我国农村土地征收制度改革的案例模式研究

我国农村土地征收制度改革的案例模式研究 摘要：我国人多地少，土地资源稀缺，伴随着工业化和城市化快速发展，越来越多的农 村 土地被征用作非农建设。而现行征地制度存在的弊端制约了经济、社会的和谐发展，改革 现行征地制度迫在眉睫。本文从我国征地制度的源流和现状入手，从法理角度分析了现行 征地制度存在的弊端，并提出了完善我国农地征用制度的建议。 关键词：土地征用制度 南海模式 嘉兴模式 芜湖模式 一、我国现行土地征用制度改革的必要性 随着我国工业化、城镇化的快速发展，非农建设用地的需求越来越大，在现行制度体制条件下，政府只有 通过加大征地规模来保障用地需求。但是，由于现行土地征地制度本身的设计缺陷，加之地方政府部门在 征地过程中的粗放式操作，一方面造成越来越多的失地农民，另一方面由于土地收益分配严重失衡，失地 失业农民又失去生产、生活保障，由此引发了大量群体性冲突事件。要解决征用农民土地引发的矛盾，最 终必须逐步推行征地制度改革。当前，为统筹城乡协调发展，党中央作出建设社会主义新农村的重大战略 决策，将失地农民问题纳入解决“三农”问题的统一框架下。2006 年中央一号文件明确指出，必须“加快 征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探 索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健 全对被征地农民的社会保障。 ” 二、我国农地征用制度的现状 我国现行的农村土地征用程序一般包括：（一）征地方案的拟定。需要征地的市县政府拟定有关农村集体 土地转为国有土地征地方案。具体做法是，用地单位向拟定机关所属的土地行政主管部门报建设项目说明 书和有关方案，有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，认为所报材料齐全、 符合法定条件的，在 5 日内上报本级政府审核。本级政府审核同意的，征地方案即为拟定。 （二）批准机 关的审批。有关市县政府对其审核同意的征地方案，连同其他有关材料，逐级上报有批准权的政府批准。 有批准权的政府所属土地行政主管部门对该材料进行审查后作出决定。再由有批准权政府的有关负责人作 出是否同意的决定。 （三）批准机关的内部批复。批准征地的政府作出同意征地的决定的，直接行文或者 由其土地行政主管部门代为行文向下一级政府作出内部批复，告知批准征地的情形。 （四）征地决定的外 部送达。 土地管理法及实施条例规定， “征用土地方案经依法批准后，由被征用土地的市、县人民政府 组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安 置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇） 、村予以公告。 ” 三、我国农村土地征用制度存在的弊端 （一）公共利益的范围模糊，导致土地征用权滥用 土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于 公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。虽然宪法第十条及土地管理法第二条均规 定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确 定公共利益。这就导致国家的土地征用权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征 地中 80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和 “政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重 浪费。 但是在我国农村土地征收制度改革模式，探讨中也是有值得去借鉴的： 1.南海模式。上个世纪 90 年代初，广东南海农民到非农产业就业的比重大为增加，出现大量弃耕和抛 荒现象，当地农民和外地企业纷纷办厂，土地需求量大大增加。1992 年春，南海罗村镇下柏管理区经反复 研究，最终将辖区农民的土地集中起来，划分为农业保护区和工业开发区及群众商住区，依此实施一定规 划和经营。同时将集体土地和农民承包经营权折价入股到在农民土地上兴办的企业，农民参与按股分红， 农地转成非农用地的级差收益按照 51：49 的比例在集体和农民之间分成。企业租用农民的土地，一亩地 每年几千元，且预交三到五年，企业一次性交给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费。 这种模式不仅承认了土地在作农用时农民对土地的收益权，而且承认现在的股权持有者也有权享有土 地在作非农使用以后的级差增值收益。这既延伸了农地承包制下农民对承包土地长期而有保障的土地权利， 也使他们的土地承包权益因为制度创新而得到加强。地方政府在采用国有出让方式征用土地的同时，又在 不改变土地集体所有权性质的前提下，最大限度地将非农建设用地留作农村集体使用。南海全市工业用地 共 15 万亩，其中保持集体所有性质的有 7.3 万亩，几乎占了一半。 但这种模式存在不合法的问题。第一，我国的土地管理法规定， “国家对建设用地实行征地制度” ， “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地” ， “依法申请使用的国有土地 包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地” 。而南海模式中非农建设用地的所有权仍然掌 握在集体手中，并没有转为国有。第二，我国土地管理法第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权 不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因 破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。而实际上南海模式所采用的股份合作制主要并不 是农村集体组织自建乡镇企业，而主要是通过在集体土地上自建厂房然后出租或者干脆出租土地，这明显 违反了 63 条的规定。另外，股权的社区化倾向也使其作为资本的功能弱化。从集体资产作价评估到确认 股东资格，从股权设置到股份分配，从存量配股到增量扩股，从股权管理到股红分配，从股份合作经济组 织经营管理到收益分配，都严格限制在社区范围之内，社区之外的个人和法人资本不能进入，社区之内的 股权不能流出。这种格局，使社区股权凝固，不具有流动性，弱化了股权的资本性功能，造成了产业布局 的分散和资本规模狭小，影响了人口与资本的流动和产业的集中与升级。另外个人股权只是分红依据，不 能转让、继承、赠送、抵押，农民退出社区利益得不到补偿，使股权具有极高的社区福利性。这实际上阻 碍了农村工业化和城市化的步伐。笔者也在怀疑，近年来大资本向长三角移动是否与这种村村分割的股份 合作制有关。 2.嘉兴模式。嘉兴模式从本质上讲并不是对传统征地制度改革的颠覆。传统的征地制度的弊端在于征地范 围广、补偿标准低和失地农民没有保障的问题。而嘉兴模式主要是针对第三个弊端，所以又被称为“土地 换社保”模式。嘉兴模式可以简单的概括为“三统” 、 “一分别” 。 “三统”即为政府统一实施征地，统一补 偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险。 “一分别”即为不同年龄段的安置对象分别进行安置。比 较有创新之处是政府不再向村集体支付人员安置费，而是将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户，直 接落实到安置人员个人账户上。同时出台有关政策按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。对征地时 达到退休年龄的人员(男性 60 岁，女性 50 岁)为其一次性交纳 15 年的统筹费，与劳动部门签订协议后次年 发放养老金。对征地时属于劳动年龄段的人员，按照当地测算标准一次性交纳基本生活保障费用，为其建 立个人账户。在其未就业时，可以发放不超过两年的生活补助费，补助期满仍未就业并符合城市居民最低 生活保障的纳入城市低保。就业后参加职工基本养老保险，其个人账户储存额按照职工基本养老保险的政 策规定进行衔接和计算。 这种模式的优势在于从根本上解决了失地农民的社会保障问题。尽管笔者一直不大认可温铁军等人的 土地社会保障说，但是将失地农民纳入到统一的城乡社会保障网络一直是很多人包括笔者的一个梦想。但 这种模式并没有从根本上解决土地的级差收益由政府垄断的问题。如果说南海模式还可以有可能实现农民 以土地权利参与工业化获得致富的机会，那么这种以土地换社保的方式实际上使得农民不可能靠土地致富。 笔者对这种模式持保留态度的另一个原因在于这种社保本质上仍然是农民自己出钱。需要搞清楚的是，土 地被征用后的安置补助费和土地补偿费本来就属于农民所有，现在政府用这笔本来属于农民的钱替农民建 立社会保障。这并不是社会保障的本意。这种模式并不需要政府财政的任何转移支付，甚至可农民最终获 得的实际收入的现值有可能少于一次性补偿的额度。因此，这种模式本质上仍然是传统的征地制度。笔者 不看好这种模式的第三个原因是这种模式实际上人为地强化了城乡社会保障的分割分治。由于只有失地的 农民才能享有社会保障，那就肯定必须把现在还拥有土地的农民排除在社会保障之外。如果农民都能拥有 社会保障， “土地换社保”又有什么吸引力? 3.芜湖模式。芜湖模式的核心是土地所有权不发生变化，仍然保留集体所有的性质。农民集体所有的土地 在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所 有。试点中土地流转过程是这样的：先由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方， 按若干程序和条件与村集体签订协议，取得农民集体所有的土地的使用权。尔后乡镇建设投资有限公司在 按照开放的需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权。在此过程中，各乡镇既是土地流转的组织者， 又作为中介人具体参与到流转之中。 从表面上看，芜湖模式似乎和南海模式并不本质区别，因为土地所有权都掌握在农民手中。但是两者 的区别在于前者实际上是一种“转租”并且期限很长，失地农民是一次性获得几十年土地使用权转让的补 偿，后者是一种按年分红制度。这就决定了在芜湖模式中政府尤其是乡镇政府的参与性要大大高于后者。 各试点乡镇建设投资公司在取得农民集体土地的使用权的过程中，只与村集体打交道，谈妥流转土地的面 积价格等，然后由村委召开村民代表大会通知村民。村民处于极其被动的地位，村集体是否代表村民的利 益也很难说，不排除一些村干部借机中饱私囊、营私舞弊。另外，芜湖模式中集体土地的流转收益是在县 乡和村三级分成。模式中我们看不到这种政府与民争利的嫌疑 而在我国现行土地征用制度由于征地权滥用以及补偿标准低等问题，引起了一系列问题，主要体现在 以下几个方面： 1带来了大量失地农民，直接造成了他们的生存危机。由于征地补偿不公平导致大量失地农民转化成 城市贫民，而这些失地农民由于自身的文化程度较低，在城镇生存能力较差，只能从事一些低地位、低技 术劳动、低工资、高强度或者脏乱的职业，生活水平大大降低。 3影响了社会稳定，损害了政府形象。 在最近几年各地农民上访案件中，征地导致的案件占到很大的比重，这无疑严重损害了政府形象。另外， 失去土地并找不到一份合适工作的农民群体必将成为社会治安的隐患，如不及时加以解决，将演变为严重 的社会问题。 2严重浪费宝贵稀缺的耕地资源。分布在城市周边地区的农地多数是上等良田，这些土地被大规模 圈占并开发后，就很难再恢复原有的土地肥力，对于耕地资源极度匮乏的中国而言，这种行为无疑是“杀 鸡取卵” 、 “竭译而渔”！由于征地补偿标准低，导致土地征用后的利用效率低下，出现“征而不用” 、 “多 征少用”以及“征而迟用”现象。 另外，近些年来，在我国一些地区为了人为地加速城市化进程，出现了大量违法圈占城镇周边农地的现象， 这一现象有几个特点：1)绝大多数是政府行为，即由政府或者相关政府部门直接介入征地活动；2)圈占农 地的目的是很多地区为了搞开发区、引进外资，人为地加速城市化的进程；3)为了降低征地成本，吸引外 资，征地补偿的标准很低；4)征地行为均具有强制性；5)很多征地活动不合法；6)征地面积面广量大，涉 及农民很多。 上述问题的出现跟我国现行土地征用制度的弊端有关。现行农地征用制度形成于计划经济时代，自 50 年 代以来没有进行过实质性的改革，这与我国实行市场经济体制的改革进程很不适应。现阶段产生的主要原 因包括： 1公共利益目的和征地范围界定模糊，相关法律条文相互矛盾。 2征地补偿办法不合理。 3非公共利益性质的征地行为导致农民的土地发展权被无偿剥夺。 4多头违法征地现象屡禁不止。 五、完善我国农村土地改革制度的政策建议 (一) 在法律和相关政策中清晰界定公共利益用途的含义 考虑到我国还是一个资本短缺的发展中国家，在土地征用制度改革设计中应该增加一项。 “公共利益用途” 的审核环节，即在中报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途” 。根据是否具有 明显的盈利性质；将“公共利益用途”分为纯公共利益、准公共利益和非公共利益，从而在征地补偿方面 适当区别对待。 (二) 明确划分征地范围并制定相应的合理的公平补偿办法 在划分征地范围、改革现行土地征用制度之时，必须考虑我国的国情，即我国是一个资本短缺的国家。另 一方面由于涉及征地方面的法律问题，改革方案须具有渐进性。 为此，建议分两个阶段对征地范围进行划分： 第一阶段：在现行法律框架下，承认现行所有征地范围的合法性，但是严格区别三种类型的征地行为，并 分别来用不同的征地程序和征地补偿标准： 1纯公共利益用途：具有最高的强制力，在公平补偿的原则下，适当考虑建设项目的成木。但应充分考 虑农民的出路，不应威胁到农民的生存。 2准公共利益用途：仍具有较高强制力，但是在公平补偿原则下，鼓励多种模式的补偿办法，充分考虑 被征