建档立卡交流材料

全国两项制度有效衔接工作现场会 交 流 材 料 国 务 院 扶 贫 办 二 一一年八月 陕 西 商洛 0 目 录 1、提高认识，加 强领导，扎 实推进两项制度有效衔接试点工作 吉 林 省 扶 贫 开 发 办 （1） 2、全面部署，精心组织， 让政策在阳光下运行 江西 省 扶 贫 和 移 民 办 （9） 3、科学运筹，稳妥推进，两 项制度有效衔接扩大试点工作成效显著 河南省扶贫办（16） 4、“瞄准” 与“ 衔接”，比资金更迫切的扶贫基础工程 湖北省扶贫办（23） 5、加大工作力度，构建长效机制，扎 实推进两项制度有效衔接 湖南省扶贫办（29） 6、全力以赴抓好扶贫开发“双到”工作，扎实推进两项制度 有效衔接 广东省扶贫办（36） 7、规范程序，大胆 创新，六大举措惠及贫困农民 重庆市扶贫办（44） 8、加强领导， 严格程序，扎 实推进两项制度有效衔接工作 陕西省扶贫办（51） 9、认真开展两项制度有效衔接扩大试点工作，科学识别扶贫工作 瞄准对象 甘肃省扶贫办（59） 10、强化领导抓协调，积极探索求实效，全力推进两项制度有效衔接 扩大试点工作 青海省扶贫开发局（66） 11、瞄准贫困农户，加快减贫步伐 中共商洛市委市政府（73） 提高认识 加强领导 扎实推进两项制度有效衔接试点工作 吉林省扶贫开发办 去年 2 月国务院扶贫办两项制度有效衔接试点工作总结会 后，我省对扩大试点工作高度重视、高位推进，在全省所有国家 扶贫开发工作重点县（以下简称重点县）开展了试点。8 个重点 县的 86 个乡镇、950 个村全部开展了试点工作，扶贫对象信息 录入低收入农户管理系统并上传了数据。目前，已录入贫困农 户 12.9 万户、32.6 万人，识别出纯扶贫对象 22.9 万人，无劳动 能力的低保人口 7.6 万人，扶贫和低保交叉对象 1.99 万人，五 保户 1747 人。组织协调各方资源，已对部分扶贫对象落实了帮 扶措施。 一、统一思想，提高认识，增强做好两项制度有效衔接试 点工作的责任感和紧迫感 实施两项制度有效衔接，是党中央、国务院有关扶贫工作 的重大决策部署，是确保实现党的十七大提出的“到 2020 年绝 对贫困现象基本消除” 奋斗目标的重大 举措。为把这一战略部署 组织落实好，我们多次召开专题会议，深刻领会文件精神，研究 讨论有关政策，学习借鉴兄弟省市的试点经验。 2 （一）两项制度有效衔接是提高我省扶贫开发工作成效的重 要保证 目前，我省建档立卡贫困人口 110.6 万人，占全省农村人口 的 8.6%，扶 贫开发任务仍然艰巨。农村扶贫工作的重点转向提 高贫困户的自我发展能力，贫困人口识别问题更加突出。只有 全面、客观、真实地掌握贫困群众的基本情况，才能有针对性地 落实帮扶措施，提高扶贫工作成效。 （二）两项制度有效衔接是制定和实施我省新一轮扶贫规划 的基础性工作 两项制度衔接工作，是建立起与新阶段扶贫开发相匹配的 战略体系和政策体系的平台，是提高扶贫开发水平和质量的保 障，是完成党的十七大提出的“到 2020 年基本消除绝对贫困现 象” 的 奋斗目 标的基 础，必须抓好落实 。 （三）两项制度有效衔接是构建我省大扶贫格局加快实施富 民工程的关键所在 2010 年，吉林省委九届十次全会通过中共吉林省委、吉林 省人民政府关于实施“ 富民工程” 的若干意 见，明确提出要促进 中低收入群众收入增长幅度高于全社会收入增长幅度，到 2015 年实现现有 110 万农村贫困人口基本脱贫。实施两项制度有效 衔接，完善农村贫困人口识别机制，建立贫困人口资源共享的 管理系统，是搭建“ 大扶贫” 工作平台的有效途径， 对稳定解决农 村贫困人口的生存和发展问题、加快富民工程实施具有重要意 义。 二、加强领导，建立机制，合力推进两项制度有效衔接试 点工作 两项制度有效衔接试点，是扶贫开发的一项全新的、重要 的工作。领导重视、部门支持、高位推进，是搞好试点工作的根 本保证。 （一）各级领导高度重视，工作机构成立到村 国办2010 31 号文下 发后，王儒林省长 作出了批示，省发改 委（扶贫办）牵头制定了国办发2010 31 号贯彻意见和两项制度 有效衔接试点实施方案。成立了吉林省两项制度衔接试点工作 领导小组，省政府领导担任组长，省发改、民政、财政、统计、残 联等部门分管领导为成员。领导小组办公室设在省发改委，从 省发改委、民政厅、财政厅、统计局、残联和国家统计局吉林调 查总队等部门分别抽调工作人员组建工作小组，具体负责工作 指导和实施。各试点县高度重视这项工作，成立了县工作领导 小组、乡镇监督小组、村实施小组。 （二）建立工作推进机制，部门协调配合紧密 我们建立了分工明确、定期协商、共同推进的部门协调工 作机制。具体工作中，相关部门相互协调沟通，就试点工作的具 体事宜反复协商，直到形成一致意见，确保试点工作顺利开展。 一是在人口规模上与省民政、统计部门反复研究，明确两 项制度有效衔接人口规模控制原则。二是在识别程序上与民政 4 部门搞好衔接。三是在资金保障方面与财政部门协调。省财政 将省级试点工作经费列入部门预算，并要求各试点县（市）财政 将试点工作经费纳入年度财政预算。四是在贫困人口识别上与 残联协调。省残联主动提出参与群众申请、入户调查、民主评议、 公示监督、审核确认等工作。 （三）周密研究部署，加强对试点工作的统筹协调和指导 试点工作推进过程中，省扶贫办多次赴各试点县进行调研， 解读政策，协调解决问题，加强调度检查，对具体试点工作给予 经常性指导。领导小组成员单位按照各自的工作责任，加强本 系统的工作落实和推动。各试点县（市）对这项工作高度重视， 多次召开会议专门研究部署，明确领导责任和部门分工，制定 了具体工作方案，组织精干队伍做好关键环节工作。 三、突出重点，强化措施，做好关键环节的各项工作 （一）强化培训，提高素质 我省先后组织 8 个试点县（市）有关人员参加了国务院扶贫 办举办的两项制度有效衔接试点工作会、培训会和贫困农户信 息管理系统使用培训班，特别对各项登记表的录入和指标解释 进行了有针对性的培训。针对前期试点工作中存在的问题，下 半年联合六个部门举办了全省两项制度有效衔接试点工作培训 会。 我省的通榆、龙井、靖宇、大安等县（市）对从外部门抽调的 人员和“三支一扶 ”大学生 进行了有针对 性的短期强化培训，确 保了参加两项制度有效衔接工作人员全面、准确掌握相关政策 和方法。 （二）加强宣传，广泛动员 我们把宣传工作的主战场放在试点县的最基层。通过广播 电视、宣传栏、印发政策宣传单、业务骨干培训等方式，强调开 展两项制度有效衔接工作的重要性，解读有关政策。 我省的镇赉县在开展试点工作之前，印制了两项制度有效 衔接试点工作宣传单 5 万份，发放到乡村贫困群众手中，下派 干部面对面宣传达 1200 余人次。 安图县建立了试点工作 QQ 群，开通两项制度有效衔接业 务咨询热线和投诉热线，及时在网上解答相关问题，把握关键 环节，跟踪指导工作，接受群众投诉，充当基层政策解释和业务 指导的后盾。 （三）科学识别，力求公正 2010 年，我省低保人口开始进行重新确认，实行“两级管理、 三级联审” 的低保管理制度。与民政 厅认 真协商研究后，确定了 我省的对象识别程序与低保人口的识别程序相一致的原则。各 试点县（市）扶贫办与民政局密切协作，在认清各自工作对象的 同时，弄清两类对象交叉部分的农户。主要包括 6 个方面的步 骤： 贫困户申请。由贫困户本人直接向乡（镇）政府申请，一改 以往向村申请的程序，排除了村里大户的影响，实现了识别过 6 程中的公平公正。 信息比对。试点县（市）扶贫、民政和残联对申请家庭的财 产收入信息进行比对，初步判断其是否符合贫困和低保条件。 联合入户。对于经初步判断符合条件的申请家庭，扶贫和 民政部门对乡镇和村联合初审家庭进行 100%入户复查，并对初 审结果进行确认，存在不实情况及时进行纠正。 资格评议。由试点县（市）扶贫和民政部门主持，入村召开 公开评议会，成立“ 联合审查组” ，通过 无记名投票的方式，初步 确定申请家庭是否符合条件。公开评议过程中适当征求参与旁 听的村民意见。 资格公示。试点县（市）扶贫和民政部门委托行政村将资格 评议结果和申请人信息张榜公示 7 天，公开征询群众意见。 资格审批。经公示无异议、符合帮扶条件的贫困人口，由试 点县（市）扶贫办核发扶贫证，符合低保条件的贫困人口由试 点县（市）民政部门核发低保证。 在试点中，各县（市）能够针对本县的情况灵活掌握方法步 骤。我省的和龙市在农户申报过程中，严格按照个人向乡（镇） 申请，并依据贫困农户申报条件进行筛选，确定了“一报二评三 查四审五公示”的程序， 坚持公开、公正、透明的原则，区分识别 对象，将好事办好，确保稳定。汪清县严格操作程序，坚持以户 为单位识别确定扶贫开发对象和农村低保对象，杜绝部分农户 将老年人分立户头进入的现象发生；坚持按照家庭收入标准，杜 绝优亲厚友的现象发生；坚持以民主评议方式确定识别对象，充 分体现公平、公正。 （四）瞄准对象，落实措施 对已确定为两项制度有效衔接试点的扶持对象，制定落实 有针对性的帮扶措施。对农村低保对象，按照民政政策规定发 放最低生活保障金,享受国家低保政策。对农村扶贫对象，通过 资金扶持、技术培训、基础设施建设带动、惠农政策优先倾斜、 社会扶持等方式实行差异化扶持，做到扶持规划到户、扶持项 目实施到户、扶持资金落实兑现到户。安图县明确要求以工代 赈项目 50%以上资金要投入到贫困程度较深的边远地区，产业 扶贫资金的 60%要用于识别出的贫困对象上。2010 年，试点对 象的收入明显增加，在严重的洪涝灾害面前仍能保证生活水平 不下降。 四、认 真 总 结 ， 强 化 落 实 ， 不 断 深 化 两 项 制 度 有 效 衔 接 工 作 （一）总结先期试点工作 按照我省两项制度有效衔接工作方案，去年上半年我们先 在每个试点县选择了有代表性的 3 个村开展先期试点。9 月份 在通榆县召开了吉林省两项制度衔接试点工作总结暨现场会， 省两项制度衔接试点工作领导小组成员单位及各试点县（市）民 政、扶贫（发改）、财政、统计（统计调查总队）、残联和先期试点 乡镇参加，总结交流了各县（市）试点经验，实地考察了通榆县 8 两项制度有效衔接试点工作，扶贫和民政部门对下一步扩大试 点工作作了具体部署安排，提出了明确要求，试点工作转入全 面展开阶段。 （二）研究政策落实 按照“低保 维持生存、扶 贫促进发展” 的要求， 对认定的低保 对象、贫困户，坚持分类扶持，确定具体的、看得见的、摸得着 的帮扶措施。省里已明确在连片开发、扶贫贴息贷款、产业化扶 贫、劳动力转移培训、科技扶贫、互助资金等方面对扶贫对象优 先扶持。对于既是农村最低生活保障对象，又是扶贫对象的农 村贫困人口，可同时享受农村低保和扶贫开发扶持政策。 （三）深化试点工作 总的看，我省的两项制度有效衔接扩大试点工作进展顺利， 但也存在一些问题: 一是国家确定的我省贫困人口数与我省建档 立卡的贫困人口数差距很大。二是扶贫开发政策与农村低保制 度之间在政策力度和到户能力上都有一定差距。三是试点工作 经费紧张。下一步，我们将加大工作组织推动力度，与民政、财 政、统计、残联等部门协调联动，研究探索动态管理和扶贫瞄准 机制，搞好政策衔接，促进各项扶贫政策更准确地覆盖贫困人 口。 9 全面部署 精心组织 让政策在阳光下运行 江西省扶贫和移民办 根据国家统一部署和要求，去年 4 月，我省在 6 个区市的 21 个国家扶贫开发工作重点县（以下简称重点县）正式启动了农 村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作（以下 简称两项制度试点工作），各级政府全面部署，精心组织，截至 2010 年 11 月底，全省 21 个重点县全面完成了试点各项工作， 并将相关信息录入了全国贫困户信息管理系统。 一、基本做法 （一）领导重视，高位推动 一是成立各级试点工作领导小组。专门成立了由省委常委、 分管副省长任组长，省扶贫和移民办、省民政厅、省财政厅、省 统计局、江西省调查总队、省残联等单位为成员的工作协调领 导小组。21 个试点县也相应成立了试点工作领导小组，涉及的 422 个乡镇成立了由乡镇主要领导任组长的试点工作领导小组， 村设立了试点工作办公室。 二是明确部门职责，协调推进工作开展。建立了部门联席 会议制度。扶贫和移民部门具体负责扶贫对象、扶贫和低保交 叉对象的识别和动态管理，制定落实贫困户扶持政策和措施；民 政部门负责低保户的识别、动态管理和扶持，积极配合落实交 10 叉对象的扶持政策和措施；财政部门提供扶持资金和试点工作 经费的支持；统计（调查）部门负责提供贫困监测数据，参与制定 贫困人口分解方案、扶持对象识别指标和方法；残联及时核对残 疾人有关情况，对农村低保和扶贫对象中的残疾人提供重点帮 扶。 三是签订基层党委、政府责任状。相关县市以签订责任状 的形式，明确乡镇相关部门职责。如我省莲花县委、县政府与 14 个乡镇签订了责任状，合理分解乡镇贫困人口规模指标，并就 两项制度衔接各环节工作做出明确要求。 四是实行“领导挂村负责制”，提高试点工作效率。各试点 县对领导小组成员单位或扶贫部门班子成员进行了分工，实行 每个领导分片挂村负责制，直接落实各项工作，强化县对村试 点工作的督导。 五是建立“示范村培育机制”，总结推广试点工作经验。我 省要求每个县至少抓 5 个不同类型的试点工作典型培育，试点 县分别按不同地域、致贫原因、经济社会发展水平树典型。建立 示范村，及时发现问题，积极总结经验。 （二）举措有力，部署清晰 1、制定试点工作方案，明确各阶段工作内容。去年 4 月 19 日召开了全省两项制度有效衔接试点工作会议，正式在我省 6 个设区市的 21 个重点县启动试点工作。同时，积极与省民政、 财政、统计、调查总队及残联等部门制定相关实施意见。7 月 2 日，省人民政府办公厅下发了关于做好农村最低生活保障制度 11 和扶贫开发政策有效衔接试点工作实施意见的通知（赣府厅发 2010109 号），对试 点工作进行了具体部署，将 试点的四个阶段 工作进一步细化，规定了各阶段工作完成时间表，在工作原则、 方法、步骤等方面提出了明确要求。同时，省办按照 1196 元的 国家扶贫标准，根据省调查总队提供的统计数据，将 764413 人 的贫困人口核定指标分解到各试点县，作为贫困户对象识别控 制指标。全省在贫困对象识别工作中做到“四个注重” ，即：一是 注重相关部门的参与配合，联合识别对象，贯彻实践“大扶贫” 的 理念；二是注重保持农村的社会稳定；三是注重识别重点人群； 四是注重贫困对象识别的科学动态管理。 2、注重宣传培训，确保试点阳光操作。宣传发动实行“两个 层面共抓制” ，将宣 传工作做到行政村全覆盖，相关工作人员全 覆盖。一是开展对业务人员的专业培训。全省共培训各级扶贫 部门和乡镇工作人员 6303 人次，基本掌握了两项制度有效衔接 试点工作的政策和基本工作要求，掌握了全国贫困户信息管理 系统的操作规范。二是直接对贫困农户进行政策宣传。各试点 县扶贫部门、乡镇政府和村委会采用多种形式，广泛宣传两项 制度有效衔接政策的基本内容。试点县接受政策宣传的农民达 51944 人次，政策宣传覆盖了全省 5042 个试点行政村，覆盖率 达到 100。三是关注工作动态，总结推广工作经验。各级扶贫 部门及时将工作情况编辑成简报，不定期发布。截至 11 月 30 日，全省各县编印试点专项工作简报 63 期。 识别步骤严格按照“五步法” （一报二评 三查四审五公示）的 12 程序，识别方式采取“排除法” 和“比较法”。在申请对象比较多的 村，评议小组提出“九不评” ，将在城镇 有商品房、家庭有贵重家 用电器及农业机械、有好逸恶劳、赌博酗酒等恶习，或违反计划 生育等九种情况的农户排除在外；对收入和家庭状况相近的农 户，采取“五比五看 ”的办法，即比家庭收入，看 经济来源；比家 庭资产，看消费水平；比家庭劳力，看劳动观念；比生活环境，看 居住环境；比贫困程度，看致贫原因，将瞒报或少报收入的农户 排查出来。 （三）落实经费，创造条件 去年 4 月试点工作正式启动时，省办集中采购了 27 台（套） 试点工作专用电脑、打印机和移动硬盘，统一配置给 21 个重点 县及 6 个设区市扶贫部门，专门用于两项制度衔接工作的信息 录入和数据传送。统一印制了全套试点工作表册、资料，下发各 试点县。6 月，联合省财政下拨试点工作专项经费 215 万元。8 月，继续下拨试点工作专项经费 105 万元。省级投入试点工作 经费累计达 380 万元。同时，各试点县也对试点工作给予了较 大的财政支持，全省各级财政累计安排专项工作经费超过 500 万元，为试点工作的顺利开展和完成提供了有力的资金支持。 （四）抓好环节，强化监督 重点抓好五个关键环节，即：以广泛宣传发动为工作前提， 以合理确定扶贫对象规模为工作基础，以规范扶贫对象识别程 序为工作关键，以帮扶措施落实到户为工作根本，以严格检查 考核为工作保证。我办制定下发了关于加强农村低保和扶贫开 13 发两项制度有效衔接试点工作的通知（赣扶移字201028 号）， 建立联络员制、实行工作进度月报制、开展试点工作交流制、推 行督导检查制。 二、主要成效 （一）对已识别确认的贫困对象完成建档立卡 我 省 本 次 试 点 全 面 覆 盖 了 21 个 重 点 县 420 个 乡 镇 的 4559 个 行 政 村 。截 至 2010 年 11 月 30 日 ，按 照 年 人 均 纯 收 入 1196 元 的 国 家 扶 贫 标 准 ，共 识 别 确 认 农 村 低 收 入 户 256683 户 830596 人 ， 占 21 个 县 总 人 口 8681403 人 的 9.57 ，其 中 ：扶 贫 户 164807 户 581493 人 ，占 70 ；低 保 户 42049 户 108135 人 ，占 13.02 ；扶贫 低保户 44059 户 133959 人，占 16.13；五保户 5768 户 7010 人 ， 占 0.85 。实 际 确 认 的 贫 困 人 数 比 省 按 国 家 统 计 部 门 核 定 分 配 到 县 764413 人 多 出 66183 人 ，超 出 分 配 指 标 数 8.66 。 根据试点工作方案中“户有卡，村有册，乡有簿，县有电子 档案” 的要求， 21 个 试点县对以上识别 确认的四类农村贫困对 象全部完成了建档立卡工作，并将省办统一印制的贫困户卡发 放到贫困户手中；各试点县统计数据已经通过全国贫困户信息 系统上传到国务院扶贫办信息中心服务器。 （二）建立了完整的贫困户信息数据库，实现对贫困户全面 动态管理 对贫困户的全面调查登记，内容包括贫困户基本情况、生 产资料和生活资料情况、文化教育及就业情况、扶贫需求情况 等，实现了贫困户基本情况全面覆盖。各试点县已将审核后的 14 贫困户数据及时与民政等部门进行了沟通，实现了工作衔接、 信息对接、成果共享。 （三）充分利用信息成果，因地制宜制定帮扶措施 1、帮扶措施明细，直接落实到户。省办深入基层进行调研， 对试点县制定帮扶计划进行指导。各地深入分析贫困户的发展 需求信息，及时制定了具有本地特色的帮扶措施，内容具体明 细，可操作性强。 2、结合地方产业，带动脱贫增收。 各地充分结合地方产业 发展要求，制定了可行的扶持措施，为实现“因户施策与项目带 动并举” 的目 标奠定了基 础。 3、拓宽融资渠道，增加资金投入。一是增加资金总量，做大 扶贫资金“ 蛋糕” 。修水 县整合资金 8600 万元，其中财政扶贫资 金 3903 万元，集中用于六大扶持措施的落实，对识别出来的低 保对象和扶贫对象参加新农合个人交纳部分（30 元/年*人），全 部由财政资金支付。通过财政贴息引导金融机构发放扶贫贷款 1300 万元，缓解贫困户发展生产资金短缺问题。二是扩大村级 发展互助资金规模，让扶贫资金细水长流。试点单位增加了互 助资金试点村，鼓励动员扶贫对象参加互助社，免交入社基准 金，由到村财政扶贫资金中缴纳，并适当提高借款金额。 三是加大贷款贴息政策执行力度，落实扶贫项目贷款贴息政策。 寻乌县将扶贫到户贷款贴息资金提高比重为 80%。 4、组织社会力量，结对帮扶办实事。在制定扶持措施过程 中，扶贫部门充分利用各级政府和部门、全体党员和干部、各级 15 组织和个人等社会资源，形成了一股巨大的社会帮扶力量。 三、有关建议 一是实事求是核定贫困人口规模。各地根据国家扶贫标准， 按照试点工作要求，经过严格识别程序，反复公示审核确认的 贫困人口即使突破国家确认的贫困人口规模，也应该实事求地 予以确认，给予扶持。同时，对因特大自然灾害造成的返贫人口 应该纳入识别范围，不受原定的贫困人口规模限制，同步进行 识别确认。 二是尽快制定扶持到户相关政策。目前，低收入对象识别 确认工作已全部完成，各试点县也探索制定了扶持到户的措施， 即将进入到实施阶段。建议国家尽快研究制定切实可行、操作 性强、有充分资金保障的意见和措施。例如，在年度财政扶贫资 金中明确一定比例和使用范围，专项用于扶贫到户项目。 三是建立科学的贫困人口动态管理机制。通过与民政部门 联系沟通，制定相关制度规定，实现两项制度衔接贫困人口和 农村低保人口的科学管理，进退同步。 16 科 学 运 筹 稳 妥 推 进 两项制度有效衔接扩大试点工作成效显著 河南省扶贫办 河南省是一个地处中原的农业大省，是全国农业人口第一 大省，也是一个贫困人口较多、扶贫工作任务较重的省份。在两 项制度有效衔接试点工作中，我省将贫困程度较严重的黄河滩 区、沿淮低洼易涝区、革命老区、财政困难且农民收入低下的粮 食生产区作为重点区域。两年多来，在国务院扶贫办的直接指 导下，在省委、省政府的高度重视下，河南省的两项制度有效衔 接试点工作，科学运筹，稳妥推进，取得了明显的成效，同时也 探索了一些成功的做法。 一、主要成效 一是建立了贫困人口“实名制”管理体系。通过两项制度衔 接，全省已经登记贫困人口 538 万多人。去年按照国家要求进 行的 32 个试点县已经录入国家信息管理系统的贫困人口 235.48 万人，其中，扶贫对象 174.98 万人，五保户 1.93 万人，低 保户 23.03 万人，扶贫和低保交叉户 35.54 万人。过去，我们使 用的贫困人口数是统计部门的监测推算数据，不能落实到具体 的人，每年脱贫人口也是统计监测推算数据，更不能找到对应 扶贫对象，社会上评价说我们是一本糊涂账。现在这本帐清楚 17 了，我们每年扶持多少人、脱贫多少人、返贫多少人，都能够具 体到每个人，做到科学化管理。 二是瞄准了扶贫开发的重点区域和重要群体。通过两项制 度衔接，全省筛选出贫困发生率较高、经济发展较为困难的行 政村，将作为下一个十年扶贫开发的重点村。同时，贫困人口及 重点村的分布数据，也为下一步扶贫开发重点县调整提供了重 要依据。两项制度有效衔接以后，贫困人口档案建立起来了，贫 困村和扶贫重点区域也明确了，收到了“ 一举三得” 的效果。 三是建立了一支稳固的信息统计队伍。以两项制度有效衔 接为平台，我省建立了 160 多人组成的扶贫信息统计监测队伍， 去年省里组织了三次大规模的业务培训；为 18 个市 142 个县 （区）扶贫办统一配备了专用微机，建立了网络联系；市里有专门 机构、县里有专人负责统计监测工作；全省还建立起了以两项制 度有效衔接为主要内容的固定信息指标统计体系，对信息统计 和动态管理进行了规划和部署。 四是探索了扶贫到户的工作新机制。经过实践探索，全省 各地总结出扶贫龙头企业带动、连片开发带动、到户产业发展 项目、到户小额信贷贴息项目、科技扶贫项目、 “雨露计划” 项目、 互助资金项目、党员干部帮扶等 8 种扶贫到户的模式，实现了 项目规划到户、扶贫资金到户、帮扶力量到户、增收效果到户等 “四到户” 的效果，达到了促进贫困户增收致富的目的。 五是营造了全社会关注支持扶贫工作的新氛围。通过层层 宣传发动，积极向领导汇报，为扶贫开发造声势，扩大了扶贫开 18 发工作的影响，提高了扶贫工作部门的地位，为争取扶贫资金 投入、整合各类资源奠定了良好基础。商丘市、安阳市、三门峡 市在机构改革中设立了正局级的扶贫机构，加强了领导配备。 平舆、光山县分别为扶贫办增加了 7 个和 5 个人员编制。滑县 在县级财政十分紧张的情况下安排 500 万元，整合部门资金 1200 多万元，社会各界捐款 100 多万元，用于对扶贫对象进行 扶持。 二、主要做法 （一）领导重视，周密部署 省委书记卢展工、省长郭庚茂到贫困地区调研时指出，要 认真谋划、扎实做好两项制度有效衔接试点工作。我省成立了 以副省长刘满仓为组长、有关部门领导参加的“河南省农村最低 生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作领导小组”，前 后召开了 4 次领导小组会议，研究讨论试点工作方案和工作意 见。各试点市县都及时成立了高规格的组织机构，绝大部分都 是县委书记或县长担任组长，将民政、财政、统计、残联等相关 部门纳入成员单位，明确了每个单位的职责任务。平舆、光山县 主要领导到扶贫办现场办公，充实了工作机构，改善了办公条 件。省政府以豫政办 201092 号文转发 了省扶贫办等部门关于 做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点 工作的意见，对扩大试点工作的指导思想、基本原则、目标任 务、标准和对象、主要内容以及保障措施等进行了明确。各市县 主要领导高度重视，很多县是县委书记亲自主持研究讨论，按 19 要求以县政府文件将各试点县实施方案上报到省里，为开展工 作打下了良好基础。 （二）科学运作，统筹安排 我们在部署这项工作时，注意立足当前，谋划长远，将两项 制度有效衔接与下一个十年扶贫开发规划统筹部署。一是在两 项制度有效衔接中注意科学确定贫困人口规模。与统计部门合 作开展了大量的调查研究，搜集全省各个县（市、区）历年的相 关统计数据，按照“ 尽力而为，量力而行 ”的原则，合理确定扶贫 标准和低收入贫困人口规模。二是在两项制度有效衔接中注意 突出重点区域。省里把革命老区、沿黄沿淮地区、深石山区、传 统农区以及特殊类型贫困地区等贫困人口相对集中的地区，作 为两项制度有效衔接的重点区域。各试点县也都根据当地实际 情况，瞄准重点区域，突出工作重点。实事求是地摸清贫困人口 集中分布的区域，为下一步确定扶贫开发重点县、乡、村奠定了 基础。三是适时在全省全面推开。我省在 32 个扶贫开发重点县 试点工作顺利完成的基础上，去年 11 月份又将两项制度有效衔 接试点工作向全省所有县（市、区）全面推开，为制定全省“十二 五” 和下个十年扶贫 开发规划提供基础 数据。 （三）强化培训，规范操作 我们着力培训了两支精干的专业队伍，一是掌握政策的领 导和业务人员；二是电脑操作人员。仅省级大规模的培训我们就 举办了三次，共累计培训 700 多人次。各试点市县普遍采取以 会代训的方式，对乡、村干部和工作人员进行培训。通过各种培 20 训，规范了试点操作程序。各地紧紧围绕“贫困人口识别” 这一核 心，突出“入户调查 、民主评议” 两个重点，抓好 “程序、政策、管 理” 三个 衔 接，做到 “宣传培训、调查测 算、评议公示、帮扶措施” 四个到户，严把“报 、评、查、审、批” 五个关口，保 证了全省试点 工作顺利开展。 （四）落实经费，强化保障 在省政府的重视和支持下，经过多次与省财政厅沟通协商， 以省政府办公厅文件对两项制度有效衔接工作经费进行了明确， 连续两年解决工作经费均在 2000 万元以上。各试点市县财政也 对试点工作给予了较大的资金支持。同时，省里统一印制了全 套试点工作表册、资料，为每个试点县配备电脑设备，为全省扩 大试点工作提供了有力的物质保障。 （五）总结经验，典型带动。 我们充分利用网络这一现代化手段，实现全省信息的及时 沟通，经验的及时总结和推广。我们搭建了扶贫动态两项制度 有效衔接专刊交流平台，定期发布试点工作情况；建立了两项 制度专用邮箱，通过电子邮件及时传递省办、各省辖市和重点 县的工作进展情况；开通了移动“飞信”。通过网络对试点市县进 行指导和联络，解答问题、发送资料。全省登录网上信息 1000 多条，各级印发工作简报 300 多期，组织进村入户宣传 16000 多人次。在全省总结推介了卢氏县的“ 三清一核算，程序七步走” 调查摸底经验，桐柏县“规范操作五个好 ”的经验，虞城县、封丘 县在每个乡先搞一个试点村的经验等，使各地相互借鉴，相互 21 启发，促进了全省工作的均衡开展。 （六）完善政策，帮扶到户 全省各地围绕强化瞄准机制进行了积极地探索。一是利用 互助资金项目进行扶持。在制定互助协会章程时，明确提出支 持扶贫对象政策，如赠股、利率优惠等。二是利用农民专业合作 社进行帮扶。鼓励农民专业合作社帮助扶贫对象发展生产，提 高其自我发展能力。三是利用小额贴息贷款项目进行扶持。对 发展种植、养殖等项目的扶贫对象优先给予小额贴息贷款支持。 四是利用“ 雨露计划 ”、搬迁扶贫、科技扶 贫项目进行扶持。五是 通过到户发展产业项目进行扶持。2010 年我省筹措财政扶贫资 金 2485 万元，在 102 个村实施贫困户增收致富工程试点，对识 别登记的贫困户进行扶持，效果明显，当年户均增收 2000 元以 上。除此之外，我省还设立两项制度有效衔接到户增收专项扶 持资金，专门用于对经过两项制度有效衔接的扶贫对象的扶持， 今年新增资金也大部用于发展农户增收项目。 三、存在的困难和下步打算 两项制度有效衔接是扶贫开发的一项重要的基础工作。经 过两年多的探索和努力，尽管已经取得了一些成绩，但还存在 着一些困难和问题。一是扶贫对象确定以后，缺乏相应的配套 扶持措施。与低保相比，我们的扶持手段相对弱化、虚化；二是 对贫困农户缺乏强有力的产业带动。千家万户的小生产与商品 流通的大市场缺乏有效衔接，自然增加了到户扶持的难度；三是 贫困人口的动态管理和监测还缺乏有效手段。两项制度有效衔 22 接的工作队伍还需要进一步巩固和健全等等。为此，河南省将 以这次会议为契机，全面贯彻执行中央十号文件精神，认真学 习借鉴各兄弟省的好做法、好经验，进一步把两项制度有效衔 接工作做得更好。一是逐步完善和巩固工作成果，建立起扶贫 对象的动态管理机制；二是充分利用好两项制度有效衔接的成 果。在贫困区域、贫困村的确定和新十年扶贫开发规划中，将衔 接的结果作为重要的基础数据，使新十年的扶贫更能瞄准贫困 群体；三是建立到户扶持的长效机制。进一步完善到户扶持政策， 发挥扶贫资金“四两 拨千斤” 作用，探索 产业带动，建立农民经济 合作组织等多种扶持形式，多渠道、全方位地建立起到户扶持 体系；四是改善和提高两项制度有效衔接工作条件。我们已向省 政府汇报，对重点贫困乡、镇增加扶贫专干，配备专业人员，增 加办公设备，改善工作条件，确保两项制度有效衔接工作顺利 开展，确保新纲要确定的扶贫目标如期实现。 23 “瞄准”与“衔接” 比资金更迫切的扶贫基础工 程 湖北省扶贫办 2010 年 ，湖 北 省 两 项 制 度 有 效 衔 接 试 点 工 作 ，在 认 真 总 结 罗 田 、孝 昌 两 县 经 验 的 基 础 上 ，扩 大 到 全 省 29 个 所 有 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县 市 。整 个 试 点 工 作 在 国 务 院 扶 贫 办 、国 家 民 政 部 的 指 导 下 ， 在 各 级 党 委 政 府 的 高 度 重 视 下 ，通 过 民 政 、财 政 、统 计 、残 联 等 部 门 紧 密 配 合 ，全 面 贯 彻 落 实 国 家 和 省 有 关 文 件 精 神 ，如 期 完 成 了 各 项 工 作 任 务 。现 将 有 关 情 况 汇 报 如 下 ： 一、主要成效 （一）基本摸清了贫困现状并建立了信息资料库，强化了扶 贫开发基础性工作。我省参加试点工作的 29 个重点贫困县市共 有行政村 9160 个，农村总户数 332.27 万户，总人口 1256.11 万 人。按照国家规定的扶贫标准和识别程序，已完成了贫困农户 信息采集、录入填报工作。截至 2010 年 12 月 31 日，经贫困农 户管理信息系统软件统计，29 个重点县市 9160 个村全部完成 了登记表的填报，识别录入的低收入农户 1231365 户、3517018 人，分别占农村总户数的 37%和农村总人口的 28%。其中 ：扶 贫 户 783700 户 、2432681 人 ，低 保 户 273936 户 、613253 人 ，扶 贫 低 保 户 131436 户 、419253 人 ，五 保 户 42293 户 、51831 人 。 24 （二）初步掌握了扶贫对象的基本需求，为制定扶贫到户政 策、实行分类扶持和动态管理提供了依据。各试点县市在信息 采集、登记过程中，分别就家庭人员情况、贫困状况、致贫原因、 需扶项目、内容、类别、规模、投资和资金来源及受扶持情况等 进行了全面摸底，据初步分析：扶贫户和扶贫低保户 123.1365 万户（3517018 人），需产业扶持的 109.75 万户，占贫困农户的 89.1%；需危房改造或移民搬迁的 86.3 万户，占贫困农户的 70%； 需沼气池建设的 17.57 万户，占贫困农户的 14.2%；扶贫户和扶 贫低保户 915136 户中，需劳动力培训转移的 77.8 万人，占贫困 人口的 85%。 （三）建立健全了部门合作协调机制，实现两项制度基本衔 接。各 试 点 县 市 对 识 别 出 的 低 收 入 对 象 ，依 据 国 家 有 关 政 策 和 部 门 职 能 ，各 负 其 责 ，分 类 扶 持 。财 政 部 门 按 照 政 策 规 定 ，根 据 不 同 情 况 ， 安 排 落 实 各 方 面 扶 持 资 金 。民 政 部 门 对 低 保 进 行 扩 面 ，基 本 做 到 了 “应 保 尽 保 ”。残 联 部 门 对 贫 困 农 户 中 的 残 疾 人 按 政 策 提 供 特 殊 帮 扶 。 扶 贫 部 门 对 扶 贫 户 和 扶 贫 低 保 户 ，针 对 贫 困 成 因 和 需 求 ，以 户 为 单 元 制 定 分 类 帮 扶 计 划 ，分 期 分 批 实 施 有 效 扶 持 ，据 不 完 全 统 计 ，各 地 已 分 类 扶 持 贫 困 农 户 67900 户 ，占 已 识 别 的 扶 贫 户 和 扶 贫 低 保 户 总 数 的 7.4%。通 过 各 部 门 共 建 共 享 ，有 效 衔 接 ，应 保 尽 保 、应 扶 尽 扶 ， 扶 真 贫 、真 扶 贫 的 机 制 在 试 点 中 迈 出 了 实 质 性 步 伐 。 二、基本作法 （一）领导重视，全面部署。为贯彻落实全国邵阳会议精神， 2010 年, 我省将扩大试点工作列为扶贫开发重要工作之一，相 25 继召开了全省扶贫开发工作会议和试点工作动员大会，省直相 关部门和 29 个重点县市及所在市州的分管领导、扶贫办主任参 加会议，省委常委张昌尔、省政府副省长赵斌同志分别作重要 讲话，对扩大试点工作进行全面部署。同时，召开省政府专题会 议，赵斌副省长召集省民政厅、财政厅、统计局、国家统计局湖 北调查总队、省残联等相关部门，专门研究具体方案、政策举措， 成立试点工作领导小组，印发了省政府专题会议纪要。国务 院扶贫办试点工作简报摘要刊发了有关情况，对我省试点工 作的部署给予了充分肯定。 （二）宣传发动，培训先行。进 入 宣 传 发 动 阶 段 ，全 省 上 下 通 过 喷 刷 标 语 、举 办 宣 传 专 栏 、印 发 宣 传 手 册 、编 发 工 作 简 报 、制 作 明 白 卡 和 利 用 广 播 电 视 媒 体 等 形 式 ，广 泛 宣 传 试 点 工 作 的 相 关 政 策 及 方 法 步 骤 ，基 本 上 做 到 了 家 喻 户 晓 ，深 入 人 心 ，为 试 点 工 作 的 全 面 铺 开 营 造 了 一 个 良 好 的 氛 围 。据 不 完 全 统 计 ，全 省 各 地 共 印 制 简 报 417 期 ，省 办 在 扶 贫 开 发 要 讯 和 湖 北 省 脱 贫 奔 小 康 试 点 县 工 作 简 报 上 多 次 转 发 各 试 点 县 的 有 关 作 法 。同 时 ，注 重 先 培 训 、后 铺 开 。全 省 动 员 大 会 一 结 束 ，分 不 同 的 工 作 阶 段 ，我 们 先 后 在 武 汉 和 丹 江 口 市 举 办 3 次 培 训 会 议 ，在 与 国 家 统 计 局 湖 北 调 查 总 队 联 合 召 开 的 培 训 会 上 ，专 题 就 农 村 低 收 入 人 口 测 算 办 法 进 行 了 培 训 。范 小 建 主 任 在 我 省 考 察 工 作 时 ，在 五 峰 县 查 阅 贫 困 农 户 建 档 立 卡 工 作 ，给 予 了 充 分 肯 定 。 （三）规范程序，科学识别。各试点县市严格按照识别认定 程序，不漏环节，不走过场，严把“五关 ”：一是户主申请关；二是 26 小组提名关；三是入户调查关；四是集体评定关；五是张榜公示 关。不少地方结合农村实际，创造简捷实用的识别方法。有的总 结出直观识别贫困户的“四看” 办法：一看 “屋顶子”，了解住房及 居住环境的好与差；二看“菜园子” ，了解种什么、养什么，有多 少收入；三看“脑瓜子 ”，了解家庭成员 的智力程度和劳动力强弱； 四看“口袋子 ”，了解 经济来源渠道、家庭收入和存款。有的 实行 “六看综合 认定法” ，即看 该户是否有“收入靠种粮，住的是土坯 房，劳力少不强，残障加文盲，小病拖大病扛，供不起孩子上学 堂” 等 贫困特征， 进 行入户调查综合认定。通过直观排除或识别 方法，既较快地瞄准了贫困对象，又易操作，减少了很大的工作 量，也使当地干部群众容易接受。 （四）提供保障，检查督导。据统计，我省各地共安排了 407 万元，保障试点必要的项目经费和工作经费。各贫困乡镇克服 困难，也分别安排了 36 万元专项试点经费，保证了此项工作 的顺利进行。同时，各试点县按照“八个到 户扶持” 的要求，将财 政扶贫资金和有关涉农资金中面向农户的项目资金进行有机整 合，实施分类扶持。对整合扶持资金不到位、试点工作进展滞后 的地方，及时予以检查督办。省扶贫办杨朝中主任曾亲自给一 度拉后腿的几个重点县县委书记打电话、发短信敦促，省市扶 贫办现场督办，对进展情况发通报，旗帜鲜明的表扬先进、鞭策 后进，推动各地工作平衡发展。 （五）区分类别，扶持到户。两项制度有效衔接的最终落脚 点，是将党和国家的扶贫政策和农村低保政策瞄准真正的贫困 27 群体，实行扶贫到户。2010 年 9 月，我省扶贫开发领导小组印发 了关于对农村贫困人口全面实施扶贫政策加强自我发展能力 建设的意见。各地结合实际，将识别出来的低保和扶贫对象以 户为单位进行分类，根据贫困成因、脱贫需求、家庭能力，分户 制订有针对性的脱贫计划，通过“产业发展、科技服务、贷款贴 息、互助资金、扶贫搬迁、雨露计划、结对帮扶、社会保障”等途 径，分类分批实施扶贫到户。财政部门积极统筹安排落实扶持 资金。民政部门对重病、残疾、智障、年老体弱者，基本丧失劳 动能力的人，以及因病、因灾致贫但有一定劳动能力的家庭纳 入低保对象，做到应保尽保。扶贫部门以贫困农户信息管理系 统为平台，落实扶贫到户项目。 三、两点启示 （一）两项制度衔接任务重，必须作为基础性工程保障经费 并列入编制职能管理。我 省 市 县 扶 贫 办 编 制 人 员 少 ，重 点 县 市 只 有 10-15 人 ，部 分 县 不 足 10 人 ，工 作 经 费 有 限 ，要 组 织 完 成 全 县 1016 万 贫 困 人 口 的 入 户 调 查 登 记 和 数 据 审 核 录 入 ，平 均 每 人 要 负 责 1 万 多 人 ，工 作 量 比 全 国 人 口 普 查 工 作 任 务 还 重 。在 数 据 集 中 审 核 录 入 阶 段 ，各 试 点 县 市 主 要 靠 抽 调 人 员 组 建 专 班 搞 突 击 ，也 有 的 委 托 职 校 组 织 学 生 帮 助 录 入 ，还 有 的 花 钱 请 人 日 以 继 夜 录 入 。贫 困 农 户 建 档 立 卡 实 行 动 态 管 理 ,是 一 项 长 期 的 基 础 性 工 作 ，一 旦 到 户 到 人 ，群 众 和 社 会 都 将 极 大 关 注 ，牵 一 发 而 动 全 身 ，必 须 要 固 定 安 排 一 定 的 工 作 经 费 予 以 保 障 ，必 须 作 为 重 要 的 常 态 性 的 扶 贫 基 础 工 程 ，纳 入 编 制 系 列 ，实 行 职 能 管 理 。 28 （二）建档立卡的贫困户期望值高，必须象低保户那样实行 有效的到户扶持。当 前 ，在 册 的 贫 困 户 经 常 发 问 ：低 保 一 经 认 定 ， 即 按 月 领 低 保 金 ，我 们 什 么 时 候 能 得 到 入 户 项 目 扶 持 啊 ？ 2010 年 ， 我 省 建 档 立 卡 的 贫 困 人 口 有 589.81 万 人 ，国 家 和 省 级 财 政 扶 贫 资 金 约 8 亿 元 ，姑 且 不 论 要 确 保 整 村 推 进 、产 业 发 展 、基 础 设 施 建 设 等 项 目 ，把 上 述 所 有 的 扶 贫 资 金 全 部 用 在 这 些 贫 困 人 口 上 ，人 平 均 仅 136 元 /年 ，杯 水 车 薪 ，供 需 矛 盾 太 过 突 出 。如 果 说 以 前 扶 贫 到 户 没 有 瞄 准 目 标 ，浪 费 了 “子 弹 ”，但 现 在 有 了 精 准 的 目 标 ，确 又 无 足 够 的 “子 弹 ”。我 们 作 为 执 行 者 ，为 “到 户 难 ”感 到 忧 心 。为 此 ，我 省 在 试 点 工 作 中 ，探 索 了 一 些 到 户 的 机 制 、路 径 和 措 施 ，在 农 村 低 保 全 覆 盖 、应 保 尽 保 的 基 础 上 ，利 用 贫 困 农 户 信 息 管 理 系 统 这 个 平 台 ，采 取 整 村 推 进 推 到 哪 里 ，扶 贫 到 户 政 策 就 落 实 到 哪 里 的 做 法 ， 重 点 将 雨 露 计 划 、产 业 扶 贫 、扶 贫 搬 迁 、互 助 资 金 、小 额 贴 息 贷 款 等 能 够 到 户 的 扶 贫 政 策 向 在 册 的 贫