我国事业单位聘用制改革分析

我国事业单位聘用制改革分析 潘晨光 文章提要：文章从我国事业单位的概念、特征出发，梳理了事业单位改革的不同发展阶段，以 及改革所遵循的思路，指出事业单位聘用制改革的核心是用“聘用制”取代“聘任制” 。进而，作 者在分析事业单位人事制度改革政策和相关单位的实际操作经验教训的基础上，指出，由于长期形 成的体制及观念等因素的制约，我国事业单位的改革将是一个长期的、逐步完善的过程，只有不断 总结、吸取相关经验教训，并及时在政策方面表现出来，我国聘用制改革才能取得实效。 关键词：事业单位 聘用制 改革 一、事业单位聘用制的提出 （一）事业单位的概念 事业单位的内涵是不断完善的。1955 年 7 月，在全国人大常委会关于 1954 年国家结算和 1955 年国家预算的报告中，我国从经费使用的角度首次使用了事业单位的概念。事业单位主要 指：受国家机关领导、不实行经济核算的部门或单位，其经费由国库支出，如学校、医院、研究所 等。 在 1963 年 7 月 22 日发布的国务院关于编制管理的暂行办法中，把教育、卫生等事业单位 表述为：为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费 由国家事业费开支的单位。 在 1984 年召开的全国编制工作会议上，在关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行 （讨论稿） 中，事业单位被表述为：凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文 化生活、社会福利等项活动服务，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使 用事业单位编制。 1998 年 10 月 25 日，国务院发布施行事业单位登记管理暂行条例 ，标志着我国有了专门的、 对事业单位进行规范的行政法规。该行政法规第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了 社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生 等活动的社会服务组织” 。 目前我国有事业单位 130 多万个，其中独立核算事业单位 95.2 万个。纳入政府事业单位编制 的人员近 3000 万，各项事业经费支出占国家财政支出的 30%以上。 1 全国事业机构中，全额拨款 单位、差额拨款单位、自收自支单位的比例分别是 65%、 15%、 20%。按实有人数计算，在全额 拨款事业机构中工作的人员占总数的 60%，在差额拨款和自收自支事业机构中的人员，分别占 21% 和 19%。 2 事业机构大体上有 25 种行业类别，包括教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、 新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、 进出口商检、物资仓储、城市公用、社会福利、经济监督、机关后勤及其它。这些事业单位可以被 分为三类：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、 质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动；二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主 要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动；三是承担着中 介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。 “事业单位”主要有以下三个特征： 第一，资源由政府配置，通过行政系统的编制和计划来管理。中央和各级地方政府的各个部门， 采用命令、指示、规定、条例等行政手段统管其所属的各类事业单位。每一项事业的举办发展都限 定在政府的意志之内，其规模、任务、目标、用人、领导任免、机构、职位、运作、考核、裁撤， 均由其直接归属的行政上级主管部门负责。与之相应，每一个事业单位都有一个行政级别，参照行 政级别执行相应的管理办法，享受相应的政府待遇。 第二，经费由国家供给，事业单位依附在其所在行政层次的政府财政上面。国家财政统一供给 各项事业经费，是中国事业单位的一个基本特征。国家不仅为事业单位提供一切事业经费的来源， 而且为事业单位制定了统一的事业财务制度，包括事业单位经费预算收支科目，事业单位预算级别， 事业单位开展事业活动中有关事业经费的领拨、缴销、运用、管理、监督等具体规定，以及各种名 目繁多的经费开支范围、开支标准等等。 第三，事业单位运作的公益性。事业单位不直接从事物质产品生产，属于非物质生产部门，从 这一特性出发，事业单位的运作被定性为“社会活动” 。由政府管理、由财政提供经费，要求其为 社会提供服务。事业单位所追求的主要是社会效益。 在国外，类似于中国事业单位的一些组织或机构，要么与政府相比称之为非政府组织（NGO） ， 要么与企业相比称之为非盈利机构（NPO） 。而我国事业单位的情况比较复杂，不同行业、不同层 次的事业单位存在着性质模糊、职能混杂、分布广泛、涉域交叉、利益关系复杂、责任边界不清等 特点，导致我国学者对事业单位的性质众说纷纭，莫衷一是，还没有比较科学的分类办法。从实际 运作看，其性质也极为复杂：有的享受着事业单位的待遇，却完全从事着与政府部门一样的行政管 理活动，拥有比一般政府部门大得多的行政权力；有的挂着事业单位的牌子，却直接从事着如企业 一样的经营活动；有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际上拥有由主管部门直接或间接转 移过来的行政职能；有些单位全部或者大部分受国家财政资金供养，却仍然变相地从事着收费性经 营活动等等。 有关专业人士认为，事业单位存在的空间主要应该是与公共事业、公益服务、社会救济、慈善 救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域。具体来说，今后它的主要组织形态应该包括三类： 第一类主要是从事社会服务和公用事业服务的机构；第二类主要是从事推进社会保障、社会救济， 与慈善事业发展相关活动的服务机构；第三类主要是从事政府和企业之间沟通协调服务的机构。相 应地，它们分别承担着的职能是：推进公共产品的生产和公共服务的提供，不断满足社会日益增长 的公共消费需求；推动扶贫济困事业的发展，促进全社会成员的共同富裕与和谐相处；通过沟通协 调，促进政府目标和企业行为之间的对接，帮助它们最大限度地满足政府和企业自身的需求。 （二）事业单位改革的发展历程 长期以来，事业单位用人一直采用的是“聘任制” ，事业单位工作人员和政府官员一样被统称 为“国家干部” ，受到“体制”的保护，享受养老医疗等保障，不同程度地存在着“捧铁饭碗” 、 “吃大锅饭”的现象，人员能进不能出、能上不能下。同时，由于国家统得过多，部门管得过死， 事业单位缺乏应有的用人自主权，导致人员结构不合理，缺乏竞争激励机制。这种计划体制下形成 的管理方式已不适应市场经济体制的需要，给国家财政带来巨大负担的同时制约着事业单位的发展。 改革事业单位的用人制度，实行聘用制势在必行。按照“脱钩、分类、放权、搞活”的要求，搞好 事业人事制度改革，对建设高素质、社会化的专业技术人员队伍，推动经济发展和社会全面进步都 具有十分重要的意义。 总的说来，我国事业单位改革迄今为止可分为以下四个阶段： （1）第一阶段，从十一届三中全会到 1987 年党的十三大，是事业单位机构和人事制度改革的 初步探索阶段。 在这一期间，理顺了高等教育和基础教育体制，调整了高等院校和科研机构设置；进行了机关 后勤社会化的试点；恢复了职称评审工作，开始推行专业技术职务聘任制；适当下放了事业单位组 织人事管理权限。 （2）第二阶段，从党的十三大到 1992 年党的十四大，是事业单位改革拓宽范围、深入发展阶 段。 其突出标志是党的十三大报告提出了我国干部人事制度改革的总体构想，即改革集中统一管理 的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特 色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。 这一阶段改革的主要内容有：下放权力，扩大事业单位管理自主权，同时对国家机关所属事业 单位进行了清理、整顿，并实行归口管理；对各类人员实行分类管理，进行工资分配制度改革，并 建立了政府特殊津贴制度；人才市场作为新生事物开始自下而上涌现，1992 年颁布的全国人才 市场管理条例是发展和规范我国人才市场的第一个国家行政法规；进行了管理人员和专业技术人 员辞职辞退制度的试点；进一步推行专业技术职务聘任制。 这一阶段，中央和各级地方及其有关部门分别就本系统、本部门、本地区的事业单位制定了一 系列相应的配套改革政策和具体改革措施，并进行了大批事业单位改革试点，积累了一些有益的经 验。 （3）第三阶段，从党的十四大到 2002 年的十六大，事业单位改革进入到探索建立与社会主义 市场经济体制相配套的事业单位机构和人事管理体制的阶段。 这一阶段改革的主要内容有：改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法， 逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇；根据社会职能、经费来 源的不同和岗位工作性质的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实 行分类管理；在合理划分政府和事业单位的职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自 主权，建立健全事业单位用人方面的自我约束机制；对专业技术岗位，坚持按照岗位要求择优聘用， 逐步实行专业技术职务的聘任与岗位聘用的统一；允许事业单位在职务科技成果转化取得的收益中， 提取一定比例，用于奖励项目；在工资分配制度方面，根据党的十四大提出的“要加快工资制度改 革， 逐步建立起符合企业、事业单位和机关各自特点的工资制度与正常的工资增长机制”要求进 行了改革。 （4）第四阶段（十六大以后） ，以事业单位整体改制实行公司化管理和事业单位推行人员聘用 制为标志，我国的事业单位改革已经进入体制改革的新时期。 这一阶段事业单位改革是 2002 年十六大召开以后开始进行的，并于 2004 年在全国范围展开。 这次改革与以前的改革相比，最显著的特点是动体制结构、动身份。其主要任务是：对计划经济体 制下形成的、已经实行了 40 多年的事业单位体制进行结构性调整；对已有各种事业单位的身份进 行重新界定，在此基础上，精简机构和人员，压缩事业单位编制规模，建立科学合理、精简高效的 现代事业组织体系。 （三）事业单位聘用制改革的思路 事业单位聘用制改革的核心是用“聘用制”取代“聘任制” 。聘任制是事业单位内部具体工作 岗位的管理制度，是相对委任制而言的。聘用制是以合同的形式确定事业单位与职工基本人事关系 的一种用人制度，通过签订聘用合同，确定单位与个人的聘用关系，明确并履行双方的权利和义务。 在事业单位人事制度改革中，对某一职工既要通过聘用制确定基本人事关系，又要通过聘任明确具 体岗位职务。 目前我国事业单位改革主要遵循以下四条思路： （1）分类界定，深化改革，调整体制结构，建立一个能够与市场经济体制相适应、满足公共 服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。 中央把事业单位类型划分为社会公益类、经营服务类、行政执行类三种类型。按照要求，全国 的事业单位都要根据这三种类型重新定位、甄别排查。其中社会公益类事业单位又细分为公益类 l、2、3 三个类型。公益类 1，相当于纯公益事业组织，政府全额拨款支持；公益类 2，相当于准公 益事业组织，政府筹额拨款补贴；公益类 3，相当于半公益事业组织，以自收自支的方式运作。 （2）坚持分类指导、分类改革的原则，以分类界定为基础，以改制、转制、回归为主要办法， 进行分类改革。 对现有的事业单位，在分类界定的基础上，根据确定的类型，具体情况具体对待。应该保留事 业编制的保留，应该改制转为企业的改制，应该回归行政序列的回归，能够撤消的在做好善后工作 基础上坚决撤消。 界定为经营服务类的事业单位要退出事业编制，通过评估资产、改造产权制度、实行股份制、 公司制、合伙制或者出租、收购、兼并等办法，改制为企业，按照企业的办法经营、管理。也就是 说，实行成本核算，自负盈亏、营利发展，用市场竞争取代政府补贴。界定为行政执行类的事业单 位要退出事业编制，回归政府行政序列，恢复行政编制，成为机关法人、行政执行部门。界定为公 益类的事业单位，按照公益类 1、2、3 的划分继续保留事业编制，保持事业法人身份不变。公益类 3 即自收自支类事业单位，条件成熟后也要逐步退出事业编制，转制改企，走向市场。 （3）深化事业单位内部管理体制改革，创新体制、转换机制，建立现代事业法人治理结构。 新一轮事业单位改革是全面的改革，不仅要进行体制结构调整，动外部体制，也要动内部体制， 在以前改革的基础上，进一步创新体制、转换机制，深化内部管理体制改革。按照这一思路，仍保 留事业单位身份的纯公益类事业单位，要继续深化单位内部改革，包括以全员聘用制、合同承包制、 变身份管理为岗位管理、精兵简政等为主要内容的干部人事制度、工资分配制度、社会福利制度和 后勤社会化等，目标是增强活力、改善服务、提高效率。与此同时，国家财政适应公共事业发展需 要，进一步调整改革健全现代公共财政体系，继续保证并不断按比例加大对纯公益类事业单位的支 持和投入。 （4）加快推进公共事业社会化发展，形成适应现代社会发展要求的政府和社会分担公共事务 的体制和机制。 这一思路早在 1998 年的政府机构改革时就已经提出了。十六大报告和十六届三中、四中全会 两个决定（中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定和中共中央关于加强党的执政能 力建设的决定 ） ，坚持了这条改革思路的精神，即强调发展公共事业，提供公共产品和公共服务， 政府和社会要多元参与，和谐发展，共同起作用。 新的改革思路要求政府适应现代社会的发展要求，明确职责，明确分工，正确处理好政府与社 会的关系，政府的社会管理、公共服务组织与社会的非营利机构、社会中介组织的关系，该管的事 坚决管起来并管好，不该管也管不好的事坚决退出、放权，交还给社会。以此调动一切积极因素， 创造良好的和谐的发展环境和条件，促进公共事业向着多元化、社会化的方向发展，形成政府和社 会共同承担公共产品生产、提供公共服务、满足社会公共需求的和谐发展局面。 二、事业单位聘用制度的政策与实证分析 在推出有针对性的事业单位人事制度改革政策以前，国家有关部门先后出台了一些相关政策， 尽管这些政策不是专门的针对事业单位改革的政策，但可以看作是事业单位聘用制改革的前奏，为 以后的事业单位改革做了制度上及心理上的准备。比如，1986 年 2 月国务院正式发布的关于实 行专业技术职务聘任制度的规定 ，明确规定了专业技术职务聘任制度的基本内容。 改革开放以后，各地区、各部门积极推进事业单位人事制度改革，在实行多种形式的选人用人 制度、深化职称改革、促进人才流动、搞活工资分配等方面进行了积极探索，积累了有益的经验。 但从总体上看，事业单位人事制度改革的进程，与社会主义市场经济体制和各项事业发展还不适应， 主要表现在：符合各类事业单位特点的人事管理制度还没有完全建立起来，有效的竞争激励机制和 自我约束机制还很不健全，能上能下、能进能出的用人机制还没有形成。为改变这种状况，2000 年 7 月，中组部和人事部出台了关于加快推进事业单位人事制度改革的意见 ，这标志着我国的 事业单位人事制度改革方案渐趋成熟。为了规范事业单位人员聘用工作，保护单位和职工的合法权 益，促进社会稳定，2002 年 7 月，国务院办公厅转发了人事部关于在事业单位试行人员聘用制 度的意见 ，标志着我国事业单位人事制度改革在全国范围内进入普遍展开的新阶段。 2006 年 2 月 9 日，人事部发布实施事业单位公开招聘人员暂行规定 ，规定自 2006 年 1 月 1 日起，事业单位新进人员，除国家政策性安置、按干部人事管理权限由上级任命及涉密岗位等确 需使用其它方法选拔任用人员外，都要实行公开招聘。 另外，有关部委出台了一些相关政策，比如关于深化高等学校人事制度改革的实施意见 、 关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见等。 从上述一系列出台的政策可以看出，在推行聘用制过程中，重点在于：一是更新观念。实行聘 用制不仅仅是签订一张聘用合同书，关键是建立新的用人机制，应注意从建立新的用人制度着手， 提高事业单位广大职工对推行聘用制的认识。二是科学设岗。应根据编制定额、发展目标和工作任 务，把职能进行层层分解，提出每个岗位的具体职责和工作任务，作为公开竞争、择优选聘的标准 和依据，并按照规范格式，编制岗位说明。在此基础上，按岗位要求选聘人员。三是竞争上岗。要 按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，开展各职位竞争上岗工作。受聘人拟任工作岗位或职务 一般通过竞争取得，确定的形式可以签订聘任合同，也可以签订聘约，或颁发聘书，也可以签订目 标责任书。四是合同签订。人事聘用合同是聘用单位和受聘人员确立聘用关系、明确双方权利和义 务、具有法定的约束力的协议，是实现人事工作依法管理的重要依据。各单位对竞争上岗和双向选 择的人员都要签订聘用合同，明确聘用期限、工作内容、工作条件、工作报酬、工作纪律、违反合 同的责任等。单位和个人在平等自愿的前提下签订聘用合同，合同签订后经政府人事部门进行鉴证。 五是以岗定酬。分配方面，岗位业绩是核心。事业单位内部分配具有自主权，实行按岗定酬、按任 务定酬、按业绩定酬的分配办法，合理拉开分配档次，向优秀人才和关键岗位倾斜。六是聘后考核 管理。聘用合同签订后不能成为铁合同、死合同，必须加强聘后的管理工作，建立考核管理制度， 把考核的结果作为晋级、增资、续聘、解聘及奖惩的重要依据，充分发挥聘用合同的应有作用。下 面我们再从实证的角度做一个考察。 目前，我国事业单位聘用制度改革取得了明显成效，也积累了一些好的经验。这里简要介绍几 个较早实行聘用制单位的基本经验和主要做法。 1.实行了全员聘用制 中国科学院在 1996 年以新进人员为试点进行了改革，2001 年实行全员岗位聘任制；新华社从 2000 年开始对新进人员实行聘用制试点，随后将军转干部和调入人员也纳入试点范围，2004 年开 始全面实施聘用制；北京师范大学从 2000 年开始进行聘用制改革，2002 年推行全员聘用制；北京 市人事局从 1992 年开始在科研系统首先进行了全员聘用制改革试点，1999 年聘用合同制试点工作 逐步展开。 2.采取了不同的聘用与聘任方式 由于单位的规模、人员结构、管理模式不同，聘用制的内容也不同，人员聘任的方式也有差异。 中国科学院在 1998 年曾经实行“岗位聘任”和“身份聘任”相结合的双轨制，2001 年改为“双聘 合一” ，取消职称评审，实行岗位聘任和项目聘任；新华社在岗位设置的基础上，实行聘用制和岗 位管理，一般工作人员签订聘用合同；北京师范大学实行岗位合同和任期聘任相结合的管理体制； 北京市人事局所属事业单位实行先聘用后聘任的双聘办法。 3.加强了考核奖惩管理 各单位都在岗位设置的基础上，制定了岗位考核奖惩办法，并把考核结果同续聘、缓聘、待聘、 解聘挂钩。北京师范大学针对不同岗位规定了不同的考核办法，对专业人员实行按照量化指标进行 考核的办法，对管理人员则结合业绩、成果和群众评议的内容确定考核结果，对处级干部则实行由 院领导、教授和处长组成的三人小组进行评议的方式。北京市人事局所属事业单位通过考核奖惩机 制的建立，改变了传统的能上不能下、能高不能低的用人机制，为进一步深化人事制度改革创造了 条件。 4.建立了各种分配激励机制 在分配制度上，各单位基本上都实行了基本工资加津贴的结构工资制。根据聘任岗位、绩效等 因素来确定工资额度，体现按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，从而达到激励的效果。例如， 北京市人事局实行岗位工资制、结构工资制、课时工资制、绩效工资制等。 5.探索了一些社会化管理模式 在节约管理成本、充分利用社会资源方面进行了有益探索，尝试了一些社会化的管理模式，从 而使单位更加精简和高效。 （1）实行人事代理制度，使人事关系的管理与人员的使用相分离。中国科学院从 1999 年开始 对新进人员实行人事代理，今后“老人”也要逐步实行此项制度；北京市人事局也对新进人员实行 人事档案代理，而且有一些“老人”也自愿接受了这种方式。 （2）实行劳务派遣制度，合理利用社会资源，精简了队伍，节约了成本。北京市人事局尊重 社会主义市场经济的发展规律，充分利用社会分工带来的便利，对后勤服务工作采取了劳务派遣的 方式，通过人才派遣公司来从事后勤服务工作，从而使后勤工作社会化，把职工由“单位人”变成 “社会人” ，从制度上解决了人员的出口问题。 （3）发挥人才中心和其它中介服务组织的作用，实行社会化管理。中国科学院、新华社、北 京师范大学和北京市人事局都成立了人才中心，北京市人事局还有专业技术人员服务中心，这些组 织分担了大量事务性工作，而且通过运用科学、现代的管理手段，大大提高了管理效率。 （4）将后勤部门改组改制，实行企业化管理，使其人事关系脱离原单位。北京师范大学组建 了后勤集团公司，三年之内学校给予一定的财政和政策支持，三年后经济上达到自收自支，并逐步 向学校返还一部分利润。这样既实现了后勤服务社会化，又开辟了创收渠道。 6.实施了一些对未聘人员的安置办法 对于在实行聘用制过程中出现的未聘人员，各单位都以内部消化为主，一般不推向社会，除了 通过发展新的产业、转岗培训、清退临时工等方式外，普遍采取了如下办法： （1）离岗待退。中国科学院规定，距法定退休年龄 10 年以内且连续工龄满 30 年以上（截止 到 2001 年年底）的无岗人员可以申请“离岗安置” ，期间按月领取生活费，待到法定退休年龄时按 国家规定为其办理退休手续。 （2）提前退休和内部退休。北京市人事局规定，对于距离法定退休年龄 5 年以内，且连续工 龄在 20 年以上的未聘人员，实行内部退休。中国科学院也采取了类似措施。 （3）预留待岗期或择业期。北京市人事局规定，对于未聘人员给予半年到一年的待岗期，并 提供一次上岗机会，待岗期满，仍未上岗的，单位可解除与其签订的聘用合同。在这个期间，一般 只拿基本工资或基本生活费。 （4）优先推荐。几个单位都为未聘人员提供了优先推荐的便利条件，即如果出现岗位空缺， 同等条件下，未聘人员优先上岗。 （5）给予经济补偿。北京师范大学规定，在规定时间内将人事关系转出学校的，将一次性给 予 5000 元的经济补贴。 三、事业单位聘用制改革的难点 近几年来，事业单位聘用制改革的力度越来越大，在推进过程中也遇到了一系列问题，这些问 题影响了事业单位改革的质量与进程。 （一）事业单位改革的复杂性 长期以来，相当一部分事业单位机构的设立和扩张并非是基于经济和社会发展的需要，加上事 业单位改革是在国有企业改革和政府机构、公务员制度改革之后进行的，其接受了大量上述改革的 “包袱” ，而大学生分配、军转干部分配时不愿去企业，当机关编制满了时，又大多往事业单位里 挤。这样，国有企业和政府机构改革的很多成本摊到事业单位头上。在一定程度上可以说，事业单 位改革的成本和风险大于前两项改革。 同时，事业单位改革也绝非减人、全员聘用、撤销机构、减少拨款、改为公司或者集团那么简 单。如果厘不清事业单位改革的目标，过度滑入市场化方向，使社会公共服务产品按照市场规则运 转，那就有损于社会公平和国家利益，也有损于广大群众的利益。 从总体上看，事业单位对中国经济社会发展做出了重要贡献，尤其是在推动社会事业发展和扩 大公益服务供给方面起着十分重要的作用。但也有一些事业单位，占着国家资源、受财政支持，却 没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行着应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非 企又亦政亦企的模糊空间，最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最 大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。 另外，由于养尊处优，过惯了风平浪静、高枕无忧的安稳日子，一些事业单位的人员既希望保 持好的待遇，又不想付出辛苦，一定程度上存有惰性和依赖性，失去了活力和市场竞争力，对改革 有顾虑和抵触情绪。 （二）聘用制还处于入轨阶段 目前，事业单位聘用制改革主要是“先入轨，后完善” ，结果往往是政策设计是好的，但实行 起来基本上达不到预期目标。同时，各项配套措施也不完善。事业单位人事制度改革面临的最大问 题是我国事业单位社会保险制度等各项配套措施不完善。虽然我国住房、医疗、保险、养老等福利 制度通过历年来的改革已经逐步走向制度化和社会化，为聘用制的实施打下了一定的基础。但是， 有大量的事业单位没有纳入社会保障体制，没有完全实施“三险一金” （失业保险、养老保险、医 疗保险，以及住房公积金制度） ，这使事业单位人事制度改革步履艰难，极大地影响了聘用制改革 的进程。 （三）人员出口问题是改革的难点 实施聘用制带来的最大变化，就是单位和个人在认为必要的情况下，都可以依照约定单方面解 除合同。但在聘用制实施过程中，这一点最难实现。 虽然改革使事业单位拥有越来越多的权力，并且给予他们更多灵活的空间，但如何安置未聘人 员却始终是个大问题。在一些领域比如科研机构的改革过程中，采取过整体转制的办法，将事业单 位完全改成企业，但是并非所有的事业单位都可以这样做。工人可以“下岗” ，事业单位人员却至 今没有这个概念。国家也还不允许把这些人推向社会。所以，在一些试行改革的单位，对未聘人员 一般只好采取先养起来的做法，在两三年的时间内从奖金、岗位津贴到各项福利待遇，逐年递减， 最后只发给基本工资。有人戏称这是一种“以时间换空间”的办法，但从长期看没有安排出口，这 将会制约改革的进一步完善、深化。 （四）工资制度不能真正起到激励作用 工资制度是福利制度中最重要的内容，也是聘用人员最为关注的内容。在聘用制的框架下，要 以岗定薪。但当前，事业单位特别是全额拨款事业单位的工资等级还是国家统一规定的，聘用合同 中对薪酬的约定只能是在本单位自筹经费的小范围内实行，对年薪、业绩激励等无法触及。由于工 资制度的改革不到位，主要是按以前的论资排辈，与级别挂勾，而与实绩无关，这样的工资制度就 不可能起到奖勤罚懒、奖优罚劣的作用，也就很难实现工资的激励作用。 （五）改革过程中仍面临公平问题 竞争上岗是聘用制改革的重点之一，但也容易出现一些不公平的现象。尽管有关部门出台了大 量文件来确保事业单位聘用制改革过程中的公平、公正、公开，但依然难以避免一些单位在此方面 的暗箱操作。部分单位在聘用制改革过程中，不仅搞得人人自危，而且造成一些有才能的人下岗， 不能干的人却在岗。这不仅影响了单位的团结，而且制约了单位的整体竞争力。 另外，在招聘过程中，决定权也往往掌握在领导和人事部门手中，导致各种人际关系盛行。结 果往往是聘用制搞得轰轰烈烈，实际上人员早已内定。 （六）岗位设置、岗位聘用方面存在的问题 首先是岗位设置的科学性难以保证 。实施聘用制的一个基本要求就是“以岗定人” ，而不是 “因人设岗” 。按照这个要求，岗位设定要根据完成任务的需要，任职条件也需细致严格；符合条 件的人员如果在本单位现有范围内找不到，则要面向全社会寻找。可是在现实中，为了“保持稳定” ，绝大多数岗位的任职条件好像是为了安置现有人员量身订做的，很难摆脱“因人设岗”的老套， 科学合理的岗位设置往往就成了一句空话。目前，事业单位的人员编制是财政部门对事业单位核定 经费的依据，而事业单位编制，又是由人事编制部门来核定。这造成人事改革、财政资金供给改革 与事业单位改革相互交叉、相互渗透、相互影响。事业单位的定编定岗事关人事、财政、单位、员 工三家四方，一旦在编制核定上动真格的，缩减财政补贴范围，就会遇到很大的阻力。 其次，岗位聘用与其它政策之间的关系不顺畅。岗位聘用要求以岗位确定职称，在什么岗就有 什么职称，离岗也就失去了相应的职称。但是，我国职称制度存在“先评后聘” 、 “评聘合一” 、 “评 聘分开” 、 “只聘不评”等多种情况，在协调岗位聘用与传统职称评定之间的关系过程中，将面临很 多现实问题。同时，在聘用制过程中，又存在行政领导职务任命制，党的领导选任制等，如何合理、 有效地处理彼此之间的关系也是一个问题。随着事业单位改革的深入，尤其是一些事业单位要转化 为企业或自收自支企业化管理，行政级别已没有必要。关于这一点在政策层面上已没有障碍，中组 部、人事部在 关于加快推进事业单位人事制度改革的意见中明确规定：“逐步取消事业单位 的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇。 ”但是，由于目前绝大多数事业单位的领 导班子是委任式的，行政机关派下去的，一下子由任命转为聘用，也还存在很大阻力。 四、几点思考 （一）需要全员转变观念 从理论上讲，事业单位中的绝大多数人都明白并理解事业单位改革的必要性及意义，但是，一 旦改革到自己，大多数人还是比较排斥的。事业单位的领导与员工应充分认识到实施聘用制的必要 性和迫切性，只有大家转变观念，真正了解并接受聘用制这一制度，才能推动聘用制改革的深入发 展。转变观念不仅仅是接受聘用制，也包括取消行政级别、淡化官本位思想，以及确立新的人才观 等内容。 （二）探索科学的聘用方式 在实施聘用制过程中，从理论上讲，可以实现人员的能上能下，但从实际操作层面来看，这一 点很难实现。因为，原有人才评价体系僵化，破格使用人才的