对全面深化出版体制改革核心问题的几点认识

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 对全面深化出版体制改革核心问题 的几点认识 摘要：当前我国全面深化改革的 核心问题是处理好政府和市场的关系， 使市场在资源配置中起决定性作用。中 国出版体制改革的深化也应紧紧围绕厘 清政府和市场之间的关系这一中心和方 向，积极探索遵循产业逻辑和文化发展 规律的改革路径。 中国论文网 /5/view-4943406.htm 关键词：出版体制改革；政府； 市场；出版企业 党的十八届三中全会以全面深化 改革为议题并发布了中共中央关于全 面深化改革若干重大问题的决定 （以 下简称决定 ） 。 决定指出：经济 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 体制改革是全面深化改革的重点，核心 问题是处理好政府和市场的关系，使市 场在资源配置中起决定性作用和更好发 挥政府作用。与出版业具有直接关系的 决定第十一条推进文化体制机 制创新，从完善文化管理体制、建立健 全现代文化市场体系、构建现代公共文 化服务体系和提高文化开放水平四个方 面作了深入的阐述，指明了进一步深化 出版体制改革的总体方向。 一、改革行政管理制度，激发市 场主体活力 我国原有的出版行政管理制度是 计划经济时代的产物，其中许多内容已 经与当前出版业的发展实践不相适应， 制约了出版企业的文化生产力。若要坚 持市场化的改革方向，就必须对计划经 济体制下形成的出版行政管理方式进行 制度创新。 其一，改革主管主办制度。主管 主办制度是我国出版行政管理制度的重 要内容，是确保意识形态安全的重大政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 策，具有积极的历史意义。但随着出版 体制改革的不断深化，这一制度已经不 适应出版产业的发展要求，成为“政企 分开、管办分离” 的制约因素。长期以 来，主管单位与出版单位之间已经形成 了“互相帮助 ”的关系，对于某些出版单 位，主管单位是赖以生存甚至可以获取 某种特殊利益的“ 婆婆” ，而对相关的部 门来说，出版单位则成为一个开展工作 的阵地。目前，部门下属的出版社，如 大学和部委出版社，总体上都缺乏改革 的动力。一方面，出版社还存在着依赖 丰管主办单位的惰性；另一方面，主管 主办单位也害怕出版社改制或产权多元 化后不好管理。旨在加强管理责任的主 管主办制度已经在一定程度上与弱化乃 至脱离部门所有的改革趋向相矛盾，导 致行政权力过多地介入企业经营。由此， 我们可以根据“ 政企分开、管办分离 ”的 改革原则，对主管主办单位的定位、相 互关系及职责等方面进行必要的修改和 调整，以适应出版业改革和发展的新要 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 求。在党政机关不宜再担任出版企业主 管机关的改革趋势下，也为了减少出版 企业的“婆婆 ”，由国有资产授权经营的 大型文化企业或出版传媒企业承担出版 企业的主管主办责任或许是较为理想的 方案。 其二，改革审批制。审批制是我 国政府管理出版的重要手段。根据出 版管理条例的相关规定，即便出版单 位有主管主办单位，也满足其他设立条 件，还要符合国家关于出版单位总量、 结构、布局的规划。也就是说，设立出 版单位的许可没有明确的统一标准，全 凭政府的计划，而事实上政府也从未公 布这类计划。出版单位设立方式与市场 经济条件下的产业发展逻辑相抵触。有 研究者指出：以 2000 年图书出版业的 纯销售额 376 亿元为基点，假设年平均 增长速度为 7.2%，那么 2010 年我国图 书出版业的纯销售额应为 752 亿元。若 要实现上述增长目标，未来出版社的净 进入率不能低于 5%，相对应的出版社 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 数量应为 920 家。2010 年我国图书出版 业的营业收入为 537.9 亿元，实际年增 长速度约为 3.76%，远远低于 7.2%的增 长率。造成这一结果有诸多因素，但出 版企业数量较少无疑是重要因素之一。 反观欧美出版强国，其产业集中度虽然 很高，但出版企业多达上万家，且完全 根据市场竞争的结果生发消灭。 从发展的角度看，原来的审批制 度已不适应当前国有出版企业的发展形 势。改革以来，众多出版集团由于业务 发展需要，纷纷在异地建立子公司，汇 聚各类人才、作者、信息及内容资源加 速发展，从而为集团发展带来更为广阔 的市场空间。但由于没有出版资质许可， 这些子公司还必须依靠出版集团的书号 资源，发展受到一定的限制。 为了提高产业的发展速度，应对 产业发展的新变化，建议出版行政管理 部门对审批制度进行如下改革。第一， 实现审批许可的规范和透明。审批许可 机关要明确开办出版单位的具体标准， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 其中包括关于总量、结构和布局的说明 和解释。以规范和透明的方式实施行政 许可有助于减少行政权力“寻租” ，更好 地发挥事前监督管理的作用。第二，可 考虑采用“先照后证 ”的审批方法，即要 开办出版社的企业在成立之初依照公 司法要求建立规范的公司治理结构， 取得工商营业执照，再由出版管理部门 按照一定的标准和程序进行审批。 其三，改革其他出版行政管理手 段。选题审批、书号制度和专业化分工 等出版行政管理手段在一定程度上妨碍 了出版企业市场主体性的发挥。选题审 批涉及内容监管，是我国出版管理工作 中的重要环节。我国的出版内容监管以 事后审查为主，即对含有违法内容的出 版物依法追究其作者、出版者和传播者 的责任；但同时也进行一定的事前审查， 即实施出版计划和选题计划的申报备案 制度，对涉及国家机密和国家安全等方 面的重大选题实行选题和原稿同时备案 制度。选题审批制适用于计划经济时代 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 “计划生产、国家包销 ”式的出版活动。 但在市场经济条件下，选题审批制常常 导致如下问题：一方面市场需要的选题 可能无法通过审批，或者几经周折通过 后已错失市场良机；另一方面，许多审 批通过的选题又得不到市场的认可。尤 其在书号实名申领制实施之后，如果一 方面强化书号申领，另一方面继续严格 执行以往的选题申报办法，其结果是出 版活动的计划色彩愈发严重，留给市场 的空间更为狭小。 书号制度也是我国长期使用的出 版行政管理手段。自 2009 年起，书号 网上实名申领制在全国全面推广使用。 但从目前来看，这一制度只是有限范围 内的调整，书号数量、结构上的控制并 无实质性改变。有不少出版社反映，实 行实名制申领后，书号数量尽管可以适 时追加，管理却更加严格。出版社必须 先有书再申请号，即每出一本书，都要 在完成三审之后再向新闻出版广电总局 提交该出版物的原始数据（包括作者情 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 况、书名、价格、字数等） ，获批后才 能获得唯一的中国标准书号及条码。如 此一来，出版企业根据市场形势自行、 随时调整的空间大减。一些精心策划推 出的书如遇审批延误，就可能痛失市场 商机，严重影响经济效益。这在某种程 度上是违背市场规律的。而且，在这种 制度下，出版企业难以对企业的生产总 量进行把握，更难以对整个企业未来的 发展作出长远规划。 对不同类 别出版社的出书范围进行专业分工，使 各出版社的图书出版内容互不侵犯，也 是计划经济时代我国出版体制的一个传 统。在计划经济时代，确定各出版社经 营范围的主要原则是政府的宏观调控。 在市场经济环境下，这种人为、僵硬的 分工模式已经成为出版生产力发展的桎 梏之一，不仅限制了生产要素在出版企 业问的自由流动，也在某种程度上导致 了产业集中度的低下。在市场经济体制 下，通过市场机制取代行政指派来实现 出版内容上的专业化分工是改革的必然 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 趋势。 二、创新市场准入规制，促进公 平竞争 市场决定资源配置是市场经济的 基本规律，即让市场而不是其他力量在 资源配置中起决定性作用。理论和实践 都表明，市场机制是通过市场竞争实现 资源的有效配置的。市场竞争的实质就 是市场交换，其内容是不同所有者之间 的产权交换。若全社会只有国家（政府） 这个唯一的所有者，那就根本不可能有 真正的市场交换，也就无法获得能够反 映资源相对稀缺程度的市场竞争结果。 因此，任何一种市场取向的改革，都早 晚要打破国有制的垄断，根据权利平等、 机会平等、规则平等的原则，消除各种 限制非公有制经济参与市场竞争的壁垒。 放松市场进入规制、允许非公有企业进 入是打破国有制垄断的途径之一。 从纯粹的经济角度而言，打破国 有制垄断可以引进公平的竞争，提高产 业效率。这是因为，新企业的加入能够 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 刺激市场中创新的产生和扩散，面对新 企业的加入，在位企业往往会采取积极 的应对措施。为了与享有市场声望和资 源禀赋的在位出版企业竞争，新进入市 场的民营出版企业必然要引进更高的效 率，不可能通过寻求“ 行政保护 ”来瓜分 已有的蛋糕，从而对整个市场产生“鲶 鱼效应”，促进产业整体效率的提升。 从我国出版业的发展现状来看， 其已经具备了放松市场进入规制的基础。 首先，出版体制改革不可能置身于中国 经济转轨的大格局之外。在中国经济转 轨过程中，竞争行业通常要从完全政府 垄断型向垄断竞争型和完全竞争型转变， 其实质就是让国有资本逐渐退出可竞争 领域，实现从行政主导向市场主导的转 变。其次，随着国家政治体制改革的渐 次展开，出版的意识形态功能将以某种 更为隐性的方式存在，经济功能会得到 进一步的凸显，政府将主要依靠健全的 法律而不是国家所有权来约束出版企业 的市场行为。再次，历经十年改革，国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 有出版企业的综合实力大大增强，而且 掌握着最优势的出版资源，因此无论从 现有实力还是掌握的资源来看，国有出 版企业都具备与民营出版企业展开竞争 的优越条件和稳固基础。最后，在出版 领域，民营出版企业已经通过更高的运 营效率和优异的市场表现证明了其存在 意义和价值，这无疑也在不断转化管理 主体的陈旧观念。2008 年成立的盛大文 学经过短短几年的发展，已经成为国内 最大的民营出版公司。凭借着“几分钱” 的微支付模式，盛人文学 2009 年至 2011 年营业收入分别实现 1.35 亿元、 3.93 亿元和 7.01 亿元，三年的营业收入 年均增长率达 128.3%。现在的盛大文 学不仅拥有可观的作者资源和读者群， 而且还在商业模式的创新方面超越了传 统出版企业。不给这样的民营企业配置 完整的出版权，只会对产业发展产生消 极的影响。在维护国有出版企业的玺断 力量和运用市场机制促进产业发展之间， 不存在可以长期折衷的中间地带。鉴于 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 改革的渐进性以及当前出版管理主体的 市场管理水平，出版市场可以尝试有条 件地逐步放开，例如暂时对具有一定出 版资质的民营出版机构开放特定的出版 市场。 三、创新行业调控手段，完善市 场管理体系 科学的宏观调控，有效的政府治 理，是发挥社会主义市场经济体制优势 的内在要求。在市场经济条件下，管理 主体需要由以行政管理为主的管理模式， 转变为主要依赖法律、经济和行业组织 等现代管理手段，以进一步完善出版市 场的管理体系。 改革开放以来，我国出版法律法 规建设取得很大成就，已经形成了较为 完整的法律体系，促进了出版业的发展、 规范了出版社的行为。但是，随着出版 体制改革的不断深入，也出现了不少出 版法律规定不适应改革新形势的问题， 需要对出版法律法规进行相应的改变和 调整，一方面要修订那些落后于改革实 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 际、违背改革方向和原则的出版法律法 规，另一方面要弥补现有法律体系的缺 位之处。首先，修订出版单位的设立条 件。根据出版管理条例和关于出 版单位主办单位和主管单位职责的暂行 规定 ，我国出版单位均有上级主办单 位和主管机关，且主管单位是中央或地 方各级的党政机关。随着经营性出版单 位的转企改制，出版企业现在必须与原 主管单位脱钩，实现党企分开、政企分 开。因此，应该根据改革形势修订相关 法规中出版单位的设立条件。第二，统 一相关出版行政法规。针对每个媒体分 别立法是我国出版法律制度的一大特色。 这种立法方式虽然有历史必然性，但也 导致出版法规的分散和内容交叉的现象。 而且，各媒体分别立法不仅容易造成管 理上的混乱，也不符合当下媒介融合的 传媒发展方向，需要加快进行整合。第 三，完善出版法律法规。目前，我国出 版法律法规体系还不够完善，导致法律 干预的缺失或力度不足。存在的主要问 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 题：一是对出版物负外部性可能产生的 市场失灵，还缺乏具体的法律法规；二 是在我国出版法律法规体系构成中，部 门规章和规范性文件占了相当大的比例。 专门规范出版业的出版法由于暂时 不能解决公民出版自由的问题而迟迟未 能出台。这说明我国出版行业还基本处 于由党和政府的方针政策、指示批示来 进行调整的现状，欠缺权威性和稳定性。 综合以上两点，管理主体应进一步加强 出版立法建设，以确保出版法律法规的 完善性、权威性和稳定性。 对出版业的经济调控主要是通过 财政调控于段扶持出版业，引导和调整 出版业的发展方向，实现“尊重文化” 的 社会目的。财政调控最重要的两大实施 手段是税收优惠与公共财政投入。我国 现行鼓励和扶持出版产业发展的税收优 惠政策还存在激励力度不足、激励内容 不全的问题。针对出版业的税收政策应 该从以下几个方面加以改善，以进一步 减轻出版企业的税负：一是降低图书的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 增值税率；二是实施“ 营改增 ”的结构性 减税措施；三是制定专门针对中小出版 企业的税收优惠政策；四是增加培育出 版新兴业态的税收优惠政策；五是实施 出版“走出去 ”的税收激励政策。对出版 业的公共财政投入，应该主要投向两个 领域：一是弥补正外部性强的出版物的 出版资金缺口；二是公共文化服务体系 的建设。政府要建立相关的出版基金解 决文化典籍出版资金不足的问题。此外， 政府要从两个方面推动公共出版服务体 系的建设：一方面适度加大对公共出版 产品的采购力度；另一方面要解决好公 共出版服务的有效性和运作效率问题。 “小政府，大社会 ”的经济社会发展趋势， 要求政府将一部分可交由行业组织履行 的职能“让渡 ”出来，集中力量做好宏观 管理和决策层面的事情。目前，我国已 经成立了十几个主要的全国性出版行业 组织，业务范围涉及不同的出版环节和 领域，基本形成了“ 以版协为中心、各 司其职”的结构。由于我国的出版行业 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 组织大都是由政府自上而下推动成立的， 且每个组织都有业务主管单位，因此出 版行业组织长期依附于政府行政部门， 组织性质和法律地位模糊，组织活动欠 缺稳定性和权威性，无法很好地发挥作 为政府与出版企业或出版单位之间中介 组织的作用。根据“ 政社分开 ”的改革原 则，出版行业组织应加快与出版行政管 理部门脱离关系，改变“ 二政府 ”的角色， 变成政府和会员单位共同的服务提供者， 从而逐渐成为出版行业管理体系中的重 要组成部分。为此，政府要通过完善的 制度设计，推动出版行业组织成为提供 服务、反映诉求、规范行业行为的现代 中介组织。出版行业组织要顺应改革形 势，加快建立现代社会行业组织机制。 四、加快股份制改造，建立现代 企业制度 股份制改造的目的是确立归属清 晰、权责明确的产权，这不仅是出版企 业建立现代企业制度的前提，也能从根 本上将出版企业与主管部门上下级传统 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 的行政隶属关系转变成资产关系和契约 关系。出版企业进行股份制改造的顺序 和重点是：产权多元化、改变国有股 “一股独大”的现象，并尝试对员工进行 股权激励。 产权多元化有助于破解国有产权 虚置的问题。由于国有产权所有者身份 是虚拟的，容易导致“ 国有资产、产权 均等，人人有份，谁都不管”的产权所 有者缺位现象。只有在产权多元化的情 况下，由于各投资主体对自身利益的关 注，才可以消除国有独资公司由于产权 所有者缺位所带来的诸多问题。而且， 产权多元化也是打破区域壁垒、行业壁 垒和所有制壁垒的重要手段。当然，出 版企业产权多元化的工作不可能一蹴而 就，应该采取稳妥的方法，有组织、分 步骤地推进、实施，最终的目标是要形 成一个稳定、明晰和高效的产权机制， 使出版企业成为全面建立起现代企业制 度的有限责任公司或股份有限公司。实 现出版企业产权多元化的形式主要有： -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 第一，变国有独资为国有多元。原国有 股权可以通过转让、拍卖、兼并重组等 方式进行部分转让，实现国有股权的多 元化和分散化。第二，允许民营资本参 与国有出版企业的产权重组。当前可以 尝试在部分意识形态较弱的出版企业， 例如科技类、美术类出版社，进行“国 有资本、集体资本、非公有资本交叉持 股、相互融合” 的试点。实质上，非公 有资本的加入才能真正化解国有产权虚 置的问题。 “一股独大 ”是指某一股东占据公 司股份 51%以上，从而处于绝对控股地 位。绝对控股下的“ 一股独大 ”容易产生 许多弊端，比如大股东随意侵占小股东 利益、完全控制公司经营等。我国出版 产权制度改革受启动时间较晚及意识形 态束缚等因素的影响，国有股“一股独 大”的现象尤为明显，大部分出版企业 为国有独资，出版传媒上市公司的国有 股也远远高于一般意义上的绝对控股比 例，与“降低国家持股比例” 的股改目的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 存在较大偏差。由于国有股“一股独大” ， 出版业特有的党政化色彩以及对公司治 理结构作用的忽视，无论出版集团还是 单体出版企业基本上都无法实现完善的 公司治理，现代企业制度极其脆弱。 决定首次提出“ 对按规定转制的重 要国有传媒企业探索实行特殊管理股制 度”，这对于国有出版企业的产权改革 具有重大意义，意味着出版企业有可能 从现有的“一股独大 ”转变为股权更为分 散的股权结构。可以预见，制度设计完 善的“特殊管理股 ”将有助于解决国有出 版企业“一股独大 ”的问题。 决定还提出了与分配制度有 关的政策，如“ 允许混合所有制经济实 行企业员工持股，形成资本所有者和劳 动者利益共同体” ，释放出向非物质资 本收益倾斜的明确信号。出版业属于知 识密集型产业，人才是出版企业最重要 的生产要素。出版企业下一步做大、做 强、做优归根结底要依赖人才的创造性 劳动。谋求出版企业长远发展，就必须 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 改变过去那些不适应企业发展的用人机 制，建立起更有效的激励管理层和员工 积极性、主动性以及创造性的人力资本 激励机制。其中，股权激励是对人力资 本的首要激励，是最具激励效应的方法。 人力资本股权激励就是要在一定程度上 实现产权人格化，即企业的管理者、经 营者、骨干人员和达到一定条件的职工 享有一定股权，并以这个股权份额保证 对员工长久的责权利激励和制约，使大 家既享有应得的财富又承担投资的风险 责任。 五、创新机制，提高公共文化服 务