南方周末：徽州县乡财政绝地重构 一招破解“三农”困局

南方周末：徽州县乡财政绝地重构 一招破解“三农”困局 新闻来源:南方周末（记者 韦黎兵） 日期：2010-2-11 阅读：417 次 分税制后，特别是取消农业税后，如何破解中国广大农业乡镇乃至村的财务困境，成 为破解“三农”困境的难点与关键。 黄山市徽州区自 2004 年以来实施的“异地办厂，原地纳税 ”的改革，大大加强了农 业乡镇的财政实力。而更令人惊讶的是，就此一招，当地曾经看似无解的“三农”困局满盘 皆活 徽州文化古镇呈坎镇。徽州因毗邻江浙，承接了江浙一带的产业转移，而“异地办厂， 本地纳税”的改革给当地农村带来了活力。 村集体有钱了 村里有钱去修路，这是 5 年前想也不敢想的。 2 月初的细雨，让黄山南麓一片云遮雾绕。正在开呈坎镇两会的杨干村支部书记胡继 高，却兴致很高。 胡继高给代表和镇领导们汇报了自己新年的两大打算：一是花 40 万元修自然村之间 的水泥路；二是走出去到上海等地方，继续扩大招商战果。之所以有这些“雄心壮志”，是 因为胡继高手里第一次有了钱，这刺激了他想“挣”更多的钱。 分田到户分得很彻底的杨干，30 年来几乎没有什么集体经济收入，但 2009 年年底 算账之后，杨干村因为三年来区里工业区招商引来的 3 家企业投产纳税，区镇两级把产生 的地方税收全部奖励给杨干村，第一次挣到 7 万多元村集体收入。年底区里还特别奖励给 杨干村 1 万元，其中 5000 元直接奖给了胡继高。 正因为有了这 7 万多元，胡继高与村两委会和村民代表在 12 月底商议，决定把钱用 来修自然村之间的水泥路这 7 万多元可作为村里筹集好的启动资金，向上面争取更多 的配套资金支持。 镇党委书记吴志平对胡继高的想法也很支持他手里也有钱。 2009 年，呈坎镇财 政结余了 150 万元，这还不包括即将从区财政分成应得的 250 万元。因为囊中鼓鼓， 2009 年吴志平给村里补贴了近 30 万元，并帮助争取了区、省、中央的财政资金，帮助 他们修好了 8 公里自然村之间的水泥路。 对吴志平和胡继高来说，有钱投入老百姓呼声高的公益建设，这是 5 年前想也不敢想 的。 乡财绝地重构 按这个被概括为 “异地办厂，原地纳税” 的办法，所有乡镇一律在城区的工业区招商 引资，所引企业的财政贡献，被计入该乡镇财政收入而非引入地财政收入，并据此兑现给 各乡镇的财政分成。不过，县区财政将为此承担压力。 那时，乡镇财政在中国各级财政中最为薄弱，地处安徽黄山脚下的黄山市乡镇干部， 包括教师常常连工资都发不出。“当时乡镇政府是无车、无电话、无出差补助、工资无保 障，更别说公益事业。”徽州区农村财政管理局局长胡春云说，“有些乡镇只有一部 148 司 法电话是通的，其他因为欠费都被停机了。” 这还不是最困难的时候。当 2006 年占徽州区财政收入 60%多的农业税和农林特产 税全部取消后，镇财政立刻陷入困境。 工业，于是成了大家的救命稻草。 但徽州并不是所有乡镇都具备上工业的自然条件。“徽州 80%是山区，7 个乡镇中 4 个几乎全是山区。而且乡镇财力有限，并不具备自己搞工业，进行大量基础设施投资的财 力基础。”徽州区分管工业的副区长吉刚说。 除了自然条件外，有些乡镇国家也不允许发展工业。呈坎镇就是一例。 徽州区是 1987 年徽州地区撤区设黄山市后，从老徽州府所在地歙县切出的一块，曾 经是古徽州人文荟萃、徽商聚集之所，呈坎镇所在的呈坎村就是始建于汉代的一个古村， 是国家级历史文化保护区，聚集了两处国家重点文物保护古建筑。 农业税不能收，人口只有近 10 万的徽州区第三产业至今还远没发展起来，不许搞工 业，不能搞工业，区里又没钱给乡镇财政足够的补助以“保运转、保民生、保发展”，那怎 么办呢？ 2004 年，徽州财政局制定了一个颇具创造性的徽州区乡镇财源建设管理办法， 开始在 2005 年执行。 按这个被概括为“异地办厂，原地纳税”的办法，所有乡镇不用考虑本地自然条件和人 文历史保护，一律在城区的工业区招商引资，所引企业的财政贡献，被计入该乡镇财政收 入而非引入地财政收入，并据此兑现给各乡镇的财政分成。 由于徽州区各乡镇财政收入基础不同，为公平起见，乡镇被分成三种类型：城区镇、 半山区镇和山区镇。 这些乡镇所能拿到的财政分成不同。按照 2004 年贡献给地方的财政收入基数，城区 镇，可在基数内拿到 5%，新增部分的 60%也由区财政返还给镇；半山区乡镇的比例则 分别为 10%、 85%，山区乡镇比例依次为 100%、100%。 这个政策让乡镇看到了富裕起来的希望。 富溪乡是最早动手招商的山区乡镇。在本地曹溪茶厂改制将迁建之际，富溪乡将之引 入城区城北工业园。现在，这家产值超过 1.5 亿元并计划上市的茶叶企业，一年为富溪乡 政府的财政考核提供 800 万元收入。 当然，财政收入过分向乡镇倾斜，对县区里来说也是有压力的。因为工业集中在市区， 2007 年以来，徽州工业区通过融资平台贷款 2.5 亿元，未来必须由区财政来偿还。 正因此，徽州规定，每三四年调整一次区财政与乡镇之间的分成政策。2009 年，徽 州新调高了乡镇财政分成的基数，但为了加大激励，新增部分全部返还乡镇。 改革到村 各村开始各显神通。村里外出亲友、在外工作或者打工的人，成了村长和支书的信 息情报来源，过年过节，村领导就组织他们开会，与他们聊天，平时电话联系，从而捕捉 信息。 区对乡镇的政策，很快被乡镇学来用到村的身上。 “我们镇各村当初分田到户分得很彻底，村一级集体经济几乎没有，也没有什么桑蚕 林场或者旧厂房，各村集体收入几乎是零，村一级公共事业的投入，根本没有办法解决。 ”西溪南镇党委书记江海说。 实际上 1990 年代的时候，徽州区镇村曾鼓动大家广泛兴建集体企业，但最后除了造 就了大量镇村两级负债，企业基本都垮了。 但现在，受到区里给镇里“异地办厂，原地纳税”政策的启发，江海决心将这一政策移 植到村里来。当然，这里还有一个江海没有说的动因西溪南刚刚集资建了镇里的丰南 工业小区，急需发挥各种积极性，调动各方面的力量招商。 江海一开始给各村的政策是：村里招商引资的新增财力，由镇里结算后，80% 奖励 给村里。 各村开始各显神通。村里外出亲友、在外工作或者打工的人，成了村长和支书的信息 情报来源，过年过节，村领导就组织他们开会，与他们聊天，平时电话联系，从而捕捉信 息。2007 年政策实行的当年，就有两个村引进了三四个工业项目，落户丰南工业小区。 到现在，西溪南镇成功引进的五十多项目中，有约一半是村里提供信息的成果，创造 了 190 万元的税收分成，其中分给村里的奖励就有近一半。 2007 年到呈坎任镇领导的吴志平，也很快把西溪南镇的政策引入呈坎镇，并给各村 分派任务，调动他们的积极性。这一年，杨干村的支书兼主任胡继高，通过自己在茶机厂 打工的连襟那里得到信息，成功为镇里引入了一家茶机厂，还通过村里的其他信息引入了 一家搞农业观光园的企业。 对整个徽州来说，借着江浙一带产业转移的东风，以及毗邻浙江、到杭州只有 200 公里的地利，“异地办厂，本地纳税”创造了新的奇迹，五年间，包括国税在内的全口径财 政收入翻了 2 倍多，达 2.2 亿元，增幅位居全市第一。 “到底怎么在发展中实现以工补农， 让山区的自然生态不被破坏，同时破解内地乡镇财政困境，实现农村可持续发展，我们一 直在探索，现在实行的异地办厂，原地纳税 的办法，避免了直接给财政补贴养懒人，我 觉得路子是可行的。”徽州区宣传部部长卢剑峰说。 盘活“ 三农 ”全局 口袋普遍鼓起来的乡镇，财权与事权实现真正的匹配，农村那些真正需要政府来组 织和解决的公共事务才有了可靠的依托。 “现在，乡镇干部年收入比区各机关部门的收入还高 5000 元到 1 万元。”徽州区副区 长吉刚说。在一般干部月收入只有两千多元的徽州区，乡镇比区里多拿的这些钱，并不是 小数。 “异地办厂，原地纳税 ”也改变了区与乡镇的财政结构。“以前区级财政占整个财政收 入的比重达到 70%，乡镇占 30%，但现在这个比例完全倒过来了。 ”吉刚说。 2005 年到 2009 年，徽州区级财政分成给乡镇的财政收入，累计达近 5000 万元。 徽州各乡镇由此消化了以前长期积累起来的近千万元债务和 600 万元赤字，甚至包括村级 债务。 “以前收农业税的时候，我们乡镇政府主要的工作就是四个字要钱要命，一面逼着农 民交农业税，一面抓计划生育。”富溪乡党委书记吴跃辉说，“最近几年财政状况好了，公 共工程大多都是乡里和上面出钱，基本不要老百姓一分钱，干起来顺畅多了，老百姓对政 府的认可程度大不一样。” 以前，老百姓真正希望政府解决的修路、修桥、修水利和村里的公共卫生等事项，乡 里和村里根本没钱解决。 而在现行乡村政治社会组织框架基本不变的前提下，口袋普遍鼓起来的乡镇，财权与 事权实现真正的匹配，农村那些真正需要政府来组织和解决的公共事务才有了可靠的依托。 最近几年，富溪乡级财政投入 300 万元并通过对上争取筹集了 800 万元，修了四十 多公里村道，实现了村村通；还为每个村拨钱，并通过其他渠道筹集 300 万元修了村级公 共活动场所而 2002 年之前，富溪乡只有乡里通了公路，各村还都是土路，当时就算 上面给拨钱，乡里也没钱来配套。 乡村财政的改善，也为老百姓创造了新的生财之路。 几十年来，西溪南村的老百姓一直想为靠近石桥的 600 亩地建一条排水沟，从而把 这块地变成可以种菜的好地。但由于没钱，这个工程一直拖了下来，直到招商引资能获得 三十多万元财政奖励。排水沟终于建成后不久，这块良田被浙江一家企业投资建成蔬菜基 地，每年村民在基地打工的收入就可达 120 万元。 富裕起来的乡镇和村级财政，也彻底改变了乡官与村官，包括他们与村民的关系。 吴跃辉对此深有体会。“2006 年的时候，我开会就给各村村干部强调，要搞好村庄 整治，搞好公共卫生，垃圾要袋装集中处理。但他们总是暗里应付，不采取实际行动。” 但是，从 2008 年开始，在富溪乡财政