城市公交企业市场化改革中存在的问题及对策(徐州市)

城市公交企业市场化改革中存在的问题及对策（徐州市） (2009-11-20 20:26:30) 城市公共交通是与人民群众生产、生活息息相关的重要基础 设施，是关系国计民生的社会公益事业。20 世纪 80 年代以 来，徐州市道路交通量增长迅速，尽管城市道路以前所未有 的速度建设，仍不能满足道路交通需求，城市道路交通拥堵 日趋严重。根据我国国情和徐州市实际情况，受资金和时间 的制约，短期内通过大量修建道路以满足交通需求是不现实 的。大力发展公共交通，适度抑制个体交通，改善交通结构， 实现道路资源的优化配置，是改变目前道路交通供求紧张状 况，缓解城市道路拥堵的最佳途径。优先发展公共交通已成 为城市管理者的共识。 随着社会主义市场经济的建立和改革开放的深入，徐州 公交企业的发展遇到了诸多的困难，同时也暴露出诸多的经 营服务问题，引起了社会各界的关注。公交企业市场化改革 的观点被逐渐提出和被人接受。据了解，中国公用事业市场 化改革始于 2002 年，党的十六届三中全会中共中央关于完 善社会主义市场经济体制若干问题的决定，明确提出对公 用行业进行开放，允许包括外资、民间资本等社会资本进入， 同时要求垄断行业放宽市场准入，引入竞争机制。本文就以 徐州市市区的公交企业为例，就市场化改革中存在的问题及 对策作一浅析。 一、徐州市公交企业概况 徐州市市区承担公交运营的骨干企业目前为徐州市公 共交通有限责任公司一家。徐州市公交事业从解放初期创建 至今已有 50 多年的历史，长期以来，公交企业为城市社会经 济的发展和方便人民群众的生活做出了巨大的贡献。 1、徐州市公交公司基本情况 徐州市公交公司现有总资产 2.53 亿元，员工 4840 人， 营运车辆 1624 台，营运线路 149 条，其中市区线路 82 条， 郊区农工线路 67 条，线路总长 3667 公里，市场客运分担率 15%左右。现年运送乘客 3.2 亿人次，营收 2.65 亿元。近年来， 面对激烈的市场竞争，徐州市公交公司抢抓机遇，自负压力， 积极增车开线，优化线网，不断美化站台设施，新辟、调整线 路 40 余条，基本实现了全市商业网点、旅游景区、居民小 区、农贸市场、中小学校、驻徐部队、厂矿企业的“七通目标” 。 经过全体员工的团结拼搏，徐州公交公司在三个文明建设中 取得了显著成绩。11 路线被团中央、建设部授予全国“青年 文明号线路”称号; 11 路 286 号车组连续五次被确认为全国 “青年文明号车组” 。公司 连续三年被省、市 评为文明单位。 2、徐州市公交企业面临的困境 城市公共交通作为城市的基础设施，以提高全社会的总 体效益为宗旨。但是对于公共交通的经营者，又必须完成和 超额完成各项经济指标，提高企业自身的经济效益，维持企 业正常的生产和经营。没有社会效益，公共交通就丧失了存 在的价值基础，没有企业效益，公共交通则无法经营，社会 效益也就无从实现。显然，两个效益缺一不可，必须高度统 一。徐州市公交公司由于过去单纯依靠政府投入，历史欠帐 多，包袱重，企业维持运转都很困难，更提不上开辟线路，更 新车辆，干部职工精神面貌也较差，社会效益与经济效益都 无法得到体现。 二、徐州市公交企业市场化改革的做法和取得的经验 作为政府部门通过经济手段调控城市公共交通客运市 场的一种有效手段，城市公共客运交通经营权有偿出让和转 让制度的实施符合社会主义市场经济发展规律。建设部曾于 年月印发了城市公共客运交通经营权有偿出让和转 让的若干规定，江苏省政府 03 年关于加快我省城市市政 公用事业改革与发展的意见提出，按照产业化发展、市场化 运作、企业化经营、法制化管理的要求，按照先易后难，分步 实施的原则，用 l2 年时间，实现城市市政公用事业政事分 开、政企分开、事企分开，使城市市政公用企业基本成为符 合现代企业制度要求的市场主体；用 23 年时间，建立起适 应社会主义市场经济发展需要的市场竞争机制、企业经营机 制和政府监管机制，使城市市政公用事业逐步走上良性循环、 可持续发展的轨道。徐州市公交公司正是在这样的政策支持 下进行了一系列改革，并取得了良好的效果。由此我们看出， 徐州公交事业要想走出“投资靠政府、运行靠补贴、亏损靠涨 价” 的怪圈，就必须 要开展市场化改革。而改革的目的就是转 变机制，提高效益。 1、改制具体做法 徐州市公交公司 2003 年 5 月正式启动改制，2004 年 2 月 23 日得到市体改委批复。改制提出的指导思想是坚持政 府主导、有序竞争、政策扶持、协调发展的原则，从满足城乡 居民出行的实际需要出发，切实加大投人，完善基础设施， 优化运营结构，深化行业改革，提高公共交通服务质量和效 益，促进城市经济社会协调发展。基本原则是坚持政府主导、 政策扶持。制定有利于城市公共交通优先发展的经济、社会 政策，把城市公共交通发展纳人公共财政体系，建立规范的 公共财政补贴制度和补偿制度。 2004 年 3 月 3 日新公司完成注册，该公司的改制形式为国有 资本全部退出，全体职工购买，经营层持大股。改制后的公 共交通有限责任公司为民营企业，注册资本 2108 万，实有股 东 580 人。 2、实际效果总体良好 从已改革的城市公交的运行情况看，总体运行较好，至 少效益提高了。外地如上海市、长沙市改革后，从当时的每 年亏损到实现盈利，从车辆破旧不堪、乘客怨声载道到立体 化城市公交体系的初步建成，其成绩得到了众多同行的肯定。 徐州公交公司的实际效果总体较为良好，近年来择优选 用环保、舒适的公交车型，合理安排线路站点，提高公交服 务覆盖面，减少乘客的步行距离、候乘车时间，方便群众出 行。加强服务监管，完善服务举措，落实安全考核措施，增强 从业人员的服务意识，为广大人民群众提供安全可靠、方便 周到、经济舒适的公共交通服务。数字显示，2003 年到 2008 年，徐州市公交行业年客运人次上升了 16-34%，运能增加 了 35-73%，年均开辟调整线路 15 条，更新车辆 100 余台，市 民满意度指数超过 80。企业先后被评为市“文明示范窗口” 单 位，市“企 业思想政治工作 优秀单位” 等称号。 3、改制过程平稳 在改制前期，行政主管局徐州市市政公用事业管理局及 企业进行了充分的调研和宣传动员，妥善安置了老职工，对 一些年龄较大的职工办理了内退和进行了合理分流。改制过 程中，充分发挥民主，注重过程的公开透明，由于考虑周密， 准备充分，新的董事会和监事会顺利产生，原有公司管理层 大部分留用，职工实现了一定程度的年轻化。与国内其他各 地的公交企业改革相比，徐州市的公交企业改革较为顺利， 未出现职工集访、停运等现象，实现了平稳过渡，社会反响 较好。 三、徐州市公交企业市场化改革中存在的问题 在改革过程中，有些城市为了“加快” 公用事业产业化运 作的过程，搞起了市场化运动。“市场化是有科学规律的，通 过搞运动来建设国家我们曾经吃了大亏，如果沿用搞运动的 思维模式搞公用事业市场化，走弯路将是必然的。1”徐州市 的公交企业改革在某些方面也存在这样的问题，这些问题主 要表现在以下几方面： 1、未形成有序竞争、充满活力的市场运行机制 改制后徐州市区的公交行业为一家企业基本垄断，企业 的管理层仍为原有领导，没有引入现代的企业管理机制，从 高层到中层干部虽然提高了收入，观念解放和现代管理水平 上并没有较大的提高，导致了一些效率低下、缺少竞争、安 于现状的现象。一些社会个体车辆违法运营，冲击公交线路， 抢站点，抢客流，扰乱公交营运秩序。包车市场混乱，缺乏管 理，一些单位从外地购进一些老旧车辆，不具备运营资格， 严重扰乱了包车秩序，存在较大的安全隐患。市区公交行业 的市场没有形成，运行机制缺少活力。 2、企业债务负担较重，生产性资金周转困难 公交企业现有车辆 1624 台，其中五年车辆 529 台占 33%、 五至十年车辆 929 台占 57%，十年以上车辆 166 台占 10%。 由于新工艺、新技术的推广应用，过去每台 1520 万元就能 买到的普通车，目前若购置新型环保、技术性能好的豪华、 空调车辆价格在 4550 万元。企业通过赊贷等各种方式，对 营运车辆进行更新改造，使徐州市的车辆面貌有了改善，但 也欠下了巨额债务。目前，企业尚未偿付的厂家购车款达 1500 余万元，因购车历年尚未偿还的银行贷款本金累计达 6500 万元、每年利息达 500 余万元。企业周转资金十分紧张， 仅能勉强应付日常性的油料费用和员工工资支出，营运生产 稳定方面存在较大风险。 3、公交场站等基础设施配套不足 一是停车场不足，目前市内停车场面积不足 20 万平方 米，场站用地远远不能满足现有公交车的停放需求，按部颁 标准现尚差 12 万平方米，导致目前停车场内非常拥挤，存在 消防安全隐患，部分车辆无法进场停放，只好沿街停放，存 在较大的安全隐患，随着公交车辆逐年大幅递增，车辆停放 的矛盾将日益突出。二是首末站不足，目前，除风华园小区 外，徐州市各大型小区和商业区基本上没有较大型的配套首 末站，车辆在路边停放、调头，存在极大的安全隐患，而且， 缺乏首末站及配套设施，车辆调度、驾乘人员的休息、用餐、 如厕等问题相当突出。三是目前市区三环路以外公交站点， 均无公交站牌，给乘客乘车带来不方便。 4、企业承担的社会公益任务较繁重 徐州公交执行的是政府定价，承担的是市场化成本，导 致价格与价值背离。以 2008 年为例，成人优惠刷卡 9733 万 人次，学生卡 3223 万人次，老年卡 630 万人次，伤残军人(警 察)免费乘车 421 万人次，另外，公交还承担市区低保对象 117 万人次的免费充值任务。如按投币每人次 1 元计算，企 业减收 6200 万元。 5、政府燃油补贴不足以弥补公交因油价上涨造成的亏损 近年来，在公交票价不变、营运收入基本不变的情况下， 燃油价格已多次上涨，徐州公交公司燃油成本 2004 年比 2003 年成本增加 1086 万元，2005 年比 2004 年成本增加 918 万元，2006 年比 2005 年同期成本增加 1097 万元，每年快速 递增。虽然国务院明确指示对城市公共交通给予补贴，但每 次补贴仅对最新上涨的部分补贴 70左右，对以往连续提价 因素不再考虑，造成公司成本缺口越来越大。 6、职工工资福利水平偏低，企业一线缺少驾驶员较多 公交企业员工服务要求高、劳动强度大、工资福利低， 与全市职工收入相差较大。尽管公交公司在 05、06、07、08 年连续四年尽最大力量给员工调整工资，但公交员工工资与 全市职工收入差距仍在拉大，致使职工队伍不稳定因素增加， 每年都有不少驾驶员跳槽,企业缺驾驶员严重。以 2006 年为 例，徐州市城镇单位职工年平均工资 21864 元，公交职工年 平均工资是 16460 元，一线驾驶员的年平均工资也只有 17460 元。加之劳动强度大，工作时间长，导致驾驶员队伍流 失严重，每年新培训的驾驶员弥补不了熟练驾驶员的大量流 失。目前在岗驾驶员人车比仅为 1：1.54，与基本标准 1：2.01 相比，缺少驾驶员 562 人，不少驾驶员上双班，无休息，安全 隐患大，严重制约公交企业的生产和发展。 相比徐州市公交行业改革的总体平稳，国内其他一些地 区情况更为严重。08 年 1 月 12 日及 13 日，湖北省十堰市公 交车全体停运两天，该市是全国第一个公交事业全盘民营化 的城市，但由于 “一改了之，一直没有配套政策的支持” ，政 府未能用财政补贴等形式履行自己的公共事业管理的责任 等原因，当年的“多 赢” 已变“多输”。反思其原因，在推 进公用 事业市场化改革的过程中，一些地方政府只注重自身财政包 袱的卸载、外部资本的引入等“眼前利益” ，却不注重有效竞 争机制的建设，忽视自身监管能力的担当，彻底当起了“甩手 掌柜”。这样 一个只 “破”不“立” 的公用事业市场化改革，显然 难逃“停摆 ”和“市场失灵”的宿命。 针对在市场化改革中出现的一些问题，一些学者提出了 自己的观点。清华大学交通研究所教授史其信说，公交改革 需要把公司推向市场，这一出发点是好的，但由于原来的市 场化改革没有运行一套政府可以监管的措施，各地出现了这 样或那样的问题。中国人民大学社会学教授周孝正指出，城 市公共交通是城市交通的主要载体，也是政府为居民提供的 公共服务，公益性是其第一位的属性，必须体现经济、安全、 便捷、舒适的特性，不能盲目搞市场化，必须坚持公交的公 益性。这些经验都值得我们去总结和反思。 四、解决徐州市公交企业市场化改革中存在问题的对策 在改革的进程中，城市管理者逐渐认识到，不论具体的 改革方式是什么，政府都不能甩包袱，而是要首先坚持公交 的公益性特征，运用公共财政补偿公交企业的经营成本，为 群众提供品种更丰富、质量更高的出行服务。但由政府对公 交进行补贴的政策并不是今后公交改革的方向，公交改革要 实现的目标就是在政府的监管下实现良好有序的市场运作， 即坚持市场化线路专营情况下，加大政府的管理能力。 我们认为要全面落实公交优先方针。按照“规划优先、土地配 置优先、路权使用优先、政策扶持优先”和“ 政府投人为主”的 要求2，明确目标任务，形成工作合力，狠抓措施落实。 1、加强政府监管，培育符合市场经济规律的公交市场大 环境 公交市场化改革的方向是：打破垄断、开放市场，建立适 应社会主义市场经济要求的市场运行机制。 “坚持政府主导、 有序竞争、政策扶持、优先发展的原则”3，通过成立新的公 交公司来打破市场垄断，适时引入南京中北等国内一流公交 企业，引导适度竞争。企业要按照建立现代企业制度要求， 完善企业法人治理结构，组建集团公司。改革管理机制，完 善激励机制和制约机制，“按照产业化发展、市场化运作、企 业化经营、法制化管理的要求”4 ，整合公交现有资源，扩大 企业发展规模，以资本为纽带，实施资本运作，提高企业发 展实力，使其逐步走上“自主经营、自负盈亏、自我约束、自 我发展”的道路。 2、增加对公交行业的政府财政投入，解决企业资金困难 将公交建设列入徐州市国民经济与社会发展规划，把城 市公共交通发展纳人公共财政体系，建立规范的公共财政补 贴制度和补偿制度。徐州市政府已提出，按照建立公共财政 的要求，增加投入，对城市公共交通投入力争“十一五” 末不 低于当地 GDP 的 1%。2008、2009 两年已每年补助公交公司 购车资金 2000 万元，极大缓解了企业困难。 3、加大扶持力度，加快设施建设 徐州市政府明确，城市基础设施配套费和土地出让金用 于城市基础设施建设的部分，重点用于城市道路、公共交通 建设，加大快速道路交通、综合换乘枢纽、场站等设施建设 的投人，加大车辆和设施装备更新的投人。公共交通基础设 施建设，免收基础设施配套费，并享受城市重点工程建设相 关政策。在当前企业向银行贷款困难的情况下，政府部门为 企业提供担保或贴息贷款。依据相关文件规定，公交企业享 受土地使用税和房产税减免政策，予以落实。优先安排建设 用地，建立城市公共交通划拨机制。对城市公共交通规划确 定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施， 优先安排建设用地，并采用行政划拨等方式供地。鼓励公共 交通设施通过有偿方式取得建设用地，按照市场化方式进行 建设。对依法取得的公共交通设施用地，不得随意挤占，不 得擅自改变用途。 按照徐州市公共交通规划要求，大力加快公交停车场、 枢纽站、首末站、港湾式停靠站、候车亭等投资建设。已规划 的公交场站与大型居民区、商业区、高教园区、新城区、风景 区等主体建设项目，要同步设计、同步建设、同步竣工、同步 交付使用；未按规定进行配套建设的，不得验收交付使用；未 经验收或验收不合格的，不得交付使用。 4、弥补政策性亏损，建立城市公共交通补贴和补偿机制 建立规范的城市公共交通成本费用评价和政策性亏损 评估制度，落实经济补偿措施。由徐州市市政公用事业管理 局会同财政、物价等部门，对公共交通企业的成本和费用进 行评估，核定企业合理运营成本。对不能完全通过价格补偿 的政策性亏损，由政府给予补贴。对公共交通企业承担的社 会福利（包括老年人、残疾人、伤残军人、伤残警察、学生、低 保户等实行免费或优惠乘车）和完成政府指令性任务增加的 支出，由政府进行专项补偿。给予公交企业由于承担社会福 利性质的 IC 卡产生的政策性亏损补贴。参照无锡市政府的 做法，企业承担福利成本的 40%，政府承担 60%的办法。给 予补贴补助，帮助企业摆脱困境，保证企业的正常运转。 、建立城市公共交通定价机制，弥补企业燃油亏损 对国家给予的成品油价格改革补贴，确保资金及时足额 到位。规范客运票价管理，在实行城市公共交通低票价政策 的基础上，充分考虑企业经营成本和群众承受能力等因素， 按照保本微利原则合理确定票价，建立合理的城市公共交通 定价机制，以弥补企业的成本亏损。2009 年市区 1 路、11 路 附、13 路等空调车票价已由过去的一元调整为二元，在一定 程度上为企业增加了收入。 、提高职工工资福利水平，增加一线驾驶员 加快企业内部人事、用工和收入分配三项制度改革步伐， 增强企业活力，切实规范企业经营行为，提高企业管理和服 务水平。通过努力，员工工资增幅明显高于企业营收增幅， 员工工资福利水平进一步提高，员工队伍更加稳定。以 2009 年上半年为例，企业发放全员工资总额 4794.12 万元，增幅 20.3%；足额交纳养老等各项社会保险 1899.0