农村法治建设调研报告

农村法治建设调研报告 民主法治建设是实现依法治国方略的基础性工程。 “民主法治村 ”(含撤村建居的社区，下同 )建设是在党的领导下，广大村民依照法律和规章制度管理基层公共事务和公益事业的实践活动，是 “法治余杭 ”建设的基石。 “民主法治村 ”建设的核心内容是 “四民主两公开 ”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务、财务公开。 2010 年区人大常委会主任会议曾听取过 “民主法治村 ”建设的情况汇报，时隔两年，区人大常委会再次将 “民主法治村 ”建设情况列入十四届人大开局之年的审议议题，体现了权力机关对基层民主法治建设的 高度重视和关注。根据部署，法制工委在杜坚强副主任的带领下就我区的 “民主法治村 ”建设情况进行了调研。期间召开座谈会 5 次，听取了 9 个镇 (街道 )的分管领导、司法所负责人、村干部以及 9 个政府部门的意见和建议，并对部分村进行了实地调研。现将有关情况报告如下： 一、基本情况及主要成绩 2003 年 8 月，我区按照 “全面推开、逐年深化、整体推进 ”的要求，先后下发了余杭区关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见、关于开展 “民主法治村 (社区 )”达标活动的通知等文件， “民主法治村 ”创建活动全面展开。 2010 年区人大 常委会对我区 “民主法治村 ”创建工作进行专题调研并听取报告，区人民政府对此高度重视，将这项工作作为进一步夯实 “法治余杭 ”建设的重要内容，在培训、指导、考核、奖惩等方面不断加大力度，狠抓落实，着力提高创建质量。我区现有全国民主法治示范村 1家，省级民主法治村 11 家，市级 62 家，区级 169 家，总创建率为 市级以上创建率为 通过近 9 年的扎实推进， “民主法治村 ”建设成效初现。 (一 )健全村民自治制度，推进民主政治发展 一是完善民主选举制度。我区积极创造条件扩大基层民主，确保村民的选举权。其中 ，村党组织 100%采用了 “公推直选 ”方式进行换届选举，村委会换届全部实行 “自荐直选 ”，其它组织也通过直选或代表差额选举的方式进行选举。二是规范民主决策程序。凡村级重大事务，始终坚持党员会议讨论，组长会议协商，村民代表会议表决， “三会联动 ”贯穿于 “民主决策六步法 ”的过程，即：议题提出、受理公开、两委协商、民主恳谈讨论、村民代表表决、动态监督实施。按少数服从多数的原则，实行民主决策，真正让人民群众当家作主。三是深化民主管理制度。近年来，我区不断深化 “四务四公开 ”制度，进一步完善 “双述双评 ”、 “承诺评议 ”，全区 1239 名村班子成员签订了 “三承诺书 ”。不断规范村务公开，推行村级电子台账，落实村级财务逐笔公开制度，实施村级财务 “三年轮审 ”，全区三年轮审项目 712 个。通过以上措施，提高了村级财务管理的透明度，保障了村民的知情权。四是落实民主监督制度。通过村民监督委员会，对 “四民主两公开 ”的情况进行监督，及时向村党组织和村民委员会反映村民的意见建议，切实推进了基层民主和党风廉政建设。 (二 )创新宣传教育手段，强化民主法治理念 一是充分运用各类载体扩大法制宣传教育的影响力。强化村民法制学校的管理，做到制度、计划上墙 ，以法制讲座、点播远程教育课程等形式落实每季度一次的村民学法活动。及时下发各种杂志、挂图、报刊，制作展板和墙体文化，加大对各村法制宣传栏、法律图书角的支持力度。通过电影、标语、曲艺演出等形式，以群众喜闻乐见的形式进行法治宣传。通过村民身边的 “法律明白人 ”、民间和事佬、人民调解员等普法志愿者，紧贴身边的人和事进行法理分析，潜移默化进行普法教育。二是注重点面结合提升创建质量。一方面充分发挥径山镇小古城村、南苑街道高地社区等国家级、省级民主法治村的以点带面作用，深入挖掘、培育基层民主法治建设的特色亮点，大力提升法 治建设的规范化、高质化。另一方面强化业务指导，编印下发各类法律读本，用于指导、支持全区的创建工作。适时组织力量进行全面检查、指导，逐一提出整改意见和建议，以高标准严要求规范 “民主法治村 ”建设。三是明确标准循序渐进地搞好创建工作。每年在自查自评、镇 (街道 )初审把关的基础上，由区司法局和民政局组织各镇 (街道 )互查，严格按照创建考核标准进行筛选把关，确保创建质量。自 201X 年起，要求各镇 (街道 )对辖区内各村 (社区 )的创建条件进行排摸，因地制宜进行分类培育指导。 (三 )发挥法律顾问作用，培育依法自治能力 一 是完善机制充分发挥法律顾问的作用。自 2009 年 7 月全区 313 个村 (社区 )全部签订法律顾问聘用合同后， 2010 年进一步推行法律顾问月报制、抽查制、 “一月一坐班 ”制，设立专项经费用于开展法律顾问 “以奖代补 ”考核，以政府购买法律服务的形式，帮助村级组织提升依法自治的能力和水平。二是围绕需求提高法律顾问日常服务质量。经常听取村干部及各方对法律顾问工作的意见和建议，围绕基层的热点难点问题对症下药提供法律服务。区司法局还组织力量对法律顾问各项制度的执行情况进行专项抽查和考核，对工作不积极、不到位的法律顾问进行批评教育 ，不符合要求的取消其法律顾问的资格。三是围绕区委、区政府的工作重点做好专项法律服务。在村级组织换届选举过程中，法律顾问充分发挥专业优势，及时处理换届选举中出现的各类法律问题，疏导舆情民意，保障了基层选举工作的依法进行。 (四 )完善考核激励机制，提升争优创先动力 一是深化 “以奖代补 ”激励机制。各镇 (街道 )在区财政对获得市级以上 “民主法治村 ”称号的创建村给予奖励的基础上，建立了相应的配套奖励制度 ,以进一步提高基层创建主动性。二是进一步落实双重考核机制。每年开展区级民主法治村创建考核工作，严格实行动态管理 ，同时将民主法治村创建率纳入镇 (街道 )法治建设的考核指标，提升了创建工作的地位。三是严格实行一票否决制。近年来，我区将民主法治村建设情况作为新农村星级村、文明村创建的前置条件，实行一票否决，在调动基层单位积极性的同时，也为提升新农村建设质量奠定了坚实的基础。 二、问题和不足 面对新形势，在充分肯定成绩的同时，我们也发现我区 “民主法治村 ”建设工作还存在一些亟待解决的问题。 (一 )干部群众的民主法治意识有待进一步提高 一方面，部分党员干部对民主法治的认识还不够到位，往往习惯于运用行政手段管理社会 事务，忽视运用法治手段解决问题。少数干部只是把依法办事当作口号，没有真正转变执政理念和工作方式， “人治 ”观念对一些干部特别是领导干部的影响仍然比较深，以言代法的现象还时有发生。在创建工作中，还存在 “要我创 ”不是 “我要创 ”的现象，一些村为创建而创建、甚至为获取物质奖励而创建。另一方面，群众的民主法治意识有待进一步提高。村民依法行使知情权、选举权、参与权、监督权等方面仍有待规范和完善，在村级重大事务的决策和实施过程中，主体意识不强，自身权益受到侵害后，往往不愿依法维权，重上访轻诉讼，信 “访 ”不信 “法 ”;重权利轻 义务，在享受权利的同时忽视相应的义务。 (二 )“四民主两公开 ” 制度有待进一步健全完善 在民主选举中，村民受宗族、派别、利益等驱使考虑被选人的情况依然存在，候选人拉帮结派，采用不正当手段拉票，甚至相互指责、诋毁的情况也有发生。政府部门在选举的制度设计、指导能力、操作细节等方面有待规范和完善。民主决策和民主管理中大局意识、法治意识欠缺，多数人侵犯少数人的合法权益、少数人意志影响多数人利益的情况也是现实存在。民主监督的能力水平有待提高，一方面村干部主动接受监督的意识不强，少数干部认为监督工作束缚了村 “两委 ”的手脚，另一方面村务监督委员会成员和村民参与监督意识不强，村务、财务公开重形式、轻实效的问题没有从根本上解决。制度执行不够严谨，离规范化、程序化尚有差距。 (三 )“民主法治村 ”的建设环境有待进一步改善 一是 “民主法治村 ”的创建标准不尽合理。 “八个一票否决 ”制度中，部分条款具有非可控性，如发生外来过境的特大安全生产事故或重大公共安全事件、严重刑事案件或严重影响经济秩序的案件，并非村级组织和基层政府所能控制，但却纳入一票否决制。一些条款与法律法规、规章有冲突，有涉及限制公民基本权利之嫌，如发生集体 、越级上访事件，纠纷调解率达不到 100%，调解成功率低于 97%，均会被一票否决。还有一些考核标准界定困难，或不是村级基层组织的职责范围。二是政出多门，一些政策与法律法规相冲突，少数涉及重大民生问题的决策不经过细致的调查研究，缺乏前瞻性、统筹性、科学性，甚至朝令夕改，既损害了政府的威望和公信力，也导致社会矛盾增加，进而影响到村级组织的民主决策和民主管理。三是政府将本属于自己的一些行政事务交给村级组织去完成，使得村级组织的 “准行政化 ”倾向日趋明显，违背了村民委员会组织法的立法精神。此外，司法机关的一些不作为或不 当作为也在一定程度上影响村级民主法治的进程。 (四 )“民主法治村 ”建设的基础性地位有待进一步明确 目前我区各类创建活动虽然采取了 “准入 ”制度，但落实到基层后依然名目繁多。据反映，目前涉及村级的各类考核创建活动多达 50 余项，且大多只重台帐不重实效，许多部门把制定考核创建标准当作本部门创新社会管理的举措。追根溯源，所有的考核创建活动，本质都是为了巩固和加强基层的民主法治建设，提升村级组织的综合实力。但物极必反，多头交叉考核，多头重复奖励，其结果是舍本求末，背离了考核创建活动的初衷，村级组织无所适从又疲于 奔命，甚至安排专职人员来应付各类考核创建活动，浪费了大量的精力财力，严重削弱了 “民主法治村 ”建设的基础性地位。 (五 )基层司法队伍建设有待进一步加强 当前基层司法所承担的任务十分艰巨和繁重，不仅要担负所在镇、街的法律援助、人民调解、平安创建、综合治理等工作，还担负着指导基层村 (社区 )开展法律援助工作站、人民调解委员会、司法行政工作室和民主法治村创建工作等社会管理工作职责。目前全区共有区属司法所 19 家，工作人员 98 人，其中司法行政专业编制 26 人，镇 (街道 )自聘 19 人，其余均为兼职人员。队伍力量和社会管 理任务之间的矛盾较为突出。 此外，杭州钱江经济开发区的 9 个村由于其行政管理体制原因，民主法治村创建工作一直处于 “真空 ”状态，亟待解决。 三、意见和建议 (一 )加强宣传教育，进一步增强干部群众的民主法治意识 民主是法治的基础，法治是民主的保障。当务之急是要强化各级领导干部的民主法治意识，树立法治信仰，在思想上克服重集中、轻民主、重政策、轻法律的倾向，正确处理好民主与集中、法律与政策的关系。各级政府部门首先要提高依法行政意识，只有自身率先垂范，才能在社会管理中让群众心服口服。要杜绝因自身“不作为、乱 作为 ”引起的信 “访 ”、不信 “法 ”现象，解决决策不当干扰基层民主决策、民主管理的问题 ;其次要切实摆正指导、扶持、帮助的角色定位 ,要依据法律的规定指导、扶持、帮助村级组织完善制度、创新方法、改善硬件，努力实现自我管理、自我服务、自我教育，变 “我要你做 ”为 “我教你做 ”。各级政府要重点加强村干部法制培训，提高依法服务和防范处理矛盾纠纷的能力。要加强法制培训、法律服务场所的建设，规范和引导群众依法维护权益、表达诉求、化解纠纷，切实提高群众依法参与基层自治和社会管理活动的意识和能力。对于违反依法自治的行为，政府及司法机 关要严肃依法处理，切实捍卫法律的尊严。民主与法治必须双管齐下齐头并进，民主政治才能走向良性发展。 (二 )健全完善制度，进一步提升 “民主法治村 ”建设的质量 建立健全和落实各项制度、法规和章程，以公开、公正和公平为原则，抓好民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四个环节，是基层民主政治建设的关键所在。民主的关键在于落实，落实的关键在于严密的可操作程序，因此要健全完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项制度。选举中应进一步完善选举组织办法、候选人产生办法、候选人竞选规定、秘密选举规定、公开选举结 果规定等制度，确保候选人和选民的合法权利，确保选举的民主性。民主决策应在依法的前提下，严格执行少数服从多数的原则，严防歪曲控制民意和家长制、一言堂等现象。民主管理中要健全完善民主议事制度、村民会议和村民代表会议制度，各项村务必须有相应的组织管理，越权代管无效。民主监督的重点是建立健全村务公开、财务公开制度，严格村务监督委员会和其他村级组织的工作规程，落实村民的知情权、罢免权和否决权。 “四民主 ”是一个互相渗透、互相衔接的统一整体，任何一个环节的偏废都可能给基层民主法治建设带来严重的损害。只有制度设计审慎严密， 制度执行严格规范， “民主法治村 ”建设才会有质的飞跃。 (三 )强化依法行政，进一步打造 “民主法治村 ”建设的良好环境 社会管理创新的核心是围绕如何化解社会矛盾，在这个过程中不但要重视调解社会矛盾，更要重视减少社会矛盾。 “民主法制村 ”建设就是一个减少矛盾和化解矛盾的重要抓手，这不仅是基层自治组织的责任，更是各级政府的职责所在。因此政府要不断强化依法行政理念，充分认识依法行政在减少社会矛盾中的重要地位，把减少矛盾作为制度设计、行政决策过程中的一个重要支点加以考量，行政决策要以法治为抓手，以民生为本，充分尊重 民意，听取民声，杜绝一方面花大力气调解矛盾、另一方面又在不断制造矛盾的现象发生，为基层民主法治建设创造良好的外部环境。司法机关要严格依法行使权力