20110819_长期合作机制是公用事业改革的奠基石_蔡建升、刘琳杰

长期合作机制是公用事业改革的奠基石 中国建设报 2011-08-19 公用事业市场化推行了 10 多年，随着社会环保意识的提高和总体投资需求 的加大，市场化项目的发展越来越快，市场运作也越来越规范。人们耳熟能详 的市场化项目从水务、固废、交通到供热，从规划设计、投资运营到 EPC 建设 等，涉及的范围越来越广，每个项目推进的速度也越来越快，项目地点也从一 线城市逐步向二三线城市甚至县级城市扩展。但是公用事业市场化项目的结果 如何，项目实施成功与否，却越来越难以判定。 通常来讲，推行公用事业市场化项目建设，政府部门最关注的事情有 3 件： 能否按时完成，程序是否合规，综合收益是否最高。如果选择有实力的咨询服 务机构作为项目实施顾问，前两条基本是能够保证的。但是对于最后一条，收 益实现的高低有时难以评价。因为项目条件多种多样，各项目的收益目标也不 一样：对于委托运营的项目，政府希望运营商少拿钱，多办事；对于资产或股 权转让的项目，政府希望投资商多出钱，少要条件，等等。因此，对于不同情 况的项目来说，单一的价格比较没有太大意义，而且公用事业需要长期的经营 管理，项目眼前的收益有时也很难保证未来的稳定回报。尤其是对于没有先例 的项目，市场中谁占便宜和谁吃亏的问题短期内很难给予明确答复。虽然项目 最终的收益很难统一衡量，但是从项目实施的过程看，项目能否成功是有章可 循的。那么在项目实施过程中要怎么做，才能保证项目的综合收益最高，未来 的风险最小，成功的可能性最高呢？ 要分析这个问题还要从公用事业市场化的本质来看，市场化的本质是采用 市场经济的方式经营管理公用事业。市场经济是建立在自愿合作基础上的，因 此是否建立了合作机制是市场经济行为成功与否的重要条件和标准。尤其是对 于公用事业来说，长期合作机制是市场化成功的奠基石，只有在长期合作机制 下，市场化的优势才能真正得到体现。 妥善建立长期合作机制，市场化项目可以大大节省交易成本。公用事业市 场化吸引了大量社会资本，而社会资本是要回报的，这种回报无疑需要用户或 者政府来支付。那么，这是不是意味着市场化会增加成本？其实，市场化项目 可以显著节省交易成本，包括管理成本、超支成本和隐性成本（这一项不言而 喻） 。通过建立长期合作机制，明确公用事业项目中各方的权责分配、合同条件 和市场环境，从而实现上述交易成本的降低，而这种交易成本的节省完全可以 弥补对投资人回报的支付，使得公用事业总体成本降低。例如某省会城市 5 万 m3/日规模的污水处理厂，可行性研究表明投资将超过 1.2 亿元，污水处理费收 费标准 1.45 元/m3。未招标前有的投资人提出的项目建议书是投资 1 亿元，收 费标准 1.35 元/m3。而通过招标，中标人提交的方案是投资 9000 万元，收费标 准 0.89 元/m3。从实施效果看，成本的节省远远超过了对投资人要求回报（8% 到 15%）的付出。 长期合作机制是推动项目快速实施非常必要的条件。项目快速实施依赖于 各个环节工作的快速推动和顺利衔接。在市场化过程中，合作机制建立最重要 的标准是对重点工作的内容、交接、节点和责任的明确。特别是对于后两项， 时间和处罚的量化是合作中不可不提的内容。在特许经营协议中经常可以看到 “一方需要在几日内完成什么工作，否则需承担违约责任，赔偿多少金额”的 条款，这是合作机制的内容，也是避免项目实施拖延的保障条件。当然这些内 容需要结合项目条件、行业惯例和实际经验等由咨询专家综合考虑各方面因素 来制定。 长期合作机制对于公用事业项目保质保量的完成也至关重要。监督制度和 责任追偿制度是建设工程质量保证体系中的两个核心内容，对于公用事业市场 化项目来说也不例外。往高了说，一句老话，公用事业关系到国计民生；往低 了说，影响的都是老百姓的家常事，而这些事更需要对质量安全的保证。长期 合作机制中的报告制度、赔偿标准、协商机制和专家协调小组等措施，既为监 督建立了要求，也为责任追偿树立了标准，毕竟起诉和仲裁都是在其他途径不 能有效解决时的最后选择。 长期合作机制另一个重要作用是对公用事业项目的风险控制。收益与风险 永远是相互匹配的，公用事业的突出特点就是收益稳定和风险较低。政府希望 可控可靠，用户希望质优价廉，投资人需要稳定回报。有的地方政府认为，事 情交给别人干，控制力减弱了，不放心。实际上由上而下的管理方式并不能保 证风险的降低。而通过长期合作机制的设计，建立公用事业市场化各方的相互 信任和稳固的协商机制，在合作的基础、条件和保障上达成共识，就能够将项 目长期经营管理的风险降低，进而达到项目稳定实施的目的。 公用事业市场化短短十几年，已经从原先的国家积极倡导发展到现在的各 地普遍实践。随着国有民营经济对市场和资源争夺的逐步激烈，未来和谐共建 的公共关系也逐渐成为左右区域竞争的重要条件。