我国失业保障制度历经了20多年的发展

我国失业保障制度历经了 20 多年的发展，已经成功地实现了从制度象征到有效 制度的转变。西安市失业保险经办工作从 1986 年开始，也经历了起步探索、 调整 理顺、巩固完善三个阶段。20 多年来，在党和国家的政策指引下，在省、市劳动保 障部门领导的重视下，通过全市失业保险经办工作人员的共同努力，西安市失业 保险经办工作也取得了长足发展，正朝着“规章制度完善、基金实力雄厚、管理服 务优良”的目 标发展，在保障下岗失业人员基本生活和促 进就业中发挥了积极作 用，为社会的和谐稳定做出了积极贡献。但是，随着 经济体制改革的不断深化， 在具体的经办工作中，出现了许多新的课题， 显露出了我国的失业保险制度在运 行、管理等方面的一些不足，需要进一步调整和完善有关政策。在此，结合西安 市失业保险经办工作实际，谈谈失业保险制度在运行中的问题及改进意见。 失业保险制度及其功能 根据国际劳动组织(ILO)的定义，失 业是指在某个年龄以上，在特定考察期内 没有工作而又有工作能力并且正在寻找工作的人，而在政治经济学上我们把它 定义为：劳动者与生产资料结合受阻，处于与生产资料相分离的状态。失业保险 制度是国家以立法的形式集中建立保障资金，对遭遇失业风险而失去收入来源 的劳动者在一定时期提供基本生活保障的一种社会保险制度。失业保险制度有 两大功能：一是对失业人员进行救济，保障其基本生活，维护社会稳定；二是促进 失业者尽快再就业，从而抑制失业。生活保障功能是失业保险制度设立的最初目 的，反失业功能的强化则是全球失业保险制度的发展趋势。 失业保险制度的目标主要是通过保障尽可能多的失业者在失业期间的基本生 活，来维持社会安定、缩小劳动者之间的收入差距，同时保证劳动力的合理流动， 促进劳动力资源的合理配置，促进经济发展， 发挥“社会稳定器”的作用。 世界各国的经验表明，单纯强调失业保险的生活保障功能已很难解决日益严 峻的失业问题，必须探寻更积极的失业保险机制， 发挥其抑制失业和促进就业的 能动作用，才能真正发挥失业保险“社会稳定器”的减震作用，维持社会安定，促 进经济发展。 我国失业保险制度存在的问题 （一）、失业保险难以适应新的失业群体的挑战 失业保险条例第二条规定：“城镇企业事业单 位、城 镇企业事业单位职工依 照本条例的规定，缴纳失业保险费。城 镇企业事业单位失业人员依照本条例的规 定，享受失业保险待遇。 ”从理论上讲，在市场经济中，每一个面临失业风险、或已 成为失业者的劳动者都应该享有失业保险制度规定的权利与义务，这样才能体 现社会保障的“ 国民待遇”均等原则。以国有、集体单位职工为主体、以户籍制度 为边界、以正规就业岗位和稳定劳动关系为基轴建立起来的失业保险制度，已难 以适应灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失 业日益严重的现实。这种保障现状，使得失 业保险的社会性名不副实， 实际上成 为少数人的保障。就非正规就业部门的灵活就业人员来说，纳入失业保险的难度 相当大，其主要原因是灵活就业人员缺乏稳定的就业岗位和劳动关系，现行的失 业保险制度难以适应其收入低、就业关系不稳定的特点。其次，高校 毕业生就业 难的问题，对以补助生活费为主的失业保险制度形成了挑战。另外，被征地 农民 也成为了失业保险应考虑到的一部分人群。我国现阶段非公有经济已经成为吸 纳就业的主渠道；采取非全日制、临时性、 阶段性和弹性工作时间等多种灵活形 式实现就业，事实上已经成为许多劳动者的选择。如果失业保险的覆盖范围不能 跟上就业形势的新变化，就会造成劳动者享受社会福利机会的新的不平等。 （二）、失业保险权利和义务不对等 由于失业保险缴费收入过多强调社会共济，加之失业保险履行义务与享受待 遇不直接、不对等，一个职工在劳动年龄期内从未失业，就没有享受失 业待遇的 权利，其个人到达法定退休年龄时，个人 缴纳的失业保险费只能算奉献。特 别是 事业单位和国有大中型企业中的大部分职工在一定程度上一般不会失业的，他 们把个人缴纳失业保险费与缴纳养老、医疗保险费相比，普遍认为是吃亏了。据 初步框算，一个人从开始工作到法定退休时，一般要缴纳 30-40 年的失业保险费， 按年均缴纳 120 元失业保险费计算，普遍要缴纳 4-5 千元左右，这笔钱对个人来 说，也是一笔不菲的支出。 1、对于个人来说，只要参保了就必须按条例 规定按时缴费，但如果 职工本 人终身不失业，缴费就算作贡献， 这与养老、医 疗保 险险种相比确实存在制度上 的缺陷，也严重挫伤了职工的参保积极性， 给扩面征收带来了难度。 2、对于企业来说，效益好的单位缴费多，但是失业人员少，享受到的待遇也 就少；效益不好的单位缴费少，但是失业人员多，享受的待遇也多，在一定程度上 也影响了企业的参保积极性。 3、缴费基数不同，但是享受同样的失业保险待遇，这不符合“多缴多得”的原 则，挫伤了企业及职工的缴费积极性。 4、就西安市而言，十五个区县（含高新区和经济 技术开发区）失业保险最低缴 费基数一样，但是城乡享受待遇有差别， 许多乡镇企业想方设法在市本级参保， 造成市本级工作极大的压力 （三）、促就业功能尚显薄弱 失业保险制度制定的初衷，是确保经济结构和产业结构调整工作顺利进行， 重点是解决好体制转轨过程中出现的国有企业职工下岗失业问题，所以，切实保 障失业人员的基本生活成为了当时最主要的任务，在失业保险待遇项目中，保障 基本生活方面的支出占绝大部分。但是俗话说“授人以 鱼不如授人以渔”，只有工 作才是长久的饭碗。虽然失业保险也有促进就业的内容，但在待遇项目中仅有职 业培训补贴和职业介绍补贴两项，促进就业的资金支出非常有限。实践证明，失 业保险在保障失业人员基本生活方面较好地发挥了作用，同时也暴露出促进就 业功能偏弱的不足。 （四）、失业保险统筹层次偏低 按现行制度规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地 区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。从 实施情况来看，我国的统筹层次仅 在市县两级，这就极大地限制了失业保险应有的功能和作用的发挥。由于统筹层 次较低，基金的整体抗风险能力比较脆弱，基金只能在很小的范围内互济。而且， 这种在市、县两级分级统筹管理为主的方式，造成各地在使用和统筹失业保险金 上存在较大的差异，使失业保险基金过于分散且各自为政，不利于统一调度和集 中管理、使用资金。统筹层次偏低造成的条块分割，使我国失业保险机构与职工 培训机构、职工介绍机构各自为政的状态长期存在，很难得到根本的改变， 这就 极大限制了失业保险反失业功效的充分发挥，使得失业职工不能按照市场需求 接受职工培训，不能及时得到用人信息和就业指导咨询，造成失业职工再就业率 很低。 （五）、失业保险经办机构自身建设问题 失业保险管理体系作为社会保险的组成部分来说，有其自己固有特征，它既 有别于养老、医疗保险等险种，又有 别于就业服务体系。长期以来，由于历史原 因，不少地方没有按照失业保险自身规律来运作，普遍将失业保险放在次要地位 上，工作上一直是大养老小失业。 对于失业保险新的形势，所担 负的繁重工作任 务，从服务于社会经济发展的大局出发，要与 时共进、开拓 进取，目前，一些地方 的管理体制就远远不适应了。就西安市而言，有些区县还没有设立专门的失业保 险经办机构，往往只是区县就业局、就 业中心、社保中心等单位的一个部门，人 员编制和办公设施等问题没有解决，经办机构的信息化工程业相当薄弱。 对策建议 （一）、从解除劳动者后顾之忧出发，逐步 扩大保障范 围。 要建立不分经济类型和用工形式，凡是有可能失业的劳动者共同参加的失业 保险制度。要按照发展非公有制经济、多种就 业形式和逐步统一城乡劳动力市场 的要求，把工作重点转移到这些领域和行业上来，把更多的劳动者纳入失业保险 的体系中。要妥善解决职工在不同经济类型单位之间转换时的关系接续问题，保 证失业保险的及时接续，防止参保资源流失。 目前，我国有些省市已经开始在这方面进行了一系列改革，例如：山西省灵活 就业人员（指以非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的人员）可享受失 业保险。参加失业保险后，如果本人连续缴费满 1 年以上，就可按规定享受失业 保险待遇；缴费基数将按照所在地区同期养老保险缴费的基数核定，缴费率是 3%。 灵活就业人员中，有雇主的由雇主为雇员缴纳 2%，雇员本人缴纳 1%。参保的灵 活就业人员失业后，携带相关资料和证件，到所属失业保险经办机构申请办理失 业登记，就可以按规定享受失业保险。 再比如广东规定，大学毕业生可领失业保险金。中国大学毕业生数目近年迅 速增长，加上金融海啸的冲击， 09 年大学生就业形势严峻。数据 显示，今年中国 需要就业的高校毕业生总数达 710 万人，其中包括今年 611 万高校毕业生和去 年毕业后未就业的近 100 万人。为解决毕业生就业问题，各地政府都积极出台相 关措施，其中广东省政府将毕业生纳入失业保险。据测算，今年广 东省内大概有 33 万大学生就业，加上外省来广东求职的和去年还没有就业的，会有 50 万大学 生求职，外加中等职业学校和一些技工学校的毕业生全年有 90 万人就业，大学 生的就业形势十分严峻。大学生如果半年内没有就业，可以登记为失业， 领取一 定的失业保险。广东省还将原来面对下岗再就业人员、残疾人的公共就业的服务 援助扩大到为大学生服务，困难家庭的大学生如果不挑不拣的话就会帮助就业。 （二）、从增强保障能力入手，适当调整失业保险 基金的用途。 第一，在生活保障方面，可适当拉大失业保险 待遇差距，使失 业保险待遇与 领取时间挂钩，随着领取时间的推移，失 业保险金额呈逐渐下降趋势。 第二，在 失业保险的支出结构方面，加大就业指导、技能培 训等促进就业方面的投入， 为 实现就业保障型的社会失业保险制度提供资金上的保证。可以考虑灵活发放失 业保险金，对于有可行创业计划的失业者考虑一次性发放多月的失业保险金作 为其创业的资金。在这一点上，长沙市有值得借鉴的地方。 第三，在其他方面， 可运用失业保险机制来抑制企业的解雇行为。比如根据相关产业政策的需要对 企业进行就业补贴和培训补贴，帮助其改善就业环境，实行内部转岗培训，内部 消化过剩人员，减少解雇员工的情况发生。 总的来说，对失业人员最有效的直接 帮助是使他们重新就业，因此，通过调整失业保险金中用于技术培训、 转岗训练 的费用比例的办法，从以往简单的生活保障转化为促进失业人员的重新就业，由 消极保险转化为积极就业保障，应是我国失业保险制度需要着重加强的方面。 长沙市规定职工失业后自主创业可一次性领取失业保险金，用作创业资金。 今年内，凡在长沙市（含四县（市）享受失业保险待遇的失业人员，在领取失业保 险金期间开办私营企业、从事个体经营、合作 经营或自行组织起来就业的，可一 次性领取本人剩余期限的失业保险金，作为扶持创业资金。此项政策调整旨在进 一步优化创业环境，弘扬创业精神，鼓励失 业人员自主创业，更好地 发挥失业保 险基金促进就业的功能，实现失业保险基金由单纯“ 保生活”扩大到稳定就业和促 进再就业的转变。 （三）、严格界定失业保险金的发放规定，研究并创新失业保险金的给付标准。 一要严格界定发放过程中“非因本人意愿”、多次失业享受失业保险待遇等问 题，为实际发放工作提供基本的政策法规依据，防止人为因素导致的不公平；二 要使失业保险的给付与失业者失业前的收入保持合理的、科学的替代比例，使劳 动者享受的失业保险待遇与个人的社会贡献适当挂钩，以做到权利与义务相统 一，充分调动其劳动积极性，达到社会安定及个人保障水平的提高。 （四）、把参保缴费和待遇享受密切挂钩。 首先，从完善失业保险制度， 规范职工缴费行为 出发，提高 职工缴费积极性出 发，应尽快建立个人缴费记录、管理好个人 缴费记录。同 时，明确个人缴费部分 属性，可比照养老、医疗保险个人账户处理办法。当一个参保职工一辈子未失业， 从未按规定享受过失业保险待遇，待其达到法定退休年龄时，在办理退休手续后， 可将其个人缴费记录记裁的实际缴费总额一次性退还其本人，以体现义务与权 利相对应原则，消除广大参保职工认为缴纳失业保险费在个人经济利益上有吃 亏的思想，进一步调动广大参保职工缴费积极性，使之能认真履行好缴费义务。 其次，缴费的多少和时间的长短直接与享受的标准挂钩，体现多缴多得的原 则。有些省市根据自身情况，制订了相应的政策，比如：南京市失业保险金计发办 法于 2009 年 1 月 1 日开始实施，将原“三挂钩一照 顾”的办法，调整为在规定上 下限范围内与失业人员缴费基数挂钩，上下限标准定期调整，鼓励多缴多得。新 的失业保险金标准按照失业人员失业前 12 个月月平均缴费基数的 40%确定，最 高不超过当地最低工资标准、最低不得低于当地城镇居民最低生活保障标准的 1.3 倍。失业保险金发放标准调整后，失 业保险相关待遇同步调整。失 业人员失业前 的缴费年限包括在用人单位就业和灵活就业期间参加失业保险的实际缴费年限， 以及根据国家和省规定可视同缴费的年限。视同缴费期间的月缴费基数，按上年 度全省在岗职工月平均工资确定。 （四）、立足帮助失业人员再就业，完善管理服 务 和信息化建设。 要围绕帮助失业人员解决困难加强管理服务，保证其基本生活有着落，准备 就业有帮助。要结合街道社区平台建设，将失 业保险经办业务向基层延伸，充分 发挥街道劳动保障工作机构在扩面征缴、申领登记、待遇支付等方面的作用。完 善就业信息公开发布制度，建立就业信息和劳动力市场变化的动态跟踪系统，并 提供失业保险及相关的政策指导、法律咨询等综合信息服务。全面实现计算机管 理和信息传送网络化，实现管理的规范化、信息化，服 务的全程化、个性化， 为企 业和失业人员提供切实有效的帮助。 （五）、从稳定形势大局出发，鼓励企 业不裁员、少裁员或聘用失业人员 受国际金融危机的影响，我国的失业率也呈现上升的趋势，形势十分严峻。 为 了维护社会稳定，政府应出台一系列优惠政策，鼓励企业不裁员、少裁 员，或多 多聘用失业人员。 一是工资性补贴。对参保缴费达到一定期限的企业，在其生产经营不景气时， 通过缩短工时、降低工资等措施实行岗位共享不裁员的，给予一定期限（最长 6 个月）的工资补贴。提供工资性补贴，有利于保障 职工的收入不至于降低过多，也 有利于企业按照政府鼓励稳定就业的改革导向采取更多措施，克服困难，保持职 工队伍稳定。二是培训补贴。 发放培训补贴主要目的在于鼓励企业长期