07重视综合性运输政策的制定与法制建设(运输经理世界071期)

完善综合运输的法制建设的构想 铁道部经济规划研究院 孙林 随着社会经济的发展，综合运输越来越引起人们的重视。这不仅是因为各种不同运输 方式之间的合作越来越密切，而且还因为物流业的发展，客观上已经综合运用了各种运输 方式，以达到实现物的流动的目的。在综合运输发展过程中，相关的法律制度已经明显不 适应，完善综合运输法律制度势在必行。 1、不同运输方式法律制度的现状分析 目前我国从事客货运输业务的运输方式包括铁路、公路、民航、水运四种，水运包括 海运和内陆船舶运输。在运输法制建设方面，基本上可以用三句话概括：即各自为政，自 成体系，独立封闭。在国家层面上，不同的运输方式有不同的运输法律，民航有民航法 ， 铁路有铁路法 ，公路有公路法 ，水运有海商法和港口法 。不同的法律下面还 有相应的运输法规和规章。形成了以五部法律为基础的四种运输方式下的相对独立的法规 体系。 1.1 铁路法 1990 年公布、1991 年施行的铁路法，对铁路运输与管理若干基本问题作出了规范。 铁路法的调整对象是铁路建设、管理和运营中的社会关系，因此，既有铁路行政管理的内 容，也有铁路运输合同的内容，是一部综合性的法律。 在这部法律中，涉及到其他运输方式的，是该法第 29 条、第 33 条、第 40 条和第 47 条。第 29 条规定“铁路运输企业与公路、航空或者水上运输企业相互间实行国内旅客；货 物联运，依照国家有关规定办理；国家没有规定的，依照有关各方的协议办理。 ”第 33 条 规定：“铁路发展规划应当依据国民经济和社会发展以及国防建设的需要制定，并与其他 方式的交通运输发展规划相协调。 ”第 40 条规定：“铁路与道路交叉处，应当优先考虑设 置立体交叉；未设立体交叉的，可以根据国家有关规定设置平交道口或者人行过道。在城 市规划区内设置平交道口或者人行过道，由铁路运输企业或者建有专用铁路、铁路专用线 的企业或者其他单位和城市规划主管部门共同决定。拆除已经设置的平交道口或者人行过 道，由铁路运输企业或者建有专用铁路、铁路专用线的企业或者其他单位和当地人民政府 商定。 ”第 47 条规定：“禁止擅自在铁路线路上铺设平交道口和人行过道。平交道口和人 行过道必须按照规定设置必要的标志和防护设施。行人和车辆通过铁路平交道口和人行过 道时，必须遵守有关通行的规定。 ” 这四条规定，涉及到四个方面：一是运输协调；二是 规划协调；三是建设协调；四是安全协调。 在 2006 年 2 月修订的铁路运输安全保护条例中，与其他运输方式的协调主要是 建设与安全管理。但总体上并未超出铁路法的规定。 1.2 公路法 公路法是一部行政管理性法律，年月日公布、年月日 2 修订。主要内容包括公路规划、公路建设、公路养护、路政管理、收费公路、监督检查和 法律责任等。公路法中没有涉及到公路运输营业。在公路建设中有一些与其他运输方式相 协调的内容。比如公路法第 12 条规定“公路规划应当根据国民经济和社会发展以及国防建 设的需要编制，与城市建设发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调。 ” 第 31 条规 定， “因建设公路影响铁路、水利、电力、邮电设施和其他设施正常使用时，公路建设单位 应当事先征得有关部门的同意；因公路建设对有关设施造成损坏的，公路建设单位应当按 照不低于该设施原有的技术标准予以修复，或者给予相应的经济补偿。 ”有关公路运输的法 律规范，主要是国务院于 2004 年发布施行的中华人民共和国道路运输条例 ，该条例对 公路运输资格许可、运输行为、运输管理等问题作了比较详细的规范，除此以外，交通部 大量的运输规章是当事人从事公路运输生产活动的基本的法律依据。 1.3 民航法 民航法于年月日公布、1996 年 3 月 1 日施行。该部法律参考了大量 的国际公约，主要内容涉及到航空器管理、航空运输营业、航空运输安全及搜救等。在机 场建设方面，法律规定要求与城市建设规划相协调，新建、改建和扩建民用机场，应当符 合依法制定的民用机场布局和建设规划，符合民用机场标准，并按照国家规定报经有关主 管机关批准并实施。不符合依法制定的民用机场布局和建设规划的民用机场建设项目，不 得批准。（民航法第 55 条、56 条） ，而没有提出与铁路、公路的协调，原因可能是认为城 市铁路与道路属于城市建设规划的内容而不是独立的运输方式，因此民航机场建设属于城 市交通的范畴，似乎不必考虑其他交通运输方式的规划。但民航机场作为航空客货运输的 集散地，其建设不仅是城市交通的一部分，也是公共交通运输网的一部分，应当统筹规划， 一并考虑，在规划方面予以协调，以便形成综合性的便捷的交通运输网。 1.4 海商法与港口法 年月日制定的海商法，对船舶所有权、船舶抵押权、船舶优先权、船 员、海上货物运输合同、航次租船合同、多式联运合同的特别规定、海上旅客运输合同、 船舶租用合同、海上拖航合同等问题作出了规范。海商法更多的反映了海上运输的国际化 要求。港口的建设规模要与铁路、公路建设相配套，便于转运。在海商法中这方面的内容 基本上没有涉及到。2003 年 6 月 28 日发布的港口法，对港口的规划与建设、港口经营等 作了规定。港口法第 7 条关于港口规划提出了与其他运输方式规划相衔接与协调的要求。 该条规定“港口规划应当根据国民经济和社会发展的要求以及国防建设的需要编制，体现 合理利用岸线资源的原则，符合城镇体系规划，并与土地利用总体规划、城市总体规划、 江河流域规划、防洪规划、海洋功能区划、水路运输发展规划和其他运输方式发展规划以 3 及法律、行政法规规定的其他有关规划相衔接、协调。”这条的内容与铁路法、民航法、 公路法基本一致。 2、四种运输方式法律制度比较分析 在这四种运输方式中，铁路、公路与水路主要是国内运输，民航涉外的因素要多一些， 海上运输则主要是涉外运输，因此，在法律规范方面，铁路、公路、水路主要是国内立法， 而民航和海商则偏重于涉外立法，要考虑国际通行的规则。由于铁路和公路的国内运输量 比较大，客户比较多，因此，铁路与公路法律规范，在国内的影响比较大，而海商法的国 际影响较大。随着国际经济交流的增加，民航和海运仍然是涉外运输企业的重要的运输工 具。 2.1 法律规范之间的差异性 在四种运输方式的法律规范中，在建设方面，除了海商法没有直接提到与其他运输方 式的规划相协调的问题以外，其他都涉及到与其他运输方式规划相协调的问题。在运营方 面，也都有运输合同，但合同的内容有很大的差异。从对这些法律规范的比较中我们可以 看出以下的差异。 （1）在法律规范的构成上，铁路与公路（包括内河运输）的法律规范主要是国内法， 而民航和海商除了国内法，还有大量的国际公约和惯例。特别是海商法，其中大多数的法 律规范直接是由国际公约或者习惯转化而来。比如在确定承运人责任方面，基本上是 年出台了联合国海上货物运输合同 （简称汉堡规则 ）的翻版。而铁路法由 于制定较早，在参照其他国家的法律制度或者国际公约方面较少。虽然铁路也参加了国际 联运，但在铁路法中基本上没有反映。 （2）在法律规范的内容上，运输法律规范基本上由旅客运输和货物运输两类规范构成。 与运输相关的运输工具的租赁等法律规范，海上运输和民用航空器租赁的规范比铁路、公 路要复杂得多。而在铁路法中基本没有涉及到运输工具的租赁问题。在客货运输两大类运 输业务方面，铁路、公路、民航和海商有很大的不同。比如，铁路、民航、海商法律中均 有限额赔偿的规定，但三家的赔偿限额标准不同、适用依据不同；在声明价格运输方面， 名称上也有不同，铁路称为保价运输（铁路法第 17 条） ，民航法和海商法称为声明价值， 公路的限额赔偿和保价运输是由法规规定的。 2.2 运输管理体制各有不同 各种运输方式的管理体制有所不同。尽管在运输合同规范方面，各种法律之间都有不 少参照，运输法律规范具有相互融通的倾向，但是在管理方式上，有许多各自的特点。比 如，铁路运输管理体制实行的高度集中、统一指挥（铁路法第 3 条） ，公路则是分级管理 （公路法第 8 条） ，民航实行的国家统一管理与地区管理机构分权管理（民航法第 3 条） 。 在具体内容也有很大的差异，比如虽然都实行限额赔偿，但同一批货物在不同的运输方式 4 下其赔偿结果是完全不同；当然运费也是各不相同的。 随着物流业的快速发展，综合运输的作用和地位越来越引起人们的重视。运输活动是 物流业中的一个环节。客户要求将货物交付给货主，支付了总物流费用，而物流企业采取 何种方式将货物运至目的地则不是客户所要关心的问题。因此，物流业的发展，客观上对 运输法律制度提出了新的课题。 2.3 法律规范之间协调性 从五部法律的规定来看，基本上已经注意到各种交通运输工具之间的协调性。但仅仅 是提出了法律原则，而对如何对接没有作出规范。这不仅是由于这些法律在制定的时候， 对综合运输的要求还没有充分的认识，而且还因为在管理体制上各自为政、注重自身利益 而对综合运输缺乏兴趣。随着物流业的发展，综合运输势成必然，整合运输资源，提高最 优服务，已经成为共识。 现行的交通运输法律规范之间缺乏必要的协调性，这对发挥综合运输的作用是不利的。 从各种运输方式之间的法律规范协调性来看，主要涉及到两个方面，一个是运网的协调， 即联网方面的法规；二是运输行为的协调，即联运方面的法规。 （1）联网，即各种交通运输方式之间要在线路、站点、航线等方面连接成网，也就是 说铁路、公路、民航、水路之间，要通过合适的接口安排，使之互相之间达到最便捷的转 运、最直接的运输、最有利于客户利用运力，开展直通运输，方便客户。各种交通方式之 间的联网，有利于发挥综合运输的作用，提高运输效率。因此，完善联网法律制度，是保 障各种运输方式协调发展的基础。 （2）联运，是各种运输方式的运输活动要形成一个统一的方便的运输网。联运既可以 是一票到底的方式，也可以是分段继运的方式。要尽可能地为客户提供最便捷的运输服务， 减少运输中间转运环节，提高运输效率。在联运方面，目前的合同法有多式联运的规 定，对一些基本法律问题作出了规范。但比较原则，需要进一步细化，使之更具有可操作 性。 3、完善综合运输法律制度的建议 运输业发展的现状已经客观地提出了加强立法协调的要求。现行交通运输方式之间的 关联性越来越重要，合作方式也越来越复杂。特别是物流业的发展，运输成为物流活动的 一个环节，综合性的物流活动把运输转化为企业内部的一个车间班组的活动，这种新情况 必然对运输法律制度产生影响。在分析现有的法律制度的基础上，我们认为，完善法律制 度要从联网和联运两个方面入手，达到联网联运、综合运行的目的。为此建议： 3.1 制定综合运输法 发展综合运输，是国民经济发展的必然要求，也是实现经济节约型社会的必然要求。 通过对运输资源的整合，充分发挥各种运输工具的优势，实现资源共享、优势互补、效率 优先、方便快捷的运输目标。而综合运输法，是实现此目标的法律保障。 5 综合运输法的调整对象就是各种运输方式的协调发展的法律规范。要从单一的、各 自为政的运输管理体制转变为整体的、全国性运输网的管理体制上来。综合运输法解决的 是运输网络建设问题，避免各自为政导致运力资源的配置不合理而造成的浪费。运输建设 属于国家的基础建设，投资大、涉及面广，必须统筹规划，根据各种运输方式的不同的特 点和承担社会运量的合理分工，安排建设规模、联网站点，在源头上抓好运输方式的联网 建设工作。 综合运输法的内容主要是运输建设，解决各种运输方式之间的接口，包括规划、建设、 投资、验收及并网运营等。特别是全国重大运输枢纽的建设规划，要符合人流物流集散方 便、快捷、高效、的原则，形成具有调节物流功能的运输中心。 要根据我国综合运输网的整体布局和需求，对相关的运输政策进行法律化的工作，通 过法律规范的形式，明确各种交通运输工具在整个交通运输网络中的地位和作用，并作出 相应的政策导向规则。要充分发挥不同的运输方式的优势和特点，提高运输效率，降低运 输成本，为社会提供低能耗、低运费、高效率的运输服务。 3.2 完善联运法律制度 联合运输是运输业务上的互联互通，要实现在各种交通运输方式之间的方便快捷的转 运，需要有相应的法律规则。目前在联合运输方面除了合同法的规定以外，铁路与水路有 联运规则，而其他方式的交通运输工具之间没有具体的规范，有的地方通过双方的合同方 式确定了联合运输。联合运输与合同法规定的多式联运有所不同。联合运输的面要宽一些， 既包括多式联运，也包括同式联运。同一方式的运输主体之间也有联合运输的问题。 在联运方面，需要完善的法律制度包括： （1）票据格式一体化。运输票据一体化是顺利开展联运、提高联运效率的必要条件。 运输票据既反映了各承运人在运输途中的义务，也集中记载着运送对象的基本信息。这些 运输信息对保证运输安全、明确各承运人的责任具有重要的意义。运输票据格式的统一化， 可以保证各承运人对票据信息记载事项的认识一致性，不会发生误解，从而保证运送对象 的及时、准确到达目的地。各种运输方式在同式运输中可以有自己的统一的票据格式，但 在涉及到联合运输的时候，则应当使用统一的联运格式。因此，在立法上有必要对运输票 据的格式予以规范，以便于托运人托运货物和旅客的旅行。这些票据包括：托运单、货运 单、运输合同、旅客客票等。 （2）运输工具标准化。适合多种运输方式的运输工具，应当有统一的标准，以便于过 轨、接驳、装卸的要求。在货物运输方面，集装箱的标准已经有了国标，但货物的装卸、 交接等应当有统一的标准。各个转运点的规划、设计、运行也应当有统一的标准。