坚持产十分融合,推进小城镇一体化发展

坚持产城融合驱动，加快城乡一体化发展 新型城镇化是以人为核心的城镇化，以产城融合为突破 口推进新型城镇化建设，既是破解我区城镇化发展困局的必 然选择，也是促进我区产业结构调整和转型升级，加速培植 大产业，提升产业支撑带动能力的必然要求。笔者于 10 月 15 日至 20 日到信都、灵峰等乡镇，围绕以产城融合为突破 口推进我区城乡一体化发展建设问题进行了专题调研。现将 调研情况报告如下： 一、主要成效 进入“十二五 ”以来，全区小城 镇建设步伐不断加快。 2013 年，全区城镇化率达到了 30.46，城镇建成区面积 147.84 平方公里。城镇人口快速增长，特别是随着“农转城” 工作的持续推进，进一步加速了城镇人口增长， 2012、2013 两年全区累计转移农业人口 337964 人，城镇建成区人口密 度从 2010 年的每平方公里 2693 人提高到 2013 年的 6693 人。城乡公共服务均等化水平逐步提高，全区有 128518 农民 工参加社会保险，城乡居民社会养老保险累计参保人数 2423 人，2576 名城乡老年人按月足额领取了养老金。产业支 撑作用日益明显，以矿产加工、绿色食品、文化旅游服务等 产业为重点的产业体系逐步形成，2013 年工业产业增加值突 破 300 亿元，在生产力空间布局上，基本形成了“两带一圈” 的布局（即：207 国道经济带、323 国道经济带和广东、贺州、 桂林旅游经济圈）。产业园区建设加速推进，到 2013 年底， 信都工业园区已列为自治区重点工业园区，八桂工业园区、 灵峰工业园区、古柏工业园区已列为贺州市重点工业园区， 规划面积 34 平方公里，入园企业 80 户，实现工业总产值 107.8 亿元。各乡镇在城镇化建设和产业园区规划建设中，紧 紧围绕产城融合做了大胆的探索和实践，信都镇围绕“一园 五片区”配套 规划建 设了保障性住房，教育、卫生、文化娱乐、 商贸物流等生活性基础设施均预留了相应的建设用地；莲塘 旅游文化产业规划建设中，围绕同时满足生产性服务需求和 生活性服务需求，规划建设了农业文化观光、游乐、生态休 闲、饮食、贸易、食品加工六个功能区；贺街镇、桂岭镇等特 色城镇的规划建设，都不同程度的体现了产城融合理念。 二、存在问题 (一) 产城发展脱节现象突出。在推进新型城镇化过程中， 虽然各乡镇都做了一些探索和实践，但规划不合理，对以产 城融合为突破口推进新型城镇化建设重要性认识不足，工作 中缺乏清晰的思路、系统的部署、超前的规划和具体的措施， 导致在城镇化进程中产城融合发展不协调，出现了两种倾向： 一种是城镇化推进速度较快，但是产业发展跟不上，使城镇 化缺乏后劲，有出现“ 空城” 的倾向，如桂岭的商住中心建 设。 另外一种是产业发展快于城镇化，如工业园区。由于在空间 布局上大多数产业园区都布局在离城镇一定距离的地方，多 数园区除水、电、路、通讯等基本的生产性服务设施外，必要 的生活性服务设施配套跟不上，现有的一些城镇设施又无法 覆盖，使园区内很多企业连普通的工人都难留住，更吸引不 了高层次技术人才，严重制约了企业的发展壮大。作为我区 产城融合发展程度相对高的信都镇，在信都工业区规划建设 中也同样存在城镇化落后于产业发展的问题，如八桂工业园 区、灵峰工业园区等一些园区虽然已有大量企业入驻，但必 要的生活性服务设施除保障性住房正在建设外，其它都还停 留在规划中。 (二) 产业支撑带动能力不强。突出表现在两个方面：一是 企业小、散、弱现象比较普遍，全区范围内大企业、大集团较 少，钢铁冶炼为主的高耗能产业占了很大的比重，绿色食品、 文化旅游和新能源新材料等新兴产业成长缓慢，支撑力较弱。 二是产业链短。在我区范围内，还没有完整的产业链，带动 能力也比较强外，其它大多数产业基本上都是单一经济体， 一个产业就是几户生产经营内容相同的企业，缺乏关联度高、 互补性强、特色鲜明的产业集群，形不成完整的产业体系。 由于没有形成完整的产业链，企业带动能力有限，一些企业 除了在消费和物流方面有一些带动外，难以形成更多的辐射 带动力和更强的促进经济发展支撑力。 （三）城镇体系建设仍不完善。产城融合的新型城镇化，目 的是要通过城镇产业经济的培育，二、三产业的转型升级， 逐步形成大中小城市和小城镇、城市和农村合理分工、特色 突出、功能互补的产业发展格局，实现人们就近就地城镇化 的愿望。但在实际工作中，大都存在重县城轻乡镇和农村小 集镇建设的情况。一是市区都把大量资源集中在城区建设上， 对产城融合推进新型城镇化建设中活力最强、潜力最大的乡 镇以及农村集镇建设重视不够，规划建设滞后。一些乡村集 镇环境污染严重，小城镇和集镇对人口、产业的聚集和吸附 能力不强。二是在强调“农转城” 工作重要性的同 时，对以人 为核心的新型城镇化建设理解片面、认识不到位，对能加速 城乡一体化进程，就近就地转移农村人口的城镇化建设重视 不够。 （四）相关配套改革依然滞后。多年来，包括户籍制度改革、 行政审批制度改革、农村产权制度改革、土地管理制度改革 等一些关键性的改革依然滞后。如：户籍制度改革，通过“农 转城”工作的开展，我区人口的城镇化率明显提高，但很大一 部分转户人口依然生产、生活在农村，难以真正享受到城镇 人口的待遇，成为真正的城里人；农村产权制度改革进展缓 慢，使得大量农村资源无法有效盘活并参与到新型城镇化建 设中，致使困扰新型城镇化建设和产业发展的资金、土地难 题始终无法得到有效破解，同时也制约了农业产业化的推进； 在行政审批制度改革方面，一些项目建设的行政审批环节太 多、周期太长，如环评审批、用地审批、消防审批、规划审批 等，不仅影响了企业的建设投产，还影响到了我州的招商引 资工作，一些大企业、大集团由于我们的发展环境不够优化， 服务不到位不愿意进驻。 三、对策建议 （一）规划引领，科学布局 一是要坚持规划引领作用。围绕各个规划之间实现无缝 对接，从传统的“三 规统一” 向“四规统一”转变，从源头上避 免城镇化与产业发展相互脱节、城市建设与产业发展速度与 规模不相匹配的倾向，从这一高度出发，以国家和自治区新 型城镇化规划（2014-2020）为统领，围绕以产兴区、以城促 产，产城互动，高度融合的目标，发挥规划引领的龙头作用， 依托八步区“一个中心两条 经济带” 建设 和“两广合作示范区” 建设规划布局，在“ 十二五” 规划纲要 基础上，结合“十三五” 规划编制前期工作，进一步完善八步区产业发展总体规划， 对我区生产力空间布局作前瞻性、系统性研究，进行科学调 整和适度优化，使其更加符合八步区未来经济社会发展的需 要。进一步调整修编八步区城镇体系总体规划、八步区土 地利用总体规划和八步区林地保护利用规划等重点规划， 并与产业发展规划和生产力空间布局规划相统一。同时，要 强化规划的管控，确保各项规划得到真正落实。 二是要促进产业科学布局。结合各乡镇的产业发展基础， 以区委、区政府确定的重点产业发展为抓手，突出特色，科 学布局。桂岭镇花岗岩加工产业要依托桂岭镇丰富的矿产资 源，重点布局在桂岭镇城镇附近。八桂木加工产业园区要依 托八步区速生桉种植基地，重点布局在信都片，信都工业园 区和灵峰工业完区重点以钢材冶炼为主。莲塘、贺街依托绿 色蔬菜种植加工优势，集中发展绿色食品精深加工和产品研 发，集中发展果蔬产业。文化旅游产业要按照八步区的旅游 产业发展布局，即：重点突出莲塘客家围屋、街千年古城旅游 项目、黄洞月湾茶园；着力提升大桂山旅游景区；集中打造桂 岭红七军整编旧址、明孝穆皇太后墓、南乡温泉、里松温泉 等旅游景点；建设 10 个民族特色旅游村寨，不断丰富和拓展 文化旅游产业内容，积极融入“广东 桂林” 黄金旅游线， 把八步区建设成为黄金旅游线上的新兴旅游目的地。新能源 新材料产业中的新能源产业重点布局在环境、气候适宜区域； 以稀土等贵金属为主的新材料加工产业应与冶金化工产业 统筹考虑进行布局。 三是要高起点规划 207 国道经济带和 323 国道经济带。 要围绕产城一体、协调推进的目标，高起点规划“两带” 经济 带建设。在八步区“两带一圈” 经济带的 产业布局上，由于信 都高速公路和 323 国道广东毗邻，且处于八步区的东部，应 以绿色环保产业、文化创意产业、物流业、旅游业为重点，把 八步区经济带打造成为绿色发展样板，严格禁止将冶金化工 等容易产生污染的产业布局在“两带” 线 一带。 （二）产城融合，互动发展 一是要坚持产业先行。推进新型城镇化建设应坚持产业 先行、以产兴城的发展原则，以产业的聚集带动人口的自然 聚集。在中心城市、城镇和产业园区，要在积极支持和推进 现有产业转型升级，加速形成产业集群，提升产业带动能力 的基础上，改变招商引资理念，把重点放在引进一批与我区 重点产业布局匹配度高、互补性强，符合我区产业发展定位， 集约化程度高、综合实力强的企业上。在乡镇等产业发展较 弱的地方，要通过加大对中小企业特别是微型企业发展的扶 持力度，积极培育扶持农村集体经济，通过土地、税收、金融、 工商审批等方面的优惠政策来引导和鼓励更多农民进行创 业，吸引更多社会资本和民营资本投资农村市场，激发农村 市场活力；在人才支持方面，除不断优化发展环境，吸引大量 高技术人才外，还要加大投入，建立健全由包括专门职业学 校、社会组织、政府公共服务机构共同组成的系统的、全面 的，覆盖区、乡镇、村（社区）的农民工就业职业培训体系，全 方位为有意愿的农民工提供所需的免费就业指导和技能培 训，把大量农民工培养成为产业工人。 二是要坚持产城互动。要围绕把城镇化与产业发展放在 同等重要位置来协调推进，着力完善产业园区管理运行体制， 加强道路、绿化、供排水、燃气、电力等基础设施建设的同时， 严格规定在所有新建园区中必须同步规划建设相应比例的 文化教育、医疗卫生、公共交通、金融物流和商业服务等生 活生产配套设施，争取一次性建成“产 城融合” 体；在原有产 业园区，要通过逐步把更多的城市功能、公共服务植入园区， 不断丰富园区城市功能，努力提高园区承载能力和综合服务 功能。要加大对农村基础设施建设资金投入和农村产业发展 扶持力度，按照工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现 代化相互协调的思路，坚持工业反哺农业、城市支持农村和 多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策扶持力度，加快 现代农业发展，形成农业产业化体系。要着力推进产业发展、 基础设施、公共服务、管理体制的一体化，推动公共财政向 农村倾斜，公共服务向农村覆盖，社会事业向农村延伸，加 快以水、电、路、气、房为重点的社会主义新农村建设步伐， 改善农村生产生活条件，把城市与农村、城镇居民与农村居 民作为一个整体，在城镇化进程中统筹谋划，实现城乡经济 社会的共同发展、共同繁荣，逐步改变城乡二元结构，使城 乡居民共享现代文明成果。 三是要坚持因地制宜。围绕推进以人为核心的城镇化这 一目标，大胆探索和实践农民主导的就近就地转移的新型城 镇化模式，在公路沿线交通较为便利、人口较为集中的地方 和产业园区附近条件相对成熟的乡镇和村（社区），积极规划 建设一批产城融合示范乡镇和村社区，通过土地的规划、产 业的培育与发展以及社会功能的完善来引导人口的聚集，进 而发展成为新的城镇，使广大农村人口在家门口就能就业， 并享受与城市同等的公共服务和社会保障，以点带面逐步推 进。 （三）深化改革，创新驱动 一是要积极推进各项改革。积极推进以户籍制度、土地管 理制度、农村产权制度、行政审批制度为重点的配套改革， 为产城融合推进新型城镇化建设扫清障碍、提供制度保障。 在户籍制度改革方面，把全面放开县城和小城镇落户限制作 为突破口，先从制度层面彻底消除城乡“ 二元结构” ，进而消 除附着在户籍制度上的各种不平等待遇，彻底改变广大农民 工“ 工作在城市，保障在农村的局面” ，让广大农民共享改革 发展成果，提高他们参与和支持新型城镇化建设的积极性。 在农村产权制度改革方面，要赋予农民更多的财产权，让农 民“ 带资进城” ，参与新型城 镇化，为农 村产业发展、农业产业 化经营创造条件、提供支持。在土地管理制度改革方面，要 积极学习借鉴外地的一些成功经验，如成都的地票制等，积 极探索多种形式的土地流转方式、促进土地的合理、规范、 有序流转，重点推进以撤村并村、集中居住为重点的土地管 理制度改革，通过撤村并村，集中居住，快速实现人口的聚 集，为城镇化提供基础；有效节省基础设施建设和管理资金 投入，提高城镇基础设施利用率；实现土地的高效利用，节省 土地，提升土地价值。在行政审批制度改革方面，要继续加 大力度，下决心下放一批行政审批事项，提高行政效率和服 务水平。 二是要加快小城镇建设步伐。围绕提高小城镇综合承载 能力，着力完善小城镇功能，增强小城镇对产业和人口的吸 附能力，充分挖掘小城镇在新型城镇化建设中的潜能；加大 小城镇规划编制经费投入，对小城镇建设总规适时进行调整 修编，突出小城镇的特色和优势，因地制宜确定小城镇的功 能定位，引导小城镇根据各自优势和特色走差别化、个性化 发展之路；加大小城镇基础设施建设项目和资金倾斜，着力 完善城镇功能、加强生态保护，形成一批功能完善、特色明 显、生态良好的专业化特色小城镇，引导农业转移人口就地 就近实现城镇化。 三是要创新城市建设理念。围绕把八步区建设成为中心 区域城市、把信都、贺街、桂岭建设成为次区域中心城市，以 小城镇和产业园区为节点，通过城市路网连接，构建城市群， 形成多中心的城市建设构架，避免城市资源过度集中带来的 “城市病” 。作 为次区域中心的 3 乡镇集 镇，在建设中要紧紧 围绕重点产业发展培育城市文化、提升城市品位，为产业发 展营造浓厚的文化氛围。 四是要突出城市经营管理。围绕实现城市精细化管理的 目标，按照党的十八大提出的推动信息化和工业化深度融合、 工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调， 促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的要求， 探索城市精细化管理的途径，积极推进智慧城市建设。我区 2013 年，信都镇列入全国小城镇建设重事业乡镇。建议区委 区政府把重点小城镇建设作为实现产城融合的重要抓手，积 极推进重点小镇镇城市建设，争取使八步区信都镇、贺街镇、 桂岭镇成为国家小城镇建建设重点城镇。通过家重点小城镇 建设，实现信息化与城市化的高度融合，有利于对城市信息 进行综合分析和有效利用，有效提升政府管理和服务水平， 提高城市管理效率，节约资源，促进城市可持续发展。 （四）抓住机遇，借船出海 一是要抢抓“两广合作示范区 ”建设产业 聚集区建设机遇。 围绕与贺州八步区信都工业园区产业发展布局互补的目标， 规划布局和建设一批产城融合示范小城镇、新型农村社区， 积极争取八步区工业园区产业聚集在基础设施建设中尽可 能多的向这些区域延伸和覆盖，把连接贺州产业聚集区的桂 广（贺州广州）经济带建设成为产城融合新型城镇化建 设示范带。 二是要抢抓贺州经济带建设机遇。围绕贺州 207 高速公 路两侧统筹布局支柱产业，同步规划市政基础设施、公共服 务设施，积极争取上级在基础设施建设资金项目方面的支持。 同时，充分借鉴和参照信都产业聚集区建设的思路和模式， 立足东接广东产业聚集区、西接桂林经济旅游走廊经济带的 优势，在制定我区自己的特殊扶持