城市扩张促就业

通过城市扩张促进就业 李 颖 娟 赵 文 祥 (沈阳大学工商管理学院 沈阳 110041) 摘 要：资源枯竭型城市是目前我国就业形势最为严峻的地区，其就业问题具有一些不同于一般城市的特点。 本文从城市扩张的角度探讨如何促进资源枯竭型城市就业，提出了城市扩张的理论基础和政策依据、目前资源枯竭 型城市在城市扩张上存在的问题及解决建议。 关键词：资源枯竭型城市；城市扩张；就业 PROMOTING OBTAINING EMPLOYMENT BY DISTENDING CITIES Li Yingjuan Zhao Wenxiang (College of Business Management, Shenyang University Shenyang 110041) Abstract: At present, cities exhausted in natural resource are the worst areas in obtaining employments in China, and there are some special characteristics in obtaining employment in such kind of cities. The essay probes how to obtain employments by distending cities in cities exhausted in natural resource. The author puts forward the theory basis and policy which distending cities depend on, puts forward problems existing in dispending cities in cities exhausted in natural resources and some suggestions to solve these problems. Key Words: Cities exhausted in natural resources Dispending cities Obtaining employment 1资源枯竭型城市的就业问题十分严峻 按照中国矿业城市联合会矿业城市工作委员会最新界定的标准和提供的数据，目前我国有矿业 城市 178座，人口 3.1亿人，占全国城市的 1/3，占全国人口的 25%。2000 年全国矿业城市 GDP达 2万亿元，占全国国内生产总值 8.9万亿元的 23%。其中东北有矿业城市 33座，人口 3627.75万人， 占东北三省人口总数的 34%；2002 年东北矿业城市 GDP达 3413.99亿元，占东北三省 GDP总量的 32.13%。在我国矿业城市中，有 18座即占 10%资源已经枯竭，造成 700多万人失业下岗（朱训, 2004） ；有约 70%处于中年期也将面临资源枯竭问题；只有约 20%处于幼年期资源还十分丰富。处于 中年期的矿业城市不久将要面临严重的就业问题。以金属矿城为例，预计在 10年之内，我国 25种 金属矿产大中型矿山的总数将减少 277座(即减少 66.75%)，将造成 17.15万人（占职工总数 33.46%） 下岗和失业（吕古贤等，2004） 。 资源枯竭型城市的就业问题具有一些不同于一般城市的特点，这些特点是： 第一，下岗失业人数多，失业率高，并且主要集中在矿区。辽宁省阜新市是国务院于 2001年 确定的全国资源枯竭型城市经济转型唯一试点，2001 年底，阜新市下岗失业人员为 15.6万人，占 全市从业人员总数的 36.7%；其中煤矿下岗失业人员 7万人，占全市下岗失业人员总数的 45%。阜 新市每年吸纳就业能力只有 6000人左右，失业人员每年却以 2万人的速度递增，就业矛盾十分突 出。大庆市需要就业和再就业 14万多人。山西省大同市 2000年底下岗失业人数为 8.5万人，占全 市从业人员的 12.8%；其中矿务局下岗失业人数达 4.6万人，占全市下岗失业人员总数的 54%（国 家发展计划委员会地区经济发展司、地区经济分析与评价课题组，2002） 。 第二，下岗失业人员文化水平低，劳动技能单一。由于资源开采属于劳动密集型产业，对员工 的文化程度和技术水平要求不高，从业人员大部分属于简单劳动者，文化程度低，知识结构单一， 国家自然科学基金资助课题（70473059） 2 学习新知识的能力比较差，改行比较困难。阜新市下岗职工中初中及以下文化程度的为 8.53万人， 占下岗职工总数（不含失业人员）的 71%，分别高于辽宁省 62.6%和全国 53.7%平均水平 7.4个和 17.3个百分点；40 岁以上的大龄下岗职工 5.65万人，占下岗职工总数的 47%；女性下岗职工 6.13 万人，占下岗职工总数的 51%。这些文化程度低、大龄和女性下岗职工，是再就业弱势群体（赵文 祥，王鸥，2004） 。 第三，资源枯竭型城市财政十分困难，政府无力对再就业进行资金投入。阜新市地方财政入不 敷出，2001 年全市财政收入 4.54 亿元，财政支出 18.84 亿元，拖欠工资近 5 个亿。同年阜新市市区 处于 156元最低生活保障线以下的居民达 19.8万人，占市区人口的 25.3%；农村贫困和返贫人口高 达 60万人，超过农村人口的 50%（王琼，2004） 。辽宁省北票市 2000年人均财政收入只有 104元 （国家发展计划委员会地区经济发展司、地区经济分析与评价课题组，2002） 。在这种情况下，财 政没有能力对再就业投入资金。 资源枯竭型城市的就业问题，对我国社会发展和国民经济建设，对构建和谐社会提出了严峻挑 战，已经引起了党和国家的高度关注。解决失业下岗职工再就业，是资源枯竭型城市近期面临的最 大问题，也是近期经济转型面临的最大压力，是各级政府必须考虑的头等大事。 解决资源枯竭型城市的就业问题有多种思路，本文从调整城市规划的角度探讨如何促进就业。 2 城市扩张的含义和作用 城市扩张有四种含义：一是指将不属于某城市的地域划归为某城市；二是指将城市所属的一部 分县划归为郊区；三是指将一部分远郊区划归为近郊区；四是指将一部分郊区或县划归为城市中心 区。从经济转型和促进就业的角度看，资源枯竭型城市扩张主要指后两种情况（以下均指这两种情 况） 。 城市扩张有四个目的和作用：第一，调整城市不合理的布局。资源型城市大都缘资源而建，建 城之初为了降低成本和方便生产与生活，围绕矿区建城区。资源枯竭后，许多矿区成为采空区、沉 陷区，有的出现露天大坑，急需通过扩张改变这种不合理的布局。例如，陕西省铜川市是因煤而建 的资源型城市，当初城市是随着工业布局和人口自然聚集而形成的，缺乏统一规划。市区地处峡谷， 两面临山，最宽处 1500 米，最窄处 350 米，城市被河流、铁路、公路分割，建设用地不足，发展 空间非常狭窄；加之市区工业集中，环境污染严重，城市非扩张发展新区不可。第二，寻找新的经 济增长点和就业增长点。从世界各国城市发展史看，当城市的经济和社会问题达到一定程度时，普 遍通过城市扩张选择新的增长点，逐渐将扩张部分培育成为城市新区或城市副中心。我国资源枯竭 型城市也是这样，需要通过城市扩张寻找新的经济增长点和就业增长点。第三，筹集城市建设资金 和再就业资金。与农村不同，城市能产生规模效益，吸引投资。如果政府再给予优惠政策，能够吸 引更多的企业和个人到扩张部分来投资、办企业、搞建设，弥补城市建设和就业资金不足的问题。 第四，吸引失业下岗矿工到扩张部分来就业。由于资源型城市扩张主要是拓展近郊区和城市中心区， 扩张部分在繁华程度上与失业下岗矿工原来工作和生活的地点差别不太大，并且那里发展前景看好， 所以对失业下岗人员有一定的吸引力，他们能够愿意到那里去就业。 3 城市扩张的理论基础和政策依据 第一，符合“经营城市”的理论。“经营城市“指政府运用市场经济手段，把政府拥有的城市各 种有形和无形资产通过流动、组合、裂变、出租和转让等多种形式，进行优化配置和优化运作，最 大限度地实现增值、获利和赢利，拓宽城市建设资金来源渠道，加快城市基础设施建设。 从筹资角度看，经营城市主要包括两个方面内容：一是土地使用制度改革，实行国有土地储备、 租赁和招标拍卖制度，培育规范土地市场，增加政府土地收益；二是运用市场化运行方式，推进城 市基础设施资产经营，培育城市建设和市政公用事业市场，吸引国内外投资者参与城市基础设施建 设和经营。城市扩张在这两个方面都要加强运作，都能收到筹资效果。 第二，符合我国城市化进程。城市化被公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重 要标志。国际经验表明，规模较大的城市会产生明显的聚集效应，从而创造较高的规模效益、较多 的就业机会、较强的科技进步动力、较大的外部扩散效益以及比较完善的城市功能。我国城市化不 3 仅大大低于发达国家水平，也明显低于世界平均水平和发展中国家平均水平（张英红，2005） 。目 前我国正在加速城市化进程，城市扩张已经成为一种潮流。例如：南京市远景规划市域人口在 1 000 万左右，城镇人口在 850 万左右，规划将南京市“主城、外围城镇”两个层次调整为“主城、 新市区、新城”3 个层次。温州市规划 2010 年面积为 150 平方公里，人口为 150-180 万人；2020 年 面积为 350 平方公里，人口为 350 万人左右。成都市规划总面积将达到 3 681 平方公里，人口规模 将达到 800 万人，仅市区的面积就将近美国纽约的 4 倍，比日本的东京大了约 1 500 平方公里。北 京市规划到 2020 年市区面积将增加至 1 085 平方公里。海口市区划调整方案人口将由 80 多万增加 到 150 多万，土地面积将由 236.4 平方公里扩大到 2364.8 平方公里，扩大到 10 倍。 与一般城市扩张形成反差的是，我国资源枯竭型城市进行扩张的比较少。其实，资源枯竭型城 市是最需要扩张的城市，因为资源枯竭型城市大多为中小城市，并且矿区大多在城市中心区，为了 实行经济转型、沉陷区居民搬迁和拓宽就业渠道，城市迫切需要适当扩张。 4 资源枯竭型城市扩张的案例 山东省枣庄市是一座因煤而建、因煤而兴的资源型城市，素有“鲁南煤城”之称。但市区环境 污染严重，采煤沉陷坑、矸石堆星罗棋布；城区位置尴尬，北部、东部是采煤塌陷区，南部是工业 区。为了发展新的接续产业和寻找新的就业渠道，枣庄市决定在市区西部建设新城区。由于市场运 作得好，目前枣庄新城建设已完成投资 5亿元，其中政府仅仅投入了 1000万元的规划设计费和 1 亿元的启动资金，其他近 4亿元资金都是从本地和外地吸引来的（徐恒佶、孙发永，2004） 。枣庄 市的城市扩张有两点经验：一是对“向哪里扩张”问题解决得好， “城区西进”避免了城市所处位 置的尴尬。二是按照市场经济规律运作吸引来大批资金。 甘肃省白银市是我国著名的铜城，也是全国 18个资源枯竭重点城市之一，2002 年全市职工 16 万多人，企业下岗职工 1.8万人，失业人员 2.9万人。面对资源枯竭和就业的严峻形势，白银市修 编城市规划，扩展城市空间， “将高速公路以北、包兰铁路以东地区纳入城市建设范围，规划面积 10平方公里的中科院白银高技术产业园和 16平方公里的白银西区成为经济发展和城市扩张的主阵 地” （魏秀鸿，2003） 。白银市的经验是把城市扩张与解决经济转型和就业问题联系得十分紧密。 5 资源枯竭型城市在城市扩张上存在的问题及解决建议 目前，资源枯竭型城市在城市扩张上存在一些问题需要解决，主要有： 第一，某些资源枯竭型城市对城市扩张的作用认识不足，尤其没有充分认识城市扩张对于调整 生产力布局和解决就业问题的重要作用，往往只是在现有的城市中心区内冥思苦想就业渠道。资源 枯竭型城市近期面临的最大问题是寻找新的经济和就业增长区域，科学的、适当的城市扩张可以在 一定程度上解决这个问题。 第二，缺乏经营城市的理念，只看到城市扩张需要政府财政投入，担心财政承担不起，缺乏经 营城市的胆识和智慧，对于通过经营城市筹集资金信心不足。