对基层领导干部能力提升的现状分析

对基层领导干部能力提升的现状分析 摘 要 基层领导干部是党和政府联系群众的桥梁和纽带，也是构建和谐社会和全面建设小康 社会的重要力量。当前基层领导干部能力不足、行政效率低下的现象在相当范围内普遍存 在，导致了上级政策和本地区的发展战略不能正确有效及时执行。这不仅影响了各项政策 的贯彻落实，而且弱化了基层政府的公信力。关注基层领导干部的能力提升是当前干部队 伍建设的一个重要而紧迫的问题。 【关键词】基层干部 领导能力 基本途径 在一个组织中，领导者起着极其重要的作用。好的领导者会引领组织向着目标快速前 进，不合适的领导者却往往会阻碍组织发展的进程，拖延组织目标的实现。哈罗德孔茨 说：“领导是一种影响力，或叫做对人们施加影响的艺术过程，从而使人们心甘情愿地为 实现群体或组织的目标而努力。 ”因此，领导者的能力对于组织目标的实现是非常重要的。 现阶段我国社会正处于一个伟大的变革过程之中，这可从国内、国际两个大背景据以 考察。从国内看，现阶段我国社会正处于转型时期，高度均质化的传统社会正逐步迈向多 元异质型的现代社会。现代化在促进经济发展、社会进步的同时，也增加了社会的不安与 动荡因子。有学者认为，我国的经济发展已进入了一个关键阶段，按照国际上比较普遍的 看法，社会将进入不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期，进入社会结构深刻变动，社 会矛盾最易激化的高风险期。从某种意义上说，达至现代性的现代化过程本身就会带来社 会秩序的动荡与混乱，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。从国际环境看， 全球化、信息化的迅猛发展使得后工业化国家纷纷步入世界风险社会，面临着由现代文明 所制造的、超越国界的强大危险，人类所面临的挑战和不确定性正在日益增多，这必然使 得社会爆发危机和冲突的概率大大增高，以至于有学者感叹:没有重大组织性危机的岁月看 来不可能了。中国虽尚未完全步入后现代社会，但作为一个处于全球化时代的开放系统， 必然无法完全排斥全球风险型社会的辐射性影响。可见，无论是国内的现代化进程还是全 球风险社会日渐形成的国际环境，都使我国社会不可避免地面临着许多结构性矛盾与冲突， 面对如此变化了的情势，我国的政府能力是否也有了适应性的提升，能否经受风险型社会 的考验？这关乎到政府能否仍然实施有效的社会治理。 一、基层领导干部能力提升的基本内容 党的十七届四中全会强调：“加强领导班子和领导干部领导能力培养，贯彻发展是硬 道理、稳定是硬任务的战略思想，重点提高谋划发展、统筹发展、优化发展、推动发展的 本领和群众工作、公共服务、社会管理、维护稳定的本领，注重增强新形势下依法办事能 力和应急管理、舆论引导、新兴媒体运用、做好民族宗教工作等方面能力，切实抓好发展 这个第一要务、履行好维护稳定这个第一责任。 ”为适应新形势的要求，结合基层工作实际， 作为基层领导干部应当努力提高九种能力。 一是提高学习能力。党的十七届四中全会关于加强和改进新形势下党的建设若干重 大问题的决定强调“在全党营造崇尚学习的浓厚氛围，积极向书本学习、向实践学习、 向群众学习，优化知识结构，提高综合素质，增强创新能力，使各级党组织成为学习型党 组织、各级领导班子成为学习型领导班子。 ”我们干部中不同程度得存在不思进取“不愿学” 、热衷应酬“不勤学” 、装点门面“不真学” 、心浮气躁“不深学” 、食而不化“不善学”的 现象。毛泽东对待学习的态度是“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里” 。邓小平说 过， “不注意学习，忙于事务，思想就容易庸俗化。 ”温家宝总理参加“读书日”活动时说， “读书决定一个人的修养和境界，关系一个民族的素质和力量，影响一个国家的前途和命 运” 。作为基层领导干部，要把学习当作一种责任、一种追求、一种生活习惯，勤于学习、 善于学习。不仅要自己学，还要带领干部职工学，形成全员学习的风气。学习的落脚点是 要把学习同工作实际相结合，通过学习提高联系实际和解决实际问题的能力。 二是提高服务大局的能力。大局就是全局，就是发展趋势。凡是涉及到全局的事，涉 及人民群众的根本利益，涉及一个国家、地区前途命运的事，就是大局。服务大局的能力 就是要善于从全局的高度观察问题、分析问题和处理问题。当前，经济发展、社会稳定、 民生保障是各项工作的大局。十七届五中全会强调，在当代中国，坚持发展是硬道理的本 质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注 重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。加快转变经济发展方式是我 国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，坚持把经济结 构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，坚持把科技进步和创新作为加快转 变经济发展方式的重要支撑，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出 发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重 要着力点，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力，提高发展的全面性、 协调性、可持续性，实现经济社会又好又快发展。提高服务大局的能力就是要提高科学发 展的能力、保障民生的能力、维护稳定的能力。 三是提高工作落实的能力。从目前的情况看，政令不通、执行不力、落实不够的问题 仍然存在。任何拖沓、任何延误、任何缺位等不落实、慢落实的行为，都将使我们丧失机 遇，贻误事业。我们基层领导干部必须从以下四个方面提高落实的能力：一是保持良好的 精神状态， “除怨气、长锐气” 。干工作、抓落实，要始终保持一种饱满的激情、昂扬的锐 气和蓬勃的朝气，不甘落后，奋发有为，争创一流；要不畏艰难，不怕失败，百折不挠， 永不言败；要以“十分指标、十二分措施、二十四分干劲”的状态，信心百倍地抓好落实。 二是坚持不断的学习， “常学习、强本领” 。不仅要坚持学习政治理论，提高政治素质，把 握前进方向；还要坚持学习业务知识，提高专业水平和自身本领。要善于把学习力转化为 创造力和执行力，把学习与思考相结合、理论与实际相结合、学习与创新相结合、学习与 工作相结合，提高创新能力，提高解决实际问题的能力。三是弘扬干事文化， “不议论、重 实干” 。先干不争论、先试不议论、先做不评论，不朝三暮四，急功近利，鼠目寸光，求一 时之功，图眼前之利。四是求真务实， “转作风、提效能” 。在“简、实、细、紧”四个字 上下工夫。 “简”就是要“搬文山、填会海、减应酬” 。 “实”就是要说实话、出实招、办实 事、求实效。 “细”就是坚持从大处着眼、小处着手，实行精细化设计、精细化管理、流程 化操作。 “紧”就是精神上要绷紧，时间上要抓紧，确保落实一刻也不耽误。 四是提高工作创新和变通的能力。创新是发展的原动力，没有创新，就不会有发展。 建设创新型国家、创新型区域、创新型城市，已经成为我们坚定不移的目标。我们要树立 创新就是生产力的观念，坚持与时俱进，敢于创新，善于创新，打破传统思维定势和条条 框框，大胆地试，大胆地闯，勇于创新，不怕挫折，不怕担责，努力于困难中找到办法， 于不可能中创造可能，于可能中办成事情。我觉得，提高科学变通比鼓励创新更重要。其 实，一旦变通成功，并得到广泛认可，变通就成为创新。变通是创新的前提，是创新的试 验阶段。但是，变通并不是无原则的、不切实际的变通，一定要在坚持原则的前提下合法 的变通、实事求是的变通、科学的变通。 五是提高应对新媒体的能力。直面新媒体对政府工作的新挑战，提高引导舆论导向的 能力，提高危机公关和媒体公关的能力。 六是提高调查研究的能力。坚持开展调查研究活动，提高决策本身的科学性、可行性 和群众对政府决策的理解力和支持力。 七是提高法律思维的能力。把法律思考贯穿于整个政府工作之中，提高法律意识，做 到依法治国、依法行政、依法化解矛盾，保证行政安全。 八是提高情绪管理的能力。区别对待社会转型期出现的各类矛盾事件，首先要控制好 自身情绪，其次是做好他人的情绪管理。 九是提高廉洁自律的能力。自觉遵守廉政准则 ，提高行政工作的廉洁性，履行“一 岗双责” ，管好本单位、分管部门的人员，确保不发生违反廉政准则的事件。 二、基层领导干部能力不足的表现 现阶段基层政府领导人面临着接受上级政府的层级节制、面对民众日益增长的利益 诉求以及满足自身利益需求的“三难困境” 。 一是疲于应对上级政府的压力。对上级政府负责是科层制下最为直接的职责关系。单 一制国家结构形式下，官僚制层级节制的特征表现得更为突出。作为政府层级体系神经 “末梢”的基层政府，集中了巨大的来自上级政府层层下推的压力。有研究者将其称为 “压力型体制” ，即“一级政治组织(县乡)为实现经济赶超，完成上级下达的各种指标而采 取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标， 各级政治组织(以党委和政府为核心)把这些任务和目标，层层量化分解，下派给下级组织 和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济奖励。由于这 些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是一票否决制 ，所以各级组织实际上是在 这种评价体系的压力下运行的” 1。在资源、权力乃至升降任免都受制于上级政府的制度安 排面前，基层政府理性的选择必然是“对上负责” ，于是乎基层政府的精力往往就在完成上 级下压的众多任务以及迎接上级的许多评比检查的运动式管理中消耗殆尽，而无暇顾及自 身的本职工作。 二是难以回应民众的要求。现代责任政府要求基层政府必须对公民负责，服务型政府 的建设也呼唤基层政府为社会提供优质的公共服务，而随着社会的分殊化以及民众维权意 识的提高，民众对政府的期望和要求大幅提升。然而，基层政府对这些社会要求的回应性 明显不强，不能很好地满足民众的利益诉求。这主要有以下几个方面的原因:首先，基层政 府的服务意识不强，尚未从“官本位” 的惯性思维模式中走出，并未实现从“统治” 、 “管 理”向“善治”与“服务”的成功转型；其次，现行政治体制集中有余而民主相对不足， 导致基层政府一味向上级政府负责，而违背了向其本应负责的权力所有者人民负责的原 则；当然，资源的有限性和能力的不足也在客观上限制了其回应民众的可能性。 三是难以遏制的自利性趋向。公共选择理论不赞同传统政治学追求公共利益最大化的 “政治人假设” ，而是认为“同一个人，如果在经济领域是自私自利的，不可能在政治领域 发生彻底的改变，不可能仅仅因为他的政治角色而变得大公无私” ，政治中的人也是“谋求 最大发展自我利益”的理性人。 2基层政府作为一个特定的主体，必然有着自身的特殊利益， 其理性的选择自然是追求自身利益的最大化。实际上，作为理性行动者的基层政府会与上 级政府甚至中央政府以及其他社会主体进行利益博弈，在与上级政府的博弈中往往会采用 1 荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变县乡两级政治体制改革，中央编译出版社 1998 年版， 第 28 页 2 樊勇明、杜莉编著.公共经济学，复旦大学出版社 2001 年版，第 76 一 78 页 弄虚作假、阳奉阴违、制造土政策等手段趋利避害， “见利益你争我抢，遇责任你推我让” ， 因此，极易破坏国家政策的连贯性，催生“诸侯经济”以及“地方保护主义”等行政壁垒。 在与社会的利益博弈中，基层政府则运用所掌握的强势公共权力和资源，进行“创租”和 “寻租” ， “原有的许多公共服务性部门虽然实际上已经变成盈利性部门，却都以政府的名 义在开展所谓的业务，以部门的行为立法，来保护自己的既得利益” 1，政府及其部门会运 用公共权力从企业及其他利益主体处获得特殊利益。而在与普通民众进行利益博弈时，基 层政府更是不惜动用行政强制手段确保自身的利益优势，诸如强制拆迁、低价征用等现象 己见多不怪。 从人民主权理论看，基层政府有义务为人民提供满意的服务；现实政治体制却驱使其 对上级政府负责；而基层政府又具有自利性，这三者之间存在着一定的冲突，而基层政府 在权衡选择中难免会顾此失彼、陷于一途，由此，便会引起种种危机和困境。 三、基层领导干部能力不足的原因 （一） 基层领导执行中的监督机制短缺，不利于对执行过程中问题的监控 和纠正，从而导致了基层领导能力的低下 执行监督是上级方针、政策正确达到预期目标的重要保证。许多制定十分周密、科学 的方案，在执行时偏离了既定的目标，最终导致失败的一个非常重要的原因是执行中监控 力不强，监督不严格，不到位。当前，对基层领导执行过程中，监督机制匾乏的主要表现 有以下几个方面: 首先，缺乏强有力的监督主体。理论上对基层领导发挥监督作用的主体包括基层人大、 新闻媒体、民众，等等。然而，实际上这些监督主体都还不够强大，缺乏足够有力的监督 力量。作为权力机关的基层人大的代表多为基层政府及部门的负责人所兼任，作为基层政 府官员的这些人大代表不可能“自己监督自己” ；而基层人大常委会的组成人员则有许多是 从基层党政部门和司法部门退到或安排到人大来的，他们对基层人大监督的性质、地位和 作用常常缺乏全面、正确的理解，监督主体意识淡薄，怕“得罪人” ，怕“搞僵关系” ，往 往也无法真正发挥人大的监督作用。当前基层新闻媒体的舆论监督也因受到太多的基层党 政干预而无法释放能量，一些基层媒体手中没有权力，平时只能小心地按照基层党政领导 的旨意办事，不敢越雷池半步，根本就发挥不了监督基层领导的作用。同时，由于缺乏有 效的回应制度，民众对基层领导执行的监督一言路常常是堵塞不通的，有些民众的投诉虽 然是被接受了，但却难以得到基层领导的充分重视，常常是石沉大海，毫无回音，这使得 一些基层政府的信访办形同虚设、成了摆设。 其次，缺乏对基层领导的监测控制。实际上，当前能够有效地实施对基层领导进行监 督的主体主要是基层党政的纪检部门。然而，由于基政的纪检部门属于统计基层党政政府 的组成部分和直属机构，其领导人及人员的人事编制、工资福利、财政支出甚至人员的升 迁去留都掌握在基层党政领导手中，受其控制，失去了应有的独立地位，其监督作用往往 大大被折扣。 最后，对基层领导的监督形式单一。目前，对基层领导的监督形式，往往是以发文件 要求基层领导提交汇报材料为主，依靠一些基层领导交来的大而空的工作总结、报喜不报 忧的执行汇报来了解执行情况和进行监督，很少有通过实地考察对基层领导执行力情况进 行直接的检查和监督的。即使有的上级部门组织了一些检查活动，也大多是听听汇报，看 看材料，流于形式，甚至是吃吃喝喝，深入群众和深入实际的情况并不多见，其结果往往 是什么问题也没有查出，一切又照旧进行，并没有收到真正的监督效果。 1 房宁、负杰主编.突发事件中的公共管理“非典”之后的反思，中国社会科学出版社 2005 年版， 第 103 页 （二） 基层领导干部政治意识、理论素养、大局意识弱化，导致基层领导 能力、执行力不足 我国正处在经济社会快速发展和改革攻坚的关键阶段，既是发展的战略机遇期，也是 矛盾的凸显期。在经济快速发展的同时，一些社会负面问题也随之显现，区域发展的不平 衡、日益严重的腐败问题和社会不公平现象动摇了一些领导干部对中国特色社会主义事业 和党执政能力的信心。现有基层领导干部队伍中，绝大部分是在从事生产一线工作中靠自 身经验的积累而走上领导岗位的，所取得的大专学历是在工作岗位上通过自学取得，没有 在高等院校经过全面系统的学习， “先天型”文化知识和专业知识欠缺，理解和接收能力较 差，导致素质提高难，直接影响了基层领导班子执政能力的正常发挥。一些领导干部的政 治意识出现了弱化的倾向，政治信仰和政治信念出现了动摇的迹象，对马克思主义的信仰 不坚定，对中国经济和社会发展缺乏信心，从而导致领导意识不强、执行力弱化，对党和 国家的方针政策执行不认真，落实不到位。一些领导干部忙于事务性的工作和应酬，却忽 视了对党的重大理论、马克思主义哲学、中国特色社会主义理论的学习，口头上说要建设 马克思主义学习型政党，成为学习型的领导干部，而在实际操作上却大打折扣，让位于其 他工作，走形式、走过场，没有做到真学、真懂、真用，从而造成一些领导干部的思想政 治理论水平不高，在指导实践方面缺乏科学理论支撑，造成领导力不强和执行力效果不佳。 当前，一些领导干部在领导和执行过程上，存在着不识大体，不顾大局的现象。只做有利 于个人或小集体的事情，对自己无益的则高高挂起，目光短浅、急功近利，只顾眼前、不 顾长远,心胸狭窄、以邻为壑，只谋一地一己之利，忽视了长远利益和根本利益，大局意识 不强。从而造成在制定政策过程中，只盯着眼前利益，而忽视长远的指导性；在开展工作 过程中，只顾本单位、本部门工作，而忽视全局工作；在考虑工作效果上，只顾近期成效， 而缺乏总体谋划。无法做到统筹全局，兼顾长远，严重影响各项事业和谐有效地整体推进。 （三）社会转型致使治理难度增大，基层领导的文化知识不能适应新形势下 基层发展的需要，这是导致基层领导能力不足的又一原因 我国的社会转型有国内、国外两大推动力。从国内情形看，始于 20 世纪 70 年代末期 的这场改革无异于一场社会革命，使我国在经济转轨的同时也发生了社会转型；而从国际 环境看，第三次科技革命、全球化浪潮以及全球风险社会的逐步形成都改变了我国社会所 处的外部环境，并影响着内部社会的方方面面。社会转型带来了社会的复杂化和不确定因 素的增多，社会复杂化客观上增加了基层政府治理的难度，即治理对象变得日益复杂，而 基层领导的能力并未获得相应的提升，因此，相较之下，便显得能力不够。正如亨廷顿所 指出的那样， “随着社会势力日益盘根错节，政治机构必须相应地变得更加复杂化和权威化” ，而处于现代化进程中的国家往往没有建立与变化了的社会相适应的政治权威， “国家的发 展落后于社会的演变” 。也就是说，治理对象变得愈益复杂而充满不确定因素，但基层干部 领导能力却基本停留在原有状态，没有与时俱进地进行变革与提升，显然就不能很好的完 成治理任务、达至理想的治理状态。具体到我国基层社会的情形而言，基层社会己经由传 统时期的相对均质单一逐步迈向异质与多元，社会风险和不确定性陡然增多，这就意味着 基层政府治理对象的复杂化、治理难度的增大，在政府能力没有得到相应提升的情况下， 很难成功地解决新问题、化解复杂矛盾，导致基层政府能力难以回应治理对象的要求。相 对于更为复杂化了的治理对象而言，基本停留在原有水平的基层领导能力便显得相对不足 了。 四、基层领导干部能力提升的基本途径 （一）促进能力提升的外部因素 1.上级政府的引导力与监控力 在官僚制的层级控制机制下，上级政府负有领导和监控下级政府的职责，以实现共同 的治理目标。中央及其他上级政府对基层政府能力现状的不满以及对其能力改善的要求和 期许无疑是基层领导提升自身能力最直接也是最有效的外部动力。 2.公民社会日益壮大的推动力 我国一向是“强国家弱社会”的权力结构，然而，随着经济社会的发展，公民社会 已经孕育并逐步成长，社会组织化程度大幅提升，各类民间组织和人民团体在引导、整合 分散的社会力量方面发挥着越来越重要的作用，这使得以往社会力量相当微弱的状况得到 了较大程度的改观，公民民主意识和参政议政的能力都有所增强，而这些有益的进步必然 会推动国家和社会的关系朝着新的方向发展。在二者互动的过程中，基层领导需要回应来 自公民社会的要求与压力，从而获得增强自身能力的强大动力。 （二）促进能力提升的内部因素 基层政府作为一种处于“非竞争状态的垄断组织” ，与竞争性的市场组织相比，对外部 环境的依赖性相对较小，因此对环境要求的回应性也不那么灵敏， “政府可以在一定程度上 消极地对待、甚至无视或排斥外部的压力，或者对外部的改革要求进行过滤、弱化、折扣 性转化” ，可见，政府变革的“核心动力”或“有效动力”来自于政府部门及公务员的内动 力。另外， “外动力”也需要借助“内动力”的有效承接才能发挥切实作用，因此，激发基 层政府及其公务员的内动力是提升基层领导人员能力的关键所在。为此，要从两个方面着 手:一方面，要通过思想政治教育，使基层政府领导人意识到提升自身能力的重要性，增强 他们的使命感和责任意识，使提升能力内化为他们的一种自觉行动；另一方面，要从“政 治理性人”的视角设置