财政软约束治理与金融稳定

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 财政软约束治理与金融稳定 广义财政赤字的风险与金融风险 紧密相连，加强金融监管与广义财政赤 字管理机制改革并行，才能有效控制杠 杆率和泡沫化水平，金融监管单兵突进 的效果未必好 2015 年自 9 股灾、去年 自 9 熔断和近年来自 9 房地产泡沫， 都揭示了新时期防范金融风险的迫切 和维护中国金融稳 定的重要。 中国论文网 /3/view-12981805.htm 财政是国家治理的基础和重要支 柱。中国经济具有周期性，但按照我们 的数据分析结果，中国财政体制具有超 越周期的扩张性。中国的财政分权体制， 造成了地方之间追求经济增长的“锦标 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 赛”局面，这是财政具有扩张性动力方 面。在财政扩张性的能力方面，就是预 算软约束，不光是广义财政的预算软约 束，也包括金融体系为财政体制的软约 束。诚然，财政分权和预算软约束在改 革开放之后，为中国经济，特别是地方 基础设施建设的跨越式发展起到重要作 用，但其弊病也非常明显，即债务负担 日渐沉重，金融风险集聚却在金融领域 无从下手。 学者王绍光在美国进步时代的 启示中指出，现代国家的重要标志就 是具备严肃的财政纪律。黄仁宇在万 历十五年中抱怨的，也是中国历代并 没有严格的数目字管理，从而在制度建 设上采取模糊的态度。财政软约束治理， 规范地方政府行为，短期内可能会影响 经济增长预期，甚至引起局部领域的金 融恐慌，但于中长期国家发展而言，于 长期的技术进步而言，于国家治理而言， 意义非凡。本文从广义财政赤字的流量 和存量测算，地方债务规模估算和由此 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 产生的潜在金融风险出发，提出一些粗 浅的建议，希望有利于财政预算的硬化， 有益于金融稳定。 一、财政软约束表 现和影响 财政软约束是地方政府扩张性财 政行为的融资保障，金融同样为财政行 为提供软约束融资。中国财政顺周期行 为与财政分权和地方政府预算软约束紧 密相关。中国式财政分权体制，使得地 方政府有追求经济增长的冲动，这无疑 就激励了地方政府无论在经济衰退和扩 张时期都倾向于实施扩张性的财政政策。 同时，预算软约束使得这种倾向于扩张 性的财政政策得到足够的融资保障。金 融体系同样具有分权和软约束的影响。 地方金融机构不可避免地受到地方行政 力量的影响，全国性的金融机构，特别 是国有金融机构也不可避免地对地方融 资产生“父爱主义 ”。预算内财政受到的 约束较多，但预算外财政和金融体系的 融资支持，使得地方政府扩张性的财政 政策得以顺利实现，地方基建得以跨越 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 式发展，但同时地方债务也在潜移默化 地积累。 财政软约束要一分为二看，好的 方面是利于短期经济增长，甚至协助地 方跨越式增长，但是同时不利于经济长 期发展和国家治理，对金融稳定造成巨 大风险。 笔者的论文（中国财政政策顺 周期行为：财政分权与预算软约束 ， 发表于经济学动态 ，2015 年第八期） 主要研究了中国财政政策顺周期行为特 征，从财政分权体制和预算软约束两个 角度进行分析。我们发现，财政分权体 制使得地方政府具有实施扩张性财政政 策的动力，而预算软约束有助于其融资 能力，使得实施扩张性财政政策的动力 变为现实。 同时，我们的实证检验发现： 1）我国财政政策在经济衰退期采用的 是反周期的扩张性调控，而在经济繁荣 期，所采用的则是顺周期的财政政策; 2）从财政支出结构看，在经济衰退期， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 基建支出扩张效应最大;在经济繁荣期， 行政管理支出扩张效应最大。财政软约 束，在促进经济增长的过程中发挥了作 用，调动了地方政府的积极性，同时使 得地方经济增长的锦标赛能够实现。但 是，庞大的广义财政赤字日e 月累， 很多处于被政府承认和不承认的边缘， 积累了财政风险。 二、我国广义财政 赤字的概念和监测体系 2011 年后，我国初步建立了由公 共财政预算、政府性基金预算、社会保 障预算和国有资本经营预算构成的全口 径预算管理体系。然而，如果与十八届 三中全会建立现代财政体制的要求相对 比，现行的全口径财政预算制度只是初 步地将各级各类政府的收支纳入预算， 但是部门之间的预算功能定位、管理模 式以及相互之间的预算资金往来都不明 确细致。更为重要的是，即便是目前初 步建立了全口径的预算管理体制，但地 方融资平台收支和债务、政策性金融机 构和政府具有隐含担保机构的主体债务 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 问题，都处在一个模糊的范畴。 本文广义财政赤字的概念，即政 府部门负有直接、间接或隐含支出偿付 职责的赤字。依据相关法律法规，中央 政府和地方政府对于非认定的地方融资 平台债务、政策性金融机构和国有部门 的债务并没有偿付的责任，也就不需要 对这些部门的赤字（收不抵支）负责。 然而，无论从金融市场，还是学界政界， 目前普遍存在这样的认识和概念：这些 机构的赤字或债务，财政部门具有刚性 兑付的义务。即使短期小范围可以严格 执行市场化原则，但是财政部门为了保 障财政安全，最终还是会对所有地方融 资平台、政策性金融机构和国有部门的 债务进行兜底。现阶段全口径预算管理 体系主要为：公共财政预算、政府性基 金预算、社会保障预算和国有资本经营 预算。其中，国有资本经营预算的支出 通常仅用于支付国企改革相关成本以及 资本注入。社保基金预算则用于社保支 出。政府性基金预算包含约 40 个子基 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 金和账户，每个都为特殊用途而设立。 土地出让收入在全国政府性基金的收入 中约占 75%，而土地收入相关支出也在 全国政府性基金的支出中约占 75%。四 部门的财政预算体系看似全口径，但其 实漏损了部分本应由财政赤字承担的责 任。不论现在是否承认这部分漏损的赤 字或负债，该部分支出确实承担了公共 部门支出的责任，未来将会成为影响国 家财政安全的重要因素。因此，本文的 广义财政赤字，内涵可能比现阶段的四 部分预算（公共财政预算、政府性基金 预算、社会保障预算和国有资本经营预 算）要宽泛和务实一些，包括了地方融 资平台债务、政策性金融机构和国有部 门的赤字。 广义财政赤字的监测方法和结论， 2017 年真实广义财政赤字率为 6.7%。 由于相关财政统计数据的缺乏，直接统 计全口径的广义财政赤字非常困难。国 际货币基金组织（IMF 工作论文： Fiscal Vulnerabilities and Risks from -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 Local Government Finance in China）对 我国广义财政赤字规模进行过估算的尝 试。具体而言，IMF 的工作论文假设所 有预算外活动均为基建投资，由地方政 府融资平台实施。其将地方政府融资平 台的所有预算外资金来源（例如银行贷 款、企业债和信托贷款等）加入预算内 财政数据，从而得到广义财政赤字数据。 但是，我们注意到财政活动在实际情况 中，同一时期内的融资和支出未必匹配， 因此 IMF 方法监测广义财政赤字在季度 数据或月度数据上很可能不准确，而且 其依赖历年国家地方政府债务审计报告 中的债务增速及构成数据来估算地方平 台的银行贷款，很可能造成对广义财政 赤字监测的不及时。我们改进了 IMF 的 估算方法，财政预算外活动集中于基建 支出（与 IMF 假设一致） ，基于固定资 产投资数据计算出基建投资规模。主要 将交通、仓储邮政和水利、环保以及公 用事业管理等部门的固定