建立健全民间收养巡视制度研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 建立健全民间收养巡视制度研究 【摘 要】当前我国的民间收养 工作存在着很多问题，收养事故的频发 使得我们思考除了相关法律法规的缺失 外是否还有其他的原因。本文认为民间 收养巡视制度的缺失是造成收养问题频 发的一个重要原因，因此，本文从民间 收养巡视制度出发，通过建立民间收养 巡视制度的理论框架，分析其运行机理， 并探求实施民间收养巡视制度相关的保 障条件，希望能够对民间收养的完善起 到一定的借鉴作用。 中国论文网 /5/view-5635461.htm 【关键词】民间收养；巡视制度； 法律法规 2013 年 1 月 4 日河南兰考的一场 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 大火烧出了多少反思，对无情火灾的无 奈，对脆弱生命的悲叹，在这场貌似是 天灾的背后，我们是否曾经思考过人祸。 民间收养的不规范，在一定程度上可以 说是这场火灾的罪魁祸首，然而当我们 把矛头指向福利制度的缺失，指向立法 的不完善时，我们是否考虑过巡视制度 的不完善或许才是酿成这个悲剧的元凶。 当前我国并没有一个完善的对于收养家 庭的巡视制度，收养法中也没有关于民 政部对收养家庭回访的规定，在监管方 面的缺失，疏于管理，对收养家庭的调 查和追踪不足，造成了很多的收养之后 的问题。 一、民间收养巡视工作的现状分 析 2013 年 6 月 17 日，民政部、发 展改革委、公安部、司法部、财政部、 卫生计生委、宗教局等部门联合下发 关于进一步做好弃婴相关工作的通知 ，强调弃婴是全社会最弱势的特殊群体， 保障他们的合法权益，促进其健康成长 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 是各级政府和全社会的共同责任，各级 相关部门要切实加强对弃婴问题的规范 管理 i。这个通知的下发为收养行 为提供了一定的法制依据。在 2013 年 1 月 9 日，民政部有关负责人表示，我 国现有失去父母、查找不到生父母的未 满 18 周岁的未成年人（即“孤儿” ）61.5 万名。我国当前的收养模式为：按照法 律规定，结合我国国情，对孤儿和弃婴， 采取分散与集中养育相结合的方式，民 政部门福利机构主要负责查找不到监护 人、监护人无力抚养和未被收养的孤儿、 弃婴，发挥着兜底保障作用。我国孤儿 收养主体目前有政府、个人、社会组织。 其中，民政部门儿童福利机构养育的孤 儿有 10.9 万名，由亲属养育、其他监护 人抚养和一些个人、民间机构抚养的孤 儿有 50 多万名 ii。 由此可以看出，面对庞大的弃婴、 孤儿等待收养群体及其他收养方式的有 限性，我国的民间收养无疑发挥着巨大 的补充作用。然而，由于种种原因，民 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 间收养还很不规范，出现了诸如收养认 定登记程序缺失，收养法律法规不完善 等等问题，由此导致了民间收养存在着 的很大的制度隐患和安全隐患。我国这 些年来发生的民间收养事件的频繁发生， 也似乎在警戒着人们，除了完善收养法 律法规，规范收养认定登记程序等等之 外，还必须加强对收养工作的巡视制度 建设。然而当前我国还没有建立相应的 收养巡视制度，从而导致相关的巡视工 作内容、工作框架和工作方式的缺失。 民政局对收养行为的监督仅仅停留在收 养条件的认定和收养行为的许可上，是 一个事前和事中的检查和监督，在民间 收养进行之后，也没有有效的监督反馈 机制，民政局相关部门工作人员也很少 会再去过问、关心收养者与被收养者的 情况。以上种种民间收养中存在的问题 和缺陷，使得建立健全民间收养的巡视 制度显得尤为迫切和必要。 二、民间收养巡视制度的理论框 架与运行机理 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 （一）民间收养巡视制度的理论 框架 民间收养巡视制度的理论框架由 六个子系统构成，其中五个是外部系统， 一个是内部系统。外部系统包括民间收 养巡视制度法律体系、监督体系、社会 保障体系、登记制度和民间收养政策体 系，内部系统即为巡视制度体系。外部 系统是民间收养巡视制度得以运行的保 障，内部系统是民间收养巡视制度得以 运行的根本。 （二）民间收养巡视制度的运行 机理 关于民间收养巡视制度的运行机 理，需要明确民间收养巡视制度流程和 民间收养巡视系统。 1. 民间收养巡视制度流程 在外部各个系统的支持和保障下， 巡视制度内各个部分相互联系，相互促 进。巡视人员在一定的时间内，通过固 定检查与突击检查相结合，对相关的巡 视内容进行一一确认和检查，并通过书 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 面记录和口头交流的方式，对了解到的 相关情况进行记录，形成工作档案，通 过对工作档案的研读，及时发现民间收 养中存在的问题，进行反馈，形成下一 阶段的巡视内容，对于发现收养中存在 的问题，巡视员还应该提出整改意见， 收养者接受整改意见的，也要记入档案， 作为下一次巡视内容的一部分，对于拒 不接受整改意见的，要取消收养人的收 养资格。以此形成一个循环，周而复始， 使得巡视工作更科学，更有效，解决民 间收养中的问题，把民间收养纳入到法 制化、规范化的轨道中。 2. 民间收养巡视系统 民间收养巡视系统由外部系统和 内部系统两个系统构成。 （1）民间收养巡视内部系统 内部系统即巡视机制主要由巡视 者、巡视时间、巡视内容、巡视方式和 巡视结果五部分构成。 关于巡视者，民政局要建立相关 的巡视部门，组成巡视小组。巡视者是 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 巡视制度的主体和人员基础。巡视人员 的素质关系到巡视工作的质量，巡视员 必须本着实事求是的工作态度，对巡视 工作存在的问题要有敏锐的观察，及时 发现巡视工作的不足，提出改进意见， 发现收养存在的问题，敦促收养者进行 整改。此外，要采取有效的激励机制对 巡视员进行激励，使其对工作时刻保持 者充分的积极性的高度的热情。最后， 必须建立巡视人员的问责机制，对于巡 视员在巡视当中由于疏忽而导致收养工 作产生不良后果的情况，要追溯巡视员 的责任，对其进行相关的惩处，以提高 其工作的责任心。 关于巡视时间，对民间收养的巡 视，要采取固定化检查与突击检查相结 合。固定化检查是指要使巡视工作常规 化、定期化和有序化，定期定时进行检 查可以增强巡视工作的连续性，避免出 现由于长时间的巡视空洞而出现的巡视 问题频发。突击检查是指巡视员采取抽 查的方式，不加以任何通知和预示而对 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 收养家庭进行检查，突击检查可以检查 出民间收养的真实情况，及时排查出所 存在的问题，提高巡视工作的有效性。 在突击检查中，也可以提高民间收养的 警界意识，提高“ 慎独” 和自律意识，使 得收养者做到有无巡视员来检查一个样。 关于巡视方式，可以采取书面 记录和口头交流两种方式。书面记录是 指通过规范化的问卷，一一询问和调查， 通过书面记录，可以了解民间收养家庭 存在的问题和不足，方面其进行登记和 记录，以便进行反馈，提高巡视工作的 针对性。口头交流主要是指巡视员与收 养者与被收养者进行聊天，拉家常，通 过口头交流，可以拉近巡视员与被巡视 者的心理距离，收养者在这种轻松的氛 围当中能够更加真实地吐露自己的心声， 方面巡视员了解情况。 关于巡视内容，巡视工作一方面 要评估收养者的情况，评估其是否具有 收养资格，是否具备收养能力，也可以 了解收养者在养育被收养孩童的过程中 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 的困难和需要。此外，巡视工作还要评 估被收养者的情况，要了解被收养者在 收养家庭中的身心状况，是否得到了相 应的物质保障和精神保障，如收养者是 否满足了被收养者的衣食住行需要，对 于适龄儿童，是否满足了其上学的需要， 对于被收养者存在的心理问题，收养者 是否有进行及时的了解和解决等等。最 后，巡视工作还必须对收养地的环境进 行评估，这主要是指收养家庭的居住状 况，要了解收养者的住所是否具有安全 隐患，是否能够满足被收养者的居住空 间需求，居住环境是否良好等等。 对于巡视结果，巡视员要进行及 时的记录和反馈，要形成收养情况工作 档案，以此作为下一阶段巡视工作的重 点和依据。对收养工作存在的问题，巡 视员要提出巡视意见和限期整改时间， 对于拒不履行整改意见的收养人，要依 法剥夺其收养资格，保障被收养者的合 法权益。 （2）民间收养巡视外部系统 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 在实现民间收养巡视整体效能方 面，外部系统充当着领路人和保护者的 角色。民间收养巡视制度法律体系指引 着前进方向和工作边界，为巡视工作的 有章可循提供了依据和保障，起着约束 和规范的作用。登记制度体系指引着巡 视工作的巡视方向，为巡视工作提供了 巡视对象依据。监督制度体系是保障这 个框架得以正常运行的有效措施，通过 监督，可以使整个外部体系和内部体系 保持充足的活力，使得民间收养巡视工 作的开展更加地公正、公开、合法。社 会保障体系可以为其他体系的有效运行 提供支撑，通过社保体系的完善，外部 和内部的体系能够得以快速、有效地运 行。民间收养政策其实是法律体系的一 个具体内容，民间收养政策关于收养行 为、收养内容等的更加细致、详细的描 述，可以为巡视工作的开展提供参考， 确定什么样的收养才算成立，什么样的 收养行为应该禁止和取缔，进而为后期 巡视工作的开展节约人力和物力。内部 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 系统处在整个框架的核心，发挥着不可 替代的作用。内部的巡视机制对具体的 巡视方式、巡视内容、巡视流程等进行 了规定，从而使得巡视工作的开展更加 具有针对性和有效性。另一方面，内部 系统的运行过程中发现和存在的问题， 可以为外部系统的完善提供资料来源。 因此，可以说，民间收养巡视制度的内 部系统和外部系统相辅相成，缺一不可， 两者发挥着各自的功能的同时，又相互 配合，进而把巡视工作推向了制度化、 功能化的轨道。 三、实施民间收养巡视制度的保 障 民间收养巡视制度并不是一个孤 立的系统，除了相关的内部系统外，它 的有效实施需要依靠巡视制度法律体系、 登记制度、监督制度、社会保障体系、 民间收养政策的支持。 （一）巡视制度法律体系。任何 系统的运行都必须在法律的大框架下进 行，巡视法律体系的建立可以为民间收 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 养巡视制度提供法制基础和依据，使得 巡视制度有法可依，为其停供合法性依 据，使得巡视工作其有据可查，可以防 范在巡视当中被巡视着的不配合行为。 同时，相关巡视法规的建立，也可以就 巡视程序、巡视内容、巡视者的权力和 义务等等进行规定，提高巡视工作的规 范性和目的性，进而促进巡视工作的制 度化和法制化。 （二）登记制度。通过登记制度 的完善，一方面可以使收养行为合法化， 规避不正规的收养行为的出现，保证以 后收养者和被收养者的正常生活，对于 因为收养而导致生活困难的家庭，可以 为其提供诸如教育、低保等一系列的保 障。另一方面通过收养行为的登记，可 以准确的了解当前的收养状况，了解收 养者和被收养者的情况，也可以为巡视 对象的建立提供指南。 （三）监督制度。这里的监督制 度既指对巡视主体的监督，也指对巡视 客体的监督。通过对巡视主体即巡视人 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 员的监督，通过横向的同级监督和纵向 的诸如上级和纪检部门的监督，督促巡 视人员依法巡视，可以加强其工作的积 极性和规范性，提高工作效率。对巡视 客体是指对收养者的监督，可以形成巡 视主体、媒体、网络、收养者自己、被 收养者以及相关人员（如邻居等）的 360 度监督模式，在信息时代，还要特 别注重发挥互联网及报纸、电视等媒体 的作用，使得对收养行为在阳光下运行。 （四）社会保障体系。民间收养 巡视制度的有效运行也依赖于社会保障 体系的完善。通过社会保障体系，可以 为收养困难的家庭提供一定的福利和保 障，从而提高收养者的收养能力，使得 收养者的收养能更加让人放心，进而在 一定程度上减轻了巡视的工作量。另一 方面。社会保障体系的完善，相当于给 了巡视者一份巡视名单，巡视者可以根 据社保处提供的资料，有针对性地进行 巡查，提高巡视工作的有效性和针对性。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 （五）民间收养政策。民间收养 政策是民间收养巡视的指向标，民间收 养政策在不断调整，巡视工作也必须做 出相应的改变。国家关于民间收养数量、 民间收养条件等的规定，可以为巡视工 作提供巡视指标，巡视者可以根据收养 者是否达到这些指标从而判定收养效果， 防止不合法、不合理的收养情况的出现。 另一方面，民间收养政策关于收养者与 被收养者权利和义务的规定，可以使得 在处理相关的收养问题方面提供依据。 四、小结 民间收养巡视制度中，相关的巡 视法律法规、登记制度以及监督制度、 社会保障体系、民间收养政策的建立以 及完善可以为民间收养巡视制度的建立 提供支持，而民间收养巡视制度体系的 建立可以为民间收养存在的问题提供解 决途