市县“多规合一”实现路径初探

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 市县“多规合一” 实现路径初探 文章编号：1672-5603（2018） 02-001-4 中国论文网 /1/view-13043530.htm 摘 要 作者结合工作实践，总结 了当前推进市县“ 多规合一 ”将面临的难 题，通过对实现市县“ 多规合一 ”的路径 比较分析，指出“ 多规合一 ”实质上是如 何处理经济社会发展规划与国土空间规 划关系的问题，提出“ 多规合一 ”是解决 当前普遍存在的“ 规划打架 ”等问题的一 剂良药，对推进市县“ 多规合一 ”提出了 政策建议。 关键词 多规合一；“规划打架” ； 实现路径；国土空间规划 中图分类号：F301.21 文献标识 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 码：A A Preliminary Discussion on Implementation Approach of “Mutiple Planning Integration into a Map”in Cities and Counties Hu Nengcan （Yiyang Bureau of Land and Resources， Yiyang Hunan 413000） Abstract： Combining with the work practice， the author summarizes the problems that “mutiple planning integration into a map”in cities and counties will face at present. Through the comparison and analysis of the way to realize the “mutiple planning integration into a map” in cities and counties， the author points out that how to deal with the relationship among the economic and social development planning and the land space planning in essence is the solution to the problem of “mutiple planning integration into a map” is the solution to -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 the problem. At present， a good medicine that exists widely in “ contradiction among plans” is put forward policy recommendations for promoting the “mutiple planning integration into a map” in cities and counties. Keywords ： mutiple planning integration into a map； “contradiction among plans”implementation approach； Land space planning 0 引言 习近平总书记曾经强调， “考察一 个城市首先看规划，规划科学是最大的 效益，规划失误是最大的浪费，规划折 腾是最大的忌讳” 。作者认为，解决普 遍存在的“规划打架 ”等问题， “多规合一” 是一剂良药。同时，重点在“合” ，关键 在“一”。 “规划打架 ”产生的根源在于我国 纵向传导不畅，横向衔接不利的规划体 系。长期以来，基于不同法律规定和政 策需要，我国逐步制定并形成了众多不 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 同类型、不同层级的规划。据报载：我 国各种类型规划至少有 83 种，其中经 法律授权的有 20 余种。这些规划分属 于不同的行政部门。由于规划主体、技 术标准和编制办法、实施手段和监督机 制不同，导致各规划中存在内容不协调、 表述方式不一致、甚至相互矛盾等问题。 “多规”的“分立”甚至“ 规划打架” ，导致 开发管理混乱、土地资源浪费、建设成 本增加、生态用地被蚕食，环境保护失 控，削弱了规划的严肃性和权威性，阻 碍了城市的科学发展。 1 “多规合一 ”面临的问题 在实践探索中，仍有诸多问题制 约着市、县“ 多规合一” 的发展： 1.1 管理部门不同，空间管理机 制不顺畅。 规划分别由发改委、住建部、国 土资源部制定，在行政关系上互不隶属， 在制定中“各自为政 ”，因而在执行时常 出现内容交叉、 “各弹各调 ”、矛盾冲突 的情形。逐步形成了土地规划与城建等 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 规划不相协调的“ 两张皮”局面。同时， 规划编制、审批、实施的职能过于分散。 发改部门负责综合协调，但角度相对宏 观，难以解决空间合理组织的全部细节 问题；住建部门最具专业技术实力，但 侧重物质空间建设，没有统筹发展全局 的职责；国土部门偏重强调耕地保护这 个单一目标，与快速推进的工业化、城 镇化矛盾较为尖锐。规划衔接以征求意 见的形式进行，由于部门利益等原因， 衔接不透、相互掣肘时有发生。 1.2 规划理念不同，难以稳定实 施规划。 总体规划是统筹全局的总纲要， 关注总量、结构、就业、收入等发展性 指标，强调发展优先，上下级规划进行 指导性衔接；城乡建设规划主要统筹建 设行为，关注城市规模、人口集聚和公 共设施等扩张性指标，强调建设优先， 上下级规划联系相对松散；土地利用规 划主要统筹土地保护开发，关注耕地保 有量和建设用地总量等约束性指标，强 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 调保护优先，上下级规划之间有严格的 约束力。几大规划在指导思想、工作目 标、空间范畴、技术标准等方面各不相 同，给规划融合造成了一定困难。按照 各自规划理念、方法编制形成的市、县 “多规”文本、图件和附件，分别审批定 稿后，刚“面世 ”就存在著内容不协调、 期限不一致、边界不扣合等“先天不足” 的问题，执行过程中充满了“扩张” 与 “约束”的冲突、 “发展”与“保护” 的矛盾、 “近期”与“远期”的抉择。 1.3 编 制依据不同，造成编制程序不规范。 从立项看，除几大骨干规划外， 其余哪些编、哪些不编、由谁编、如何 编，缺乏明确规定，随意性强。一些部 门将常规工作也列入规划，导致效力不 升反降。从编制看，尚无统一严格的法 定流程，部分规划缺乏科学民主决策， 省略论证、评估、监督等环节，仅仅把 规划编制当成例行公事。从审批看，大 部分规划的审批主体不够明确，为增强 自身影响力，相互攀比、盲目提升审批 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 主体层次的现象时有发生。在“多规合 一”之前，地方普遍存在 “一地各表” （即不同部门对同一地块的地类、性质 等按照各自需要分别表述）的情况，不 影响控制指标的落实。如一个地块，在 国土资源部门的土地利用现状图上认定 为耕地，建设占用时按耕地报批，但这 个地块可能同时被林业部门认定为林地， 建设占用时同时报林业部门办理林地占 用手续。如上海市某地 4.9 万亩耕地中， 林地有 1.4 万亩，占比达 28.57%。 1.4 规划期限不同，导致管理行 为脱节。 在规划期限上各个规划由于政府 行政条块的制约，形成了包括城乡总体 规划、土地利用规划、国民经济和社会 发展规划、生态环境规划等多个规划体 系。不同规划的服务对象和内容不一样， 期限相差很大。如城乡总体规划期限为 20 年，而国民经济和社会发展规划期限 是 5 年，土地利用总体规划的期限一般 为 15 年。期限的不同导致起点数据不 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 统一，分析与预测难以吻合。多个规划 由于管理部门、编制依据不同，造成编 制、审批、实施、监督等规划管理行为 相互脱节。由于规划理念、类型不同， 规划审批阶段相互约束，经不同部门分 别审批实施后才发现相关规划区域融合 程度不够，不仅名称不同，而且定义不 一致、联系不紧密、空间边界不重叠， 空间定位上难以做到“ 多规合一 ”。案例 显示，企业低效利用土地、擅自改变土 地用途等违法违规用地行为，常常是地 块修建性规划修改、建设工程规划条件 调整、规划建设部门施工监管不到位所 致。 1.5 审批机关不同，管理部门各 自为政。 各规划涉及发改、国土、建 设、市政等 20 多个部门，管理部门之 间各自为政的情况，在很大程度上削弱 了规划的严肃性、一致性。一个项目落 地涉及发改、国土局等 20 几个部门的 协调，流程包括项目立项、用地审批、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 规划报建、施工许可、竣工验收等两百 多个行政审批环节，各部门互为前置、 来回调整、串联审批，常常需耗时 300- 500 个工作日，审批时限延至 2-3 年。 1.6 实施平台不同，信息共享、 部门协同难度大。 由于各部门实施规划管理的信息 系统不同，不在同一个空间管理平台上 开展工作，空间坐标系统和数据格式不 同，规划编制基础数据、实施结果数据 不能互联互通，信息资源无法共享。这 是建设项目少批多占、发改部门未经土 地预审违规批准建设项目，以及住建部 门违规发放建设用地规划许可证、建设 工程规划许可证、建筑工程施工许可证 等问题发生的主要原因。由于规划实施 信息不畅通，不少涉地部门常常“不知 不觉”地发生了履责不到位的问题。 2 “多规合一 ”应遵循的原则 从土地管理角度出发，作者认为， “多规合一” 应严守资源保护底线，充 分发挥土地利用总体规划的统筹管控作 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 用，以第二次全国土地调查及连续变更 的最新土地利用现状为“ 底图 ”，以自上 而下逐级控制的建设用地规模、耕地保 有量和基本农田保护面积等约束性指标 为“底盘”，以永久基本农田保护红线、 生态保护红线、城市开发边界为“底线” ， 强化国家对资源开发利用和保护的整体 管控。 “底图”和“底线”不难理解，但为何 要以土地利用总体规划为“底盘” ？我们 认为基于四方面依据。一是土规作为控 制型规划，发挥着综合管控的作用，交 易成本最低。在众多规划中，土地总体 利用规划的优势相当明显，如强覆盖、 综合性、多尺度、约束性、统一的基础 数据等，这些都是无可取代的；二是与 一般性资源相比，土地资源具有高外部 性、不可逆性、异质性和用途专用性等 特征，符合政府“ 管底线”的定位；三是 从发展趋势来看，国土空间规划已成为 市场经济国家国土空间管治的通行做法 和基本工具；四是国土资源部门的基础 数据齐全、信息化程度最高，底数最清 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 楚、最齐全、最准确，并且规划的实施 最终要落到地上，以土地利用现状和土 地利用总体规划相关数据为底盘，有利 于“多规合一 ”的编制和实施。 3 “多规合一 ”的实现路径 一个区域只有一个空间，一个空 间理应统一规划，这是“ 多规合一 ”毋庸 置疑的现实基础。然而， “多规合一” 也 并非包治百病的灵丹妙药，它无法解决 类似“一把手 ”规划、 “短命”规划等问题。 因此，当前我们务必要清楚，哪些是规 划的内部问题，哪些则根本不是规划的 事情，给“多规合一 ”减减负。 “多规合一 ”后是什么样的规划？ 现阶段应当先构建一个基础共通、内在 协调、具有弹性的规划体系，然后逐步 向一本规划过渡。具体来说，就是要发 挥其空间规划技术能力和“定坐标” 的功 能，其余多个规划各司其职，更加强调 经济社会发展规划“ 定目标 ”、土地利用 规划“定指标 ”、环保规划 “定底线”等核 心规划内容。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 4 建议 4.1 统一法律保障，从长远和全 局的角度优化国土空间开发格局。 要把“ 多规合一” 工作纳入法治化 轨道予以推进，通过立法形式将其确定 下来，持之以恒地加以落实。各地也可 以先出台相关的条例、准则，确保规划 的贯彻实施。同时，从长远和全局的角 度优化国土空间开发格局。 4.2 统一土地利用，以综合承载 力和发展目标引导产业土地配置。 明确规定市县土地利用权力。严 格落实已编修的土地利用总体规划，完 善本级土地利用管理及市场动态监测监 管系统。严格执行辖区内土地用途管制 和规划管制，确保区域内耕地总量动态 平衡。同时，在土地综合承载力范围内 进行土地配置是实现可持续发展的技术， 也是进行规划的前提，当前的城市规划 和土地规划必须在土地配置上协调一致。 同时，土地资源的优化配置能为产业发 展提供物质空间，因此土地利用结构又 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 必须附符合产业发展和结构优化的目标， 在对土地供需状况进行系统分析的基础 上，合理组织土地生产力分配和布局， 促进产业发展。 4.3 统一产业布 局，挖掘国土潜力，拓展生态空间。 李克强总理强调， “兴城首先要兴 业”。推进“多规合一”，就是要摒弃单 纯建城的做法，始终贯穿产城融合的理 念。为此，要坚持“ 规划衔接、突出特 色、l 挥优势、集群集聚”的原则，扬 长避短，优势互补，优化产业布局，推 动形成更为科学、更为明晰、更为紧密 的产业分工协作关系，避免因行政壁垒 造成的遍地开花、同质化竞争和资源的 低效利用。同时，要通过集约利用土地 挖掘国土空间潜力。并且要全面培育生 态空间，提高生态