 1. 2 绩效工资(奖金)核算 临床科室绩效工资核算根据绩效方案中的规定,将收支结余与出院病人数量进行相应的系数计算,得出总的 分值; 以此分值为分母,与科室院科二级核算方案计算绩效工资(奖金)相除,计算出每一分值的绩效工资( 奖金) ;将 相应科室的分值与计算出的每一分值相乘便可得出该科室的绩效工资总额;将科室待分配绩效工资的 40%预先提 出,余下的 60%与绩效考核中的非财务指标的考核分值相乘,得出非财务指标绩效工资;非财务指标绩效工资与财 务指标绩效工资组成了临床科室本月绩效工资。 医技科室财务指标部分的绩效工资以院科二级核算方案(以考核工作量为主同时控制成本支出) 计算的绩效 工资为基数乘以 40%即为财务指标绩效工资 ;另外按院科二级核算方案计算的绩效工资与非财务指标按医技考核 方案得出的绩效考核分值相乘,便为该科室的非财务绩效工资; 财务指标绩效工资与非财务绩效工资组成了医技科 室本月的绩效工资总额。 科室将所得的绩效工资按照院部的要求进行二次量化考核,在科室内部的每个员工间进行分配。职能(后勤) 部门院部根据不同的职能科室岗位工作任务制定不同的绩效工资标准,每个科室按照测评考核实际分值与标准绩 效工资相乘后得出本月实际应得的绩效工资。 2 医院实行绩效考核的优点 2. 1 医院业务有了明显的发展 我院自实行绩效考核以来充分发挥员工积极性,业务发展较快,特别是 2008 年以来业务发展势头良好,床位数 从 2007 年的 280 张扩张至 2008 年 429 张后还出现病人住院困难、床位周转紧张现象, 2008 年全年出院病人数 14 729 人次;门诊就诊病人增加明显 , 2008 年门急诊人次达 325 218 人次; 2008 年业务总收入 1155 亿元; 业务收入每年以 30%以上的速度递增,医院发展速度较快。 2. 2 医疗质量和科研水平有了显著的提高 甲级病历率、治愈率、好转率等反映医疗质量指标明显好转。2008 年全院年度申报市科技奖项目 1 项,县 科技进步奖 6 项,得奖 5 项,年度发表论文 36 篇,其中一级杂志 2 篇,二级杂志 27 篇,市级 7 篇幅,参加学术交流论文 7 篇,发表科普类文章 27 篇,医疗质量和科研水平有了显著的提高。 2. 3 医疗纠纷明显下降,员工成本意识和服务意识进一步增强 通过实施绩效工资,员工服务意识、质量意识和经济效益意识明显增强。近年来我院病人实际满意率均在 90%以上 ,医疗纠纷逐年下降, 社会满意度显著提高,成本观念越来越强。员工通过自身的努力,业绩与报酬实现统 一,工作付出得到回报,自我价值也能得到体现,使每个员工的个体行为融入医院大坏境中去,产生富聚效应,更好地 与医院的各项改革和建设相融合,一种“院荣我荣、院衰我耻”的良好风气已悄然形成。同时由于医疗质量好转及 服务意识的增强,医疗纠纷(投诉 )率明显下降。 医院：从实效出发建立绩效考核体系 从实效出发建立绩效考核体系 近年来，医院分配制度改革的总体趋势是加强绩效考核，突出服务质量和职业道德，建立科学的激励机制。 实施绩效考核是医院管理制度的一种创新，但目前仍缺少成熟的做法。我院在建立绩效分配体系过程中，采用 以预算为导向，以平衡计分卡、海氏评价法、关键业绩指标法及行为锚定法为手段，使绩效考核分配充分考虑 医疗质量、服务效率等多种因素，收到了一定的效果。 科学确定医院计划绩效工资总量 确定医院计划绩效工资总量，首先要考虑相关政策的规定。如果政府部门能明确医务人员的待遇标准，医 院即可以此确定大盘总额。反之则要兼顾医院的整体发展、当年的财务收支预算、单位上年人力成本开支水平， 以及个人收入水平、床位占用率等因素，科学确定医院计划绩效工资总量。 对于医院经营来说，恰当的人力成本支出最有激励作用，也是能够带来最大产出的投入。基于此，我们采 用生产函数法确定医院人力成本占医院总成本的比例。具体计算公式为：医院绩效工资总额全院总成本人力 成本系数调整系数工资总额。其中，全院总成本为当期的医院总成本；人力成本系数是根据历史测算出来的 医院人力成本占全院总成本的比例；调整系数是根据需要对奖金总额进行调整的系数；工资总额为当期全院的 工资总额。 合理设置科室分配指标 首先，要确定各类科室人均绩效工资水平及比例系数。我们将医院各类科室分为临床科室、医技科室、医 辅科室、职能科室四类。根据人员构成、技术难度、风险程度、历史因素等情况，本着先临床、后医技、再医 辅及职能科室的原则，由高及低确定每类科室的人均绩效工资及比例系数，力争公平反映出科室业绩与酬劳的 关系。如临床医技科室以上年度科室绩效考核结果的高低顺序、科室在医院发展中的位置、科室的整体实力， 结合科室的业务内容、学科等级及风险和劳动强度等内容，确定科室人均计划绩效工资及比例系数。 其次，根据全院绩效工资总额确定各类科室的绩效工资总额。根据全院绩效工资总额、科室人均、科室间 人均比例系数、科室人数，计算每个科室奖金总额。具体的计算公式为：各类科室绩效工资总额全院绩效工 资总额 各类科室比例系数 各类科室人数。各科室绩效工资总额各类科室绩效工资总额科室间人均比例系 数 科室人数。各科室应发人均数各科室绩效工资总额/ 科室人数。 需要明确的是，全院绩效工资的应发数不等于实发数，需要经过绩效考核的结果确定实发数。我们按照平 衡记分卡与 KPI 结合的四个维度的考核指标按月考核的结果，计算确定每月实际人均绩效的工资标准，再加上 指标完成情况，基本上可以公正地反映出不同科室的服务水平。 上海公立医院绩效考核将考核服务态度 国务院 2 日召开常务会议，决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位实施绩效工资。 昨天，记者从上海多家医院了解到，本市很多医疗机构都提前一步尝试进行了绩效考核的薪酬制度。对此， 不少市民呼吁将医务人员的服务态度纳入绩效考核。 【效果】可增长明收入降低暗收入 针对下月起在公共卫生与基层医疗卫生事业单位全面推行绩效工资改革，业内人士分析，绩效工资改革将 实施绩效工资与清理规范津贴补贴相结合，这意味着医护人员“明收入”增长的同时，“暗收入”将大幅降低，“ 可 能医护人员的总体收入会比以前低”。 “绩效工资有助于提高医务工作者的收入，这就是开前门；同时，规范不合理的津补贴，清理收红包、拿 回扣的现象，纠正过去医疗中的犯规和不合理行为，这就是关后门。”专家认为，总体是“以促进提高公益服务 水平为导向”，这不单是指导医疗卫生机构的绩效工资改革的基本原则，也适用于我国事业单位工资改革全过程。 不少医院表示，这是新医改方案的一个重要举措。基层与社区医院实施收支两条线后，基层医疗卫生机构 将不能通过药品销售获得药品加价收入，如何对医生起到激励作用非常重要，“所以绩效评估必须要搞”。 【进展】公立医院已尝试绩效考核 事实上，本市大多数医院已经在尝试绩效考核工资的这一模式。记者了解到，现在医院的薪酬模式一般分 为基础工资加绩效奖金。由于员工的职称、学历、工龄等存在差异，基本工资数额不等；绩效奖金的数额则受 员工在工作中职责轻重、经济效益以及管理运行质量高低等因素影响。医院往往通过调整绩效奖金数额，来促 进管理和发展。 一位三甲医院的相关负责人告诉记者，大多数公立医院采取的所谓全成本奖金核算模式，即收入减成本支 出后再提成的奖金分配方式。院、科两级的全成本奖金核算模式在明晰医院科室收入和成本结构，督促医护人 员开源节流方面起到了不可忽视的作用。 一位护理部主任告诉记者，以前大多数医院护理人员的奖金，就是采取全成本绩效奖金核算的形式以部门 等级划分或参照医师奖金比例发放，这种大锅饭似的分配模式，严重挫伤了广大护理工作者的积极性。后来该 院护理部实施了垂直管理，对护理人员绩效奖金实施再分配，倾向提高临床一线护理人员的奖金。几年来绩效 奖金的运作和完善，得到全院护理人员的认可和支持。 【市民呼吁】更希望考核服务态度 长期以来，医疗市场上几近垄断的地位使得不少公立医院“朝南坐”，加剧了医患矛盾。导医台的护士对人 爱理不理，医生被多问几个问题就开始不耐烦，曾在公立医院看过病的市民大多有过类似经历。 就在上周，市第一妇婴保健院宣布，将服务态度纳入医护人员绩效考核，这一举措意味着公立医院服务意 识改革的号角正式吹响。据悉，一妇婴对于医护人员的培训将具体到表情、神态、眼神甚至是声音的控制，还 将规范用语。一妇婴还将试点将医护人员服务态度纳入绩效考核，考核结果直接与工资挂钩。 “长久以来，无论对待患者还是医院合作方，公立医院始终以甲方 自居，认为市场在公立医院这里，大家 都有求于它。” 第一妇婴保健院院长段涛表示，作为沪上老牌的妇幼保健院，医护人员的服务态度往往不尽如人 意。“我就曾经看到导医台的护士回答病人咨询时面无表情，甚至说话时都不拿正眼看病人。如果我是那个病人， 我肯定受不了。” 段院长认为，衡量医院好坏的标准并不仅仅是硬件，随着新医改的启动，公立医院改革已成为 最核心的焦点。除了管理、运营机制的转变外，服务意识也将是公立医院急需加强的一大要素。 记者了解到，除了一妇婴外，不少医院也将医务人员的被投诉次数纳入考核，医务人员被投诉之后，院方 会进行核实，一旦患者投诉属实的话，将扣除部分奖金。 【背景?事业单位实施绩效工资】 第一步从 2009 年 1 月 1 日起先在义务教育学校实施；第二步配合医药卫生体制改革，特别是实行基本药 物制度，从 2009 年 10 月 1 日起，在疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫 生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施； 第三步从 2010 年 1 月 1 日起，在其他事业单位实施。事业单位实施绩效工资的同时，对离退休人员发放 生活补贴。 建议乡镇卫生院实行基于绩效考核的薪酬管理 虽然中央文件规定了乡镇卫生院的公益性，要政府举办，但目前政府对乡镇卫生院的财政保障程度非常低， 绝大多数乡镇卫生院仍然依赖业务收入来给职工发工资。既要保证乡镇卫生院的公益性，防止趋利行为，又要 较好地解决乡镇卫生院职工工资问题，调动职工工作积极性，就必须有一个两全其美的薪酬管理方案。基于绩 效考核的薪酬管理方案对此作出了尝试，也取得了积极的效果。 一、当前乡镇卫生院主要薪酬管理方案及弊端 当前大多数乡镇卫生院薪酬管理方案可以归纳为 4 种模式： 工资+奖金+福利型：部分卫生院沿用 80 年代、90 年代的分配形式，其经营状况仅能维持工资发放，基本 上无奖金，如有奖金和福利，也多是采取平均分配的办法。此类薪酬管理方案简单，基本上属吃大锅饭。 目标管理型：卫生院与科室（或个人）签订目标管理方案，科室（或个人）必须完成院方给定的业务收入 目标任务。部分卫生院的目标管理演变成科室负责人缴纳一定的费用给卫生院或将结余按比例与卫生院分成， 其余部分由科室负责人进行自主分配。此形式名义为目标管理，实质为承包经营。 绩效工资型：从档案工资提取部分参与绩效考核分配，由卫生院对科室收入、支出进行经济核算，单纯使 用科室收支结余作为绩效分配依据，按卫生院确定的提成比例计算各科室奖金。其绩效考核仅仅是考核经济效 益。 岗位工资型：依照各岗位的重要性确定岗位系数，再按岗位系数进行效益工资分配，其效益工资的发放主 要依照岗位系数，未与个人绩效挂钩，没有进行绩效考核。 上述四种模式弊端在于工资奖金只与职称、学历、工龄有关，没有与工作岗位的重要性、责任风险性、工 作效率效益、工作态度等挂钩；或者考核内容过于简单，不系统，没有达到区分绩优绩差的目的，或者将工资、 奖金等与个人的业务收入挂钩，趋利性严重，增加了病人负担。 二、建立基于绩效考核的薪酬管理必须把握的四个原则 乡镇卫生院的性质、定位不同于医院，是以公共卫生服务为主，在制定薪酬管理方案中应突出其公益性质， 要与绩效考核紧密联系。 一是坚持确保结余、促进卫生院可持续发展的原则。卫生院职工个人收入增长比例低于卫生院收入增长比 例，薪酬管理方案应充分考虑卫生院的可持续发展，在分配前提足事业发展基金，以收定支，确保结余，不得 吃光分光。 二是坚持效率优先、兼顾公平的原则。卫生院工资分配向业绩优、贡献大、效率高的业务骨干倾斜，向风 险高、社会效益好的岗位倾斜，向卫生院公共卫生工作人员倾斜。同时兼顾弱势科室和人群。 三是坚持绩效考核、真实反映业绩的原则。卫生院薪酬管理方案应充分考虑公共卫生工作指标、医疗服务 质量指标、服务效率指标、经济效率指标等各种因素，不得单纯以经济指标作为考核依据，不得将个人收入与 开单提成赤裸结合。 四是坚持成本核算、严控各项支出的原则。严格控制成本费用，实行成本核算，加强公务费、业务费、招 待费支出管理以及低值易耗品的领用管理，降低药品收入比例和药品成本。 三、基于绩效考核的薪酬管理方案简述 乡镇卫生院薪酬管理方案采取淡化档案工资、实行岗位绩效工资制的方法，将人事部门规定的现行工资标 准记入档案，与实际工资分离，档案工资作为缴纳各项保险和计算退休工资的依据。在实际工资发放中，以落 实公共卫生工作、提高医疗质量和服务水平为目标，以绩效考核为核心，将职工个人的能力、岗位、行为、业 绩和报酬高度统一起来，形成职工收入与个人业绩好坏上下浮动的机制。 1、岗位绩效工资的组成 岗位绩效工资分两个部分：岗位工资（固定部分）和绩效工资（即绩效考核部分） 2、岗位工资根据岗位工作性质来确定。将卫生院的所有工作岗位分成临床公卫职系、护理医技药剂职系、 行政财务后勤职系三个职系，将同一职系中不同的岗位根据岗位价值、风险和贡献程度分为不同的职等 （A、B、C、D 等），再相应确定岗位工资和岗位系数。如临床公卫职系中将科主任及高级职称的临床公卫人 员、中级职称人员、初级职称人员分别定为 A、B 、C 等，岗位工资可分别定为 400、450、500 元，岗位系数 可分别定为 1.6、1.8 、2.0。确定岗位工资也可采取简单方法：按档案工资的 30-50%确定或按档案工资减去 300-500 元确定（即提取部分档案工资作绩效考核）。一般地，职工只要出满勤，就可以拿到岗位工资。岗位 工资不能低于当地最低工资标准，但一般不应高于档案工资的 50%。 3、绩效工资根据每月的绩效考核情况来确定。 职工每月绩效工资=卫生院每月绩效考核部分/ 全院岗位系数之和 个人岗位系数个人绩效考核等级 卫生院每月绩效考核部分（可发放绩效工资）=月业务收入8%以上的卫生事业发展基金职工社会保障 支出职工固定工资支出公用经费（药品成本、低值易耗支出及公务费、业务费、招待费等） 举例：某卫生院一内科主治医师的岗位工资为 450 元，岗位系数为 1.8，6 月份绩效考核为 A 等（A 等可发 140%的绩效工资）。如该卫生院有职工 30 人，职工岗位系数之和为 40，6 月份全院绩效考核部分（可发放部 分）为 3 万元，则该内科主治医生 6 月份的工资为 450 元+1890 元（30000/401.8140%）=2340 元。 从上述方案可以看出，薪酬管理方案的主要优点在于：一是体现岗位的价值，将职工工资与其可量化的业 绩挂钩，将激励机制融于卫生院发展目标和个人业绩的联系之中，有利于打破“大锅饭” 体制，具有较强的公平 性。二是工资分配向业绩优秀的职工倾斜，与职工努力成正比，有利于提高工作效率，有助于吸引和留住成就 导向型的员工。三是可以突出一种关注绩效的卫生院文化，增强凝聚力，促使职工将个人努力投入到实现卫生 院目标的活动中去。 四、如何进行绩效考核 1、绩效考核四原则 公开原则、客观原则、沟通原则、时效性原则。 2、绩效考核项目和具体内容 卫生院绩效考核包括月度绩效考核、年度绩效考核。考核项目包括任务绩效（科室目标）、工作态度、工 作能力，其中任务绩效（科室目标）应为主要考核项目，且应尽量量化。具体考核内容采用关键业绩指标 （Key Performance Indicator，KPI ），把完成 80%工作的 20%关键行为进行量化设计（二八原理）。根据卫 生院业务重点，KPI 一般应包括：公共卫生服务管理指标、服务数量与效率指标、经济效率指标、服务质量指 标、其它指标以及否决性指标。 临床科室的关键业绩指标（KPI）：服务数量与效率指标：科室收治住院人数、病床使用率等；经济效 率指标：业务总收入目标完成情况、医疗收入目标完成情况等；工作质量指标：出入院病人诊断符合率、甲 级病历比率、丙级病历比率、新农合政策执行情况（被记录的不符合政策的次数）、病人满意度比率等；其 它指标；否决性指标：医疗事故、医德医风、综合治理等。 医生关键业绩指标（KPI）：服务数量与效率指标：收治病人数、查房次数、诊治疑难危重病人数、手术 例数等；工作质量指标：出入院病人诊断符合率、治愈好转率、甲级病历比率、丙级病历比率、新农合政策 执行情况（被记录的不符合政策的次数）、病人满意度比率、被投诉次数等；其它指标：医疗文书的规范性 与及时性、参与培训、发表论文、开展新技术等；否决性指标：医疗事故、医德医风等。 护士关键业绩指标（KPI）：服务数量与效率指标：护理病人数量、护理查房次数等；服务质量指标： 护理数据测量准确性（抽查）、护理文件规范性、病人满意度比率、被投诉次数等；其它指标：病区环境管 理、护理理论考试与技能考核达标、同事对其协作精神满意度；否决性指标：医疗事故、医德医风等。 同理，可以把公共卫生工作部门和医技、药剂、行政、财务、后勤等部门的工作进行量化设计，确定关键 业绩指标。将关键业绩指标分解到每个职工后，要对关键业绩指标赋予相应权重、明确评分标准、说明资料信 息来源。 卫生院绩效考核包括哪些内容 本报记者 肖云昌 做好乡镇卫生院的绩效考核，是医改政策在农村能否落实的关键环节。乡镇卫生院考核内容主要是七大方面： 一是公共卫生服务；二是基本医疗服务；三是院内管理与建设；四是村卫生室管理；五是新农合等制度执行情 况；六是群众评价与监督；七是必须预留空间，以满足新政的需要。 考核要坚持三项原则 一是坚持公益性质。要注重社会效益，强化政府责任，建立经费保障机制，引导乡镇卫生院转变服务模式、 经营方式。职工收入不得与药品收入、医疗设备检查收入等挂钩，真正实现乡镇卫生院由重视医疗服务向重视 公共卫生服务转变，由被动服务向主动服务转变，由追求经济效益向注重社会效益转变。 二是坚持综合考核评价原则。坚持公平、公正、公开的考核方式和综合评价，合理量化考核指标，以基本 公共卫生和医疗服务为考核重点，由单一评价向综合评价转变，进一步提高质量与效率，促进乡镇卫生院全面 履行职责。 三是坚持按绩效分配原则。坚持按劳分配、优绩优酬，逐步建立绩效工资与工作数量、工作质量、劳动纪 律、医德医风等为主要考核指标的分配办法，使工作人员收入与技术水平、服务质量和劳动贡献挂钩，重点向 承担公共卫生服务和临床一线工作的岗位倾斜，向关键岗位、业务骨干和成绩突出的工作人员倾斜。 考核必须四个结合 与工资奖金发放相结合 国家已经明确，公共卫生和基层医疗卫生单位正式工作人员，从 2009 年 10 月 1 日起实施绩效工资，并要求绩效工资水平与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。目前，各地正在制定 实施方案，乡镇卫生院绩效工资的发放与绩效考核密切相关，乡镇卫生院的综合绩效考核办法应当涵盖绩效工 资的发放办法，两者要有机结合。 与国家基本药物制度考核相结合 国家要求，2010 年在 60%的政府举办城市社区卫生服务机构实施基本药 物制度。乡镇卫生院绩效综合考核办法一定要把使用基本药物与医生的绩效考核挂钩，从制度上促使医生在临 床用药时将基本药物作为首选药，自觉地使用基本药物，进一步规范诊疗行为，甚至可以与药房工作人员、负 责药品采购等工作人员工作业绩挂钩，促进全员参与，提高基本药物配备、使用率，保证零差率销售。 与基本公共卫生服务绩效考核相结合 基本公共卫生要进行绩效比较，具体下发的十项服务规范，分别对 每个项目的服务对象、内容、流程、要求、考核指标及服务记录表单等作出了规定。如城乡居民健康档案管理 规范就有健康档案建档率、健康档案合格率、健康档案使用率 3 个，乡镇卫生院综合绩效考核办法可从十项规 范中选些敏感的指标。 与疾病预防控制绩效考核相结合 2010 年 4 月，卫生部疾病预防控制局在南京举办了疾病预防控制工作绩 效考核技术骨干培训班，介绍、讲解了绩效考核现场工作程序、方法，全面部署了下一阶段绩效考核工作。疾 病预防控制绩效考核工作与乡镇卫生院也是密切相关的，乡镇卫生院的综合绩效考核办法不仅要将其纳入，还 应充分吸收其经验，因为，疾病预防控制绩效考核工作开展更早，一定有可借鉴的地方。 卫生院绩效考核包括哪些内容 3、绩效考核结果使用 全体职工的考核得分按高低顺序排列，对应 A、B 、C、D、E 五个等级，每个等级按一定比例确定，如 A 等、B 等职工的比例分别不得高于被考核职工总数的 5%、10%。月度考核结果决定职工各月工资中绩效工资 的发放比例，如考核等级为 A、B 、C、D、E 的职工可发绩效工资的 140%、120% 、100%、80%、60% 。年 度考核结果用做职工岗位系数调整、年度奖金发放、晋级、培训和岗位聘任的依据。 做好乡镇卫生院的绩效考核，是医改政策在农村能否落实的关键环节。乡镇卫生院考核内容主要是七大方 面：一是公共卫生服务；二是基本医疗服务；三是院内管理与建设；四是村卫生室管理；五是新农合等制度执 行情况；六是群众评价与监督；七是必须预留空间，以满足新政的需要。 考核要坚持三项原则 一是坚持公益性质。要注重社会效益，强化政府责任，建立经费保障