基于信息规制的食品标识法律制度构建

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 基于信息规制的食品标识法律制度 构建 摘 要：食品经营者与消费者之 间存在信息不对称是食品安全事件频发 的主要原因之一，食品标识是经营者向 消费者披露食品信息的基本方式，相关 法律制度的建立健全是解决食品领域信 息不对称的重要措施。欧盟、美国对于 食品标识立法起步较早，且形成较为系 统的食品标识法律制度。我国食品标识 法律制度已经初步建立，但是尚存较多 问题，需要进一步完善法律体系，健全 食品标识的内容，并强化相关法律责任。 中国论文网 /4/view-12795958.htm 关键词：食品标识；食品安全； -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 信息规制；信息不对称 中图分类号：D922.16 文献标识 码：A 文章编号：1004-1494（2012） 06-0112-04 食品经营者与消费者之间的信息 不对称是食品安全问题频发的主要原因， 食品标识能够有效、快速传递食品信息， 是食品经营者展示其产品的基本手段， 也是消费者选择食品的重要依据。因此， 建立健全我国食品标识法律制度是当下 食品安全危机的解决方法。依据 2009 年修正食品标识管理规定第 2 条的 规定，食品标识是指粘贴、印刷、标记 在食品或者其包装上，用以表示食品名 称、质量等级、商品量、实用或者使用 方法、生产者或者销售者等相关信息的 文字、符号、数字、图案以及其他说明 的总称。世界各国普遍关注食品安全的 问题，食品标识作为消费者购买食品的 重要参考，政府部门保障食品安全的有 效途径，受到大多数国家的高度重视。 目前，我国初步建立食品标识管理的法 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 律规范，在改进食品特性展示、增加消 费者信息获取量及维护食品安全等方面 发挥积极作用，但是仍需借鉴国外的先 进经验，予以进一步完善。 一、食品标识与信息规制 食品经营者和消费者对食品安全 信息在拥有与获取上存在严重的不对称。 食品经营者通过出售食品获取利润，目 的是利益最大化。食品在出售给消费者 之前，经营者知悉食品的安全状态，有 能力也有机会掌握相关信息。经营者的 利己行为比较严重，其通晓食品的技术 性、了解市场的行情、掌握顾客的心理， 并具有一定的销售技巧，随着现代商品 和服务技术含量的不断提高，只会使经 营者强者更强1。基于成本等原因，经 营者大多不会主动地披露法律强制其披 露的食品信息。处于强势地位的食品经 营者往往只会披露对其有利的信息，少 披露或甚至不披露不利信息。虽然消费 者就整体而言数量可谓庞大，但是购买 食品时分散为独立的个体，食品消费者 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 主要通过阅读食品及其包装上信息标注 来判断食品是否为己所需。食品安全的 不对称信息结构对消费者产生较为严重 的侵害：第一，侵害了食品消费者的知 情权。处于强势地位的经营者对于食品 信息应予以标注而未标注，会导致消费 者难以获得应知悉的信息。第二，增加 交易费用。食品经营者处于信息垄断地 位，如果不披露信息，消费者不得不通 过查询、采集相关食品信息加以比较， 该过程中耗费的时间、精力和财物都需 要消费者来支付。第三，产生逆向选择 问题。对披露食品信息需要承担一定成 本，信息披露越完整，食品成本也越高， 销售价格随之提高；反之，没有完整披 露食品信息的，所需成本低，在价格上 占有一定优势。消费者一般青睐价格较 低的食品，但是购买食品后发现并不如 所愿，则会降低对市场同类食品的质量 评价水平，进而降低愿意支付的食品价 格，成本高、标注完整的食品会因此失 去市场竞争力，甚至最终退出市场，竞 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 争规律遭到扭曲2。由此可见，明确、 真实和具体的食品信息才能达成消费者 购买食品、经营者获取更多利润的双赢。 信息规制是通过信息流动制度的 建立来弱化或消除信息不对称的分布， 确保公平交易的市场环境。针对食品信 息不对称，虽然政府部门可以通过宣传、 教育等方式向消费者提供有用的信息， 但是由于政府部门所掌握的信息量远不 及经营者，并且在信息获取及使消费者 获悉信息过程中需要投入大量人力、财 力，消费者通过此途径获得信息的效果 相对有限。让信息优势者直接向信息劣 势者提供信息的制度是信息规制的另一 个重要手段，它能有针对性地使信息不 对称得到较好的克服，并且制度的建立 成本和实施成本相对较低3。食品标识 就是要求食品经营者强制披露相关信息 的重要方式，不仅减少行政资源的大量 消耗，而且具有矫正信息不对称的极佳 效果。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 二、食品标识的国外立法例 食品标识法律规范对于食品安全 发挥重要的功能，国际上不少国家都十 分重视食品标识管理的立法。欧盟、美 国对于食品标识管理具有代表性，立法 起步较早，已经形成相对完备的法律、 法规和标准体系，几乎涵盖所有食品， 其规范的法律体系值得我国借鉴。 （一）欧盟食品标识的立法例 欧盟作为世界上最大的区域性政 府联盟，对食品标识具有较为完善的、 明确的法律规范，并形成管理食品标识 的法律体系，既有效约束食品经营者的 生产销售行为，又保障了欧盟各成员国 消费者的食品安全，为食品交易提供公 平环境。 欧盟对食品标识的法律规范表现 形式主要是指令、法规以及决定，可分 为一般性食品标识管理体系和具体食品 标识管理体系。一般性食品标识管理体 系是指对各种食品总体上的标识规定， 主要包括食品包装材料、产品包装大小、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 产品价格、食品批次、产品标识、外观 和广告、有关食品成分中的过敏源、预 包装产品的质量与容量、有关辐照食品 和食品的成分以及有关速冻食品的标识 等，主要的相关法律规范包括 2000 年 食品安全白皮书 （以下简称白皮 书 ） ，Directive2000/13/EC，Directive 2003/89/EC，Directive 76/211/EEC，Regulation （ EC） No1935/2004，Directive 2007/45/ EC，Directive 98/6/ EC，Directive 89/ 396/EEC，Directive 99/3/EC，Directive 89/108/EEC。具体食品标识管理体系针 对各种特定食品的标识，包括传统特色 农产品和食品的标识、有机产品和转基 因食品和饲料的标识、包含咖啡因和奎 宁的食品标识、用于婴幼儿的谷类产品 及特殊营养用途的食品的标识、牛的鉴 定和注册体系以及牛肉产品的标识等， 主要的相关法律规范包括 Regulation（ EC）No1760/ 2000，Directive2002/67/EC，Directive89 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 /398/EEC，RegulationNo509/2006 ，Dire ctive2006/125/EC 等4。 食品可 追溯性对保证食品安全起到重要作用， 也是欧盟食品标识管理的重要原则。自 爆发疯牛病以后，基于对食品安全更深 刻认识和严格要求，欧盟建立食品标识 可追溯性原则。 白皮书关于追溯性 原则的内容被视为欧盟食品安全立法的 出发点，直接指导欧盟食品标识法规的 制定5。欧盟委员会在 EC178/2002 中 规定，食品可追溯性是指在生产、加工 及销售的各个环节中，对食品、饲料、 食用性禽畜及有可能成为食品或饲料组 成成分的所有物质的追溯或追踪能力6。 食品可追溯性原则有利于对食品每一环 节的长期跟踪监测，方便最快时间查出 问题所在，及时撤销已流通食品，停止 正在生产的食品，该原则要求对食品从 原产地到加工、到销售等一系列环节都 有明确的标注和信息记录，一旦食品出 现问题，则通过该原则可以溯回源头， 查清问题产生的环节。该原则不仅对每 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 个环节的食品经营者发挥监督、警示作 用，更在于保证了食品的安全生产和加 工，有效披露食品安全信息，明确食品 问题责任承担者。在 Regulation （EC）No1760/2000 中建立了识别、登 记活牛及牛和牛肉产品标识体系，具体 表现为欧盟各国建立计算机数据库，记 录牛的出生、饲养及屠宰等从生长到加 工再到销售等一系列过程的信息，并在 每头牛的耳朵上附有标识，对牛的身份 标有证明。这些强制性要求尽管过程复 杂、成本相对大，但是的确有效保证了 牛肉的安全生产，达到让消费者放心食 用的目的。 （二）美国食品标识的立法例 美国高度重视食品安全，出台一 系列法律规范来保障食品安全，是全球 食品标识法规最完备、严谨的国家之一。 1994 年制定了食品标签指南 ，对食 品标识的管理做出了法律规范，并在 2008 年、2009 年先后对有关条文进行 补充，较为详细地规定食品标识的注意 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 事项，包括一般食品标识要求、食品名 称、内容物净含量声明、配料名单、营 养成分标识，并附有营养成分说明及健 康说明等。美国立法要求食品标识必须 采用统一格式详细标明基本信息，特殊 食品需有警示标签并标注于外包装显眼 处。对违反食品标识制度的，美国立法 对于食品经营者予以严厉、高额的处罚。 营养标识受到美国食品标识立法 的高度重视，美国联邦法规（CFR）的 食品标识一章规定预包装食品必须有标 签，除注明食品名称、净含量、配料表 等以外还需要标注营养成分。 食品营 养标签和教育法中要求食品标识应着 重标注产品的营养成分和含量，几乎所 有的食品都强制要求标注营养标识，明 确要求强制标注营养成分并在营养成分 的标注方式上有严格要求，即除了营养 成分的基本计量标注外，还要标明使用 每份餐量，除强制规定的营养成分类别 和方式，还对营养日需量的参考值加以 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 推荐，使消费者对食品信息有合理认识。 美国相关部门还为消费者提供详细的营 养成分信息，指导鼓励消费者的合理饮 食，保障消费者食品安全，强化消费者 对食品营养标识的认识，这不仅提高消 费者对食品安全的重视程度，也有利于 对经营者标注营养标识的监督。 三、我国食品标识法律制度的重 构 我国食品安全事件频频出现，信 息不对称是重要原因之一，迫切需要对 我国食品标识法律制度予以反思与重构。 （一）完善食品标识法律体系 我国食品标识立法起步较晚，规 范较少，虽然近年来有很大提升，但与 发达国家相比还有较多不完善之处。 1995 年食品卫生法第 21 条规定： “定型包装食品和食品添加剂，必须在 包装标识或者产品说明书上根据不同产 品分别按照规定标出品名、产地、厂名、 生产日期、批号或者代号、规格、配方 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 或者主要成分、保质期限、食用或者使 用方法等”， “食品包装标识必须清楚， 容易辨识。在国内市场销售的食品，必 须有中文标识。 ”2002 年农业部颁布 农 业转基因生物标识管理办法 ，同年卫 生部颁布转基因食品卫生管理办法 的“第四章标识 ”规定：食品产品中含有 基因修饰有机体或/和表达产物的，要有 标注、标注方式及禁止内容等。2006 年 农业部颁布农产品包装和标识管理办 法对农产品标识管理提供了法律依据， 规定农产品应有相关标注或者附加标识。 为了加强对食品标识的监督管理，规范 食品标识的标注，防止质量欺诈，保护 企业和消费者合法权益，2007 年国家质 量监督检验检疫总局颁布食品标识管 理规定 。为指导和规范食品营养标签 的标示，引导消费者合理选择食品， 2008 年卫生部颁布的食品营养标签管 理规范规定：境内销售的预包装食品 标示营养标签时，应符合该规范的规定。 2009 年食品安全法第 42 条规定： -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 预包装食品的包装上应当有标签，并明 确应标明的事项，以及要求专供婴幼儿 和其他特定人群的主辅食品的标签还应 当标明主要营养成分及其含量，第 66 条规定：进口的预包装食品应当有中文 标签、中文说明书。同年国家质量监督 检验检疫总局公布修订食品标识管理 规定 ，明确规定了食品标识的标注内 容、标注形式以及法律责任。2011 年卫 生部发布了食品安全国家标准预包装 食品标签通则 （GB7718-2011） ，该标 准适用于直接提供给消费者的预包装食 品标签和非直接提供给消费者的预包装 食品标签。 目前，我国食品标识立法主要针 对一般性食品，集中体现在食品标识 管理规定中，但是规定的具体条文有 待扩充，同时一些条文散见于其他相关 食品安全规制立法中，食品标识较为分 散、不系统。由于食品标识立法缺乏相 对完善的体系，导致实践运用不方便。 为扩大涵盖食品的范围，我国食品标识 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 立法除了针对一般性食品的规定外，还 应借鉴欧盟二分法立法例，进一步丰富 具体食品标识的立法，扩大食品标识涵 盖范围，更系统、更详细地规范食品标 识。除了食品标识管理规定第 11 条第 3 款规定专供婴幼儿和其他特定人 群的主辅食品及转基因产品等专门规章 外，我国应出台针对新型食品、有过敏 源食品、脂肪和肉类、糖类和蜂蜜类及 特殊膳食等的食品标识规定。 （二）健全食品标识内容 各国立法上食品标识内容主要包 括以下四个方面：（1）食品基本信息， 即能够反映食品来源、基本情况的信息； （2）食品生产技术信息，体现为辐照 食品信息、转基因食品信息等；（3） 食品营养信息，即食品所含营养具体成 分及人体摄入适合标准的信息；（4） 食品认证信息，对符合一定标准的食品 给予权威认证。按是否强制经营者对上 述信息进行标注，分为强制食品标识内 容和自愿食品标识内容。强制食品标识 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 内容是根据法律法规的要求强制食品经 营者标注的食品信息，又可分为积极的 强制食品标识内容和消极的强制食品标 识内容。 食品标识管理规定第 5-15 条规定：经营者在食品标识中必须标注 食品基本信息主要包括食品名称、食品 的产地、生产者的名称、地址和联系方 式、食品的生产日期、保质期和贮存条 件、定量包装食品的净含量和规格、食 品成分或者配料清单、企业所执行的产 品标准代号、食品生产许可证标号及 QS 标志等。第 16 条又规定经过电离辐 射或者电离能量处理及属于转基因食品 或者含法定转基因原料等食品技术信息 必须强制标注。但是，对于食品营养信 息， 食品标识管理规定第 17 条仅规 定食品在其名称或者说明中标注“营养” 、 “强化”字样的，应当按照国家标准有关 规定，标注该食品的营养素和热量，并 符合国家标准规定的定量标示。 食品 营养标签管理规范第 3 条规定：“国 家鼓励食品企业对其生产的产品标示营 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 养标签。卫生部根据本规范的实施情况 和消费者健康需要，确定强制进行营养 标示的食品品种、营养成分及实施时间。 ”由此可见，现阶段我国食品营养信息 并未采取完全强制标注的严格制度，主 要通过鼓励手段使经营者标注营养标签， 并授权卫生部逐步扩展。为引导消费者 合理选择食品，促进膳食营养平衡，保 护消费者知情权和身体健康，我国立法 应尽快实施完全强制食品营养信息的标 注，对于食品营养信息的管理可根据我 国国民具体营养需求情况及借鉴美国相 关规定。此外，食品标识中可追溯性信 息不属于我国强制食品标识内容，一些 地区开始尝试。可追溯性信息标注虽然 执行过程耗费较大，但是食品安全预防 及追责的效果显著，应尽快全国推广。 我国可以借鉴欧盟的可追溯性相关制度， 明确规定食品可追溯性原则，先从肉类 等食品入手，逐步推广到其他农副产品 上，通过建立食品信息记录库，对食品 生产过程进行信息录入、保存，全过程 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 监督及网络查询。 食品标识管理规定 第 18 条列举七项食品标识不得标注的 内容，这属于消极强制食品标识内容的 规定。 自愿食品标识内容是法 律法规没有强制要求标注而由食品经营 者自愿标注的食品信息。除国家要求的 强制认证外，经营者为提高自身产品的 知名度及信誉度，常常在食品及其外包 装上标注自愿认证信息，但是其中不乏 一些虚假认证信息，即不符合该认证标 准，但经营者将认证标志印到食品及其 外包装上，欺骗消费者。因此，立法应 针对自愿食品标识内容规定自愿标识内 容范围及虚假标识的法律责任，同时， 相关部门加大对食品标识的检查力度， 规范食品标识行为，保证食品标识的真 实、可靠。 （三）强化食品标识法律责任 我国立法较为重视对违反食品标 识规范的行政责任设定， 食品标识管 理规定 “第四章法律责任” 基本上是行 政责任的规定，并且主要通过罚款达到 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 处罚、监督和警示目的。鉴于食品案件 的复杂性，应加大行政处罚力度。一方 面需要进一步提高罚款数额。经营者通 过各种途径甚至违法行为，最终目的是 获得最大的利润，使用罚款这一行政处 罚手段无疑会对经营者的违法行为起到 警示和监督作用。目前，食