中国农村土地制度改革探索

【数据库】经济类 2006 年四季度 【文献号】450 【原文出处】当代经济科学 【原刊地名】西安 【原刊期号】20065 【原刊页号】19 【分 类 号】F13 【分 类 名】社会主义经济理论与实践 【复印期号】200612 【标 题】中国农村土地制度改革模式探索 【标题注释】在本文写作过程中，得到世界银行农业经济学专家李果先生、国 务院扶贫办外资项目管理中心副主任欧清平先生指导，在此表示感谢！ 【作 者】张琦 【作者简介】张琦，北京师范大学经济与资源管理研究院，北京 100875 张琦(1963- )陕西眉县人，北京师范大学经济与资源管理研究院副教授、 经济学博士，研究方向：土地制度与政策。 【内容提要】农村土地制度不仅是中国革命的根本性问题，在相当长时期内， 仍将是中国现代化建设的最基础问题，尤其是当前解决“三农”问题的迫切性 及中国建立和谐社会目标是否已经构成了土地制度新突破的能量呢？果真如此， 那么，条件是否具备？时机是否成熟？本文通过对我国农村土地制度的局限性 和存在的问题分析后认为，中国农村土地制度改革已经到了必须进行所有制变 革的时候了。而考虑到中国具体实际和改革面临的阻力，笔者提出了改革的战 略思路是：第一阶段实行土地股份所有，市场化经营；第二阶段实行农村土地 农民个人所有制。 【摘 要 题】“三农”问题 【关 键 词】土地制度/股份所有/农民个人所有制 【正 文】 一、现行中国农村土地制度体系自身存在的问题与矛盾 自 1950 年以后，中国土地制度发生过几次大变革，到目前为止，中国农村 土地制度已基本定格在土地承包责任制的框架上。尽管中国经济体制改革是从 农村土地制度开始试点并引发了整个经济体制改革，也取得了相当的成功，而 中国经济也已经度过了短缺经济而进入到了剩余经济新阶段，但土地制度以及 土地产权关系所带来的经济关系在新的条件下面临着越来越多的问题、矛盾。 主要集中在： (一)产权关系模糊问题仍未彻底解决 虽然我国从 1978 年以后，逐步理顺了农村土地产权关系，但当时主要是解 决农村计划经济体制对农民束缚问题，实行土地联产承包责任制后，促进了经 济的全面恢复，但在此之后的农村经济体制改革、农村管理体制变革，与城市 经济体制改革相比，显然缓慢多了，长期被掩盖和忽视的问题及矛盾在今天已 明显地显现出来： 1. 土地所有权法律界定上的模糊性。按照我国宪法和土地管理法规定， 农村土地是集体所有制，但却未规定所有制主体究竟是乡镇政府、村委会，还 是自然村？如果是乡镇一级，显然集体所有制显得过大，放在村委会一级从规 模和可行性上不存在问题，但从历史上说大多是以自然村为单位的，因此，确 定在自然村一级是较合理的。但我国法律制度均未有界定。法律上不明确界定， 必然出现混乱，事实上所有土地关系中存在的问题，都或多或少、直接和间接 的与土地产权关系不清晰有关联。 2. 所有权、使用权和承包权相混淆。首先是土地所有权与土地承包权混淆。 一般来说，所有权并不仅仅是承包权这样狭小范畴问题，可能在现实中，农村 承包权似乎发挥着所有权作用，但这实际上是一种误解，尤其是当农村土地产 权发生变化及土地进行产权交易时，承包权的权益是无法替代所有权的，承包 人在法律上是不可能获得土地所有权规定的权益的，如土地交易中的实际收入， 承包权是不能获得完全土地交易收益的，所谓土地补偿，仅仅是一种承包权补 偿，绝非是所有权补偿。其次是将使用权与土地承包权相混淆。我国农村土 地承包法在总则的规定中是将“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为 目标的，但在落实农民土地使用权时却变成了“土地承包经营权”，也就是说， 农村土地承包法是以完善和稳定农村土地联产承包责任制为目的，即将农 民土地使用权在法律制度上予以确定，然而，农村土地承包法中在总则后 具体内容却用了土地承包权，这说明我国目前在农村土地承包法法律上对 于农村土地使用权、承包权之间还未最终界定范围，是一种模糊处理，这对稳 定规范农村土地关系和农村土地市场及其农村经济关系的完善是非常不利的。 在产权模糊不清的情况下，是不可能谋求建立一个产权关系规范、权益流动合 理的土地制度体系的。这样的后果就是，现行土地所有权似乎是集体所有，但 实际上农民独立使用。集体所有权有时成为虚假的空壳、名存实亡，但反过来， 农户在土地处置权方面又受着国家与集体的干预、制约，又是一种缺乏较完整 的土地使用权、收益权和转让权。这样就使得国家宏观调控权空幻，集体所有 权虚设，农户所有权缺乏与扭曲，使用权不完全。形成了目前我国农村土地产 权上的多重主体(即作为法律所有者的集体，实际上履行所有权职能的国家可以 征用，实际上占有土地并使用土地的农户)。表面上的多重主体与实际上的无主 体之间的矛盾从而构成了农村土地经济关系多重矛盾产生和形成的根基和契机。 (二)土地所有权和土地使用权双重极度膨胀化与相对弱化同时并存 其一，是土地使用权极度膨胀化而土地所有权相对弱化现象。土地联产承 包责任制，本来是“分”的层次扩展，但目前却造成了“分”层次不断拓宽与 深化，使得“双层”统一集体经济主体成为虚假的空壳，其服务、协调作用功 能完全软化，有些地方还形成了集体与农户之间的对立，集中表现就是集体经 济积累减少，有些地方甚至荡然无存，诸如教育事业投资空档、农田水利建设 破坏、抗灾抗害能力削弱，自我发展自我保护机制断链，呈现出农村经济发展 的无序化、混乱化和盲目性与波动性。 其二，土地所有权成为农村个别干部行使代理权力的工具，从而，表现出 一种极度扭曲的集体所有制关系和极度弱化的农民使用权。由于农户家庭只有 土地经营的承包权，无所有权，村委会既是行政组织又是经济组织，又是承包 土地的发包方，这样就出现了少数干部、村委会侵害农民利益。例如有些村干 部以集体土地所有者代表的身份设立名目(如搞土地规模经济、建设商品基地等)， 利用各种机会(如建设开发区、修筑公路、招商引资等)，侵犯或出卖农民利益。 所以，正是土地产权不清造成了国家、集体、农民的互相侵权，大量土地被非 法买卖、出租、转让等。当前农村信访中相当大的比例均与农村土地有关1。 (三)城乡土地所有权的巨大差异，导致农村土地所有权不公平待遇 自 1978 年以来，在对中国农村土地制度改革完善的推进过程中，既有政策 性调整，诸如 80 年代的连续五年的五个一号文件出台，对当时中国农村经济发 展和土地制度改革起到了巨大指导作用，也有土地制度和法律的不断完善，如 以土地管理法等等为核心的一系列土地管理法规出台和实施，保证了中国 土地制度改革成功地向前推进。但土地制度在城乡之间存在严重的不平等性和 不公平性却一直没有任何改变。如我国土地管理法第六十三条明确规定： “农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，也 就是说，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。即使到 2004 年国务院 下发关于深化改革严格土地管理的决定“在符合规划的前提下，村庄、集 镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。对原有土地 政策虽有松动，但也缺乏可操作性。按目前的法律，作为农地转让权的权利主 体，承包农户可以在平等协商、自愿、有偿，不受任何组织和个人的强迫和阻 碍的条件下转包、出租、互换农地经营权，农地转让的价格由当事人协商确定， 而转让收益归承包农户所得。但这种转让权是有限制的，即全部以“土地的农 业用途”为限。众所周知，中国实行城市土地国有制，农村土地集体所有制， 应当说这一制度没有什么错，只要符合农村和城市实际，完全是可以的，我国 几十年来也一直实行着这一制度，但是，在实际运用中，农村土地和城市土地 在收益权、占有权、处置权等方面却有着很大的区别，农村土地所有者的产权 变动仅限于所有权未变化和土地用途不变化的承包权流转，而没有出让权，这 实际上是一种不完全的、有限的所有权。农村土地出让，必须国有化后，由国 家进行出让，其他任何人都不允许转让土地，显然，这是一种极其不平等的制 度。如果说市场竞争带来了就业、资源配置及商品价值转换周期上的不平等结 果，那是短期结果，是可以通过自身努力来改变的话，那么，制度、法律上不 平等和不公平则是长期的，是无法通过自身来改变的。 (四)土地征用制度与征用标准是对农民利益的掠夺 工业化、城市化发展是经济发展的必然过程，也是经济发达的重要标志， 伴随这一过程的生产要素也将发生变化的是，农村人口向城市和城镇加速转移， 农村耕地大量减少，城市土地不断扩大，而保证工业化、城市化做法之一就是 实行农村土地国家征用制度。这种征地补偿标准体制存在两个缺陷。一是我国 采取的土地征用补偿标准，根本没有反映市场经济条件下被征用土地资产价值， 仅仅是一种土地产值标准，而土地补偿费并不是土地交换价格的全部，因此是 很不合理的。事实上，农村土地国有化，应当是所有权与所有权之间的市场交 换行为，使价格的全部价值，仅仅用支付土地补偿费来实施的，是不平等的， 它不仅使农民利益受损，而且，也让农民失去了生活和就业保障。因为承包地， 不仅是农民的就业保障和生活来源，也是国家给予农民最基本的生存权利，一 旦失去了土地，农民就失去了生存依赖和社会保障2。据有关专家估计，改革 开放以来农民以土地的“税、租、费”等名义被拿走的资金有大约 15000 亿元 (迟福林)。1987 年至 2002 年全国非农占用耕地直接剥夺农民土地净收益高达 30000 亿元(陈锡文，韩俊，叶兴庆)。这些都是由于“农村集体土地所有制” 在产权制度体系中的不平等造成的。因此，可以说，现行的农村土地制度无法 从根本上解决城市化过程中农用土地非农化与农村人口不断增长、农民收入和 就业之间日益激烈的矛盾，无法形成良性的土地等价交换体系，土地征用制度 已经给农民利益造成了巨大损害，已经不适应当前经济发展新格局。 二、制度改革的艰难选择根本性变革还是逐步完善？ 面对以上的矛盾和问题，中国农村土地制度究竟是采取全面改革还是进行 制度完善？假如要改革，那么，是否具备了条件，或者反过来说，当前中国农 村经济和国家所拥有的条件是否可以满足改革所必要的条件，还是只能满足进 行制度完善所具备的条件。深入地了解这些，是进行农村土地制度改革涉及的 前提条件。 (一)制度改革和完善的必要性和充分性思辨 制度改革是对不合理经济关系的重新调整和新的经济关系的建立，因此， 制度改革应有必要性和迫切性，同时还要有充分性和改革的可行性。但经济关 系的调整有两种办法，一种是完全的制度改革，形成新的制度体系，也就是说， 改革是对原有的制度体系进行较大范围的关系变革，是对原有的制度体系上的 全面改变。一种是对原有制度体系中的不合理、不规范因素进行调整和完善。 一般来说，改革原有的制度须具备以下必要条件：其一，原有的制度体系， 已经无法解决新出现的问题和矛盾。其二，新问题和新矛盾主要是由于制度本 身缺陷直接带来的，不进行全面改革就无法克服和改变。其三，新问题和新矛 盾已经成为生产要素、市场要素流动与配置高效化的主要障碍，改革有迫切性 要求。其四，原有的制度体系效用持续减弱以至于无法发挥作用，并可能开始 起相反作用，即正效应已经小于自身带来的负效应。 与此同时，要使改革取得成功，还须具备以下足够的充分条件。其一，原 有的制度主体与客体有改革的意愿和内在要求。其二，改革的条件已经具备， 包括整个经济体制转化的市场条件、自然和经济条件以及物质条件均已具备。 其三，改革的时机成熟，当前进行改革是最佳的良机，否则就会错失良机。其 四，比较改革成本的大小与不改革带来的损失。其五，这项改革已经成为影响 社会、国家或者当前国家主要的影响因素，并确定为当前的任务。因为这关系 到改革是主要矛盾还是次要矛盾，假如是主要矛盾时，改革的力度就会大，改 革推进的速度就会快，改革就会更彻底一些。相反，假如土地制度存在的问题 并不是当前国家和政府工作的主要任务和重点时，改革的进程、力度就会小一 些，制度改革就会采取渐进性模式，因为，此时，这项改革仅仅是其他改革的 一项配套改革。改革而制度完善则是在原有的制度体系框架下，针对其制度实 施中出现的问题和矛盾，进行局部的较小范围的调整、补充、改进和改良，使 原有制度体系更加规范有效，使制度体系的效用得到更好地发挥。 判断和评估并实施制度完善和调整，要观察以下几个主要方面，其一，制 度本身没有问题，新矛盾不是制度本身带来的。其二，制度的效用仍然在起作 用，而且是正效用，即使正效用在减弱，但尚未达到负效用。其三，新问题和 新矛盾尚未上升和达到主要矛盾，即使是矛盾的主要方面，但未达到足以必须 进行全面改革的地步，也同样会暂时采取通过制度的完善进行解决，待解决了 社会和国家面临急切矛盾之后，国家和政府才会着手进行，否则，全面的改革， 可能会造成改革举步维艰，甚至会起到相反的效果，这也是所谓激进的改革往 往会给改革带来新问题和新矛盾的现象大大超过了改革本身的问题，从而，使 改革半途而废，这样的例子是很多的。 当然，选择制度改革还是制度完善，还需要考虑成本问题以及经济发展的 短期、中期和长期因素，即改革成本在时间与空间上的效用衡量是否合算，进 一步说就是选择制度改革还是选择制度完善，要在一定的时间段上进行具体的 分析，可能结果无非是：首先，改革的短期成本大，但从长期来说，成本代价 远远小于因改革带来的效益。此时应选择制度改革，但须具备的必要条件是国 家和社会对改革具备相应的承受能力。其次，制度完善短期成本低，但因未进 行制度改革而带来的长期损害要远远高于成本付出。此时，就需对制度改革和 制度完善进行比较。再次，在一定的时间内，选择制度完善与制度改革的预期 综合效用相同时，一般来说，宜选择制度完善，而不必选择制度改革。 (二)解决以上问题和矛盾的主张及其分析 1. 关于农村土地集体所有权与城市土地国家所有权的不平等待遇问题。这 实际上是过去我国执行计划经济制度的组成部分，是不合理的，也是不公平的。 过去我国实行计划经济，一切均归于国家和全民，土地制度体系同样如此。因 此，无论是农村还是城市土地均归于国家，尽管所说的农村土地集体所有制实 际上由于农村的所有生产都是执行着计划经济，因此，农村土地所有权和城市 土地所有权问题不是很突出，也不存在不平等和不合理问题，因为一切都是国 家的。但目前，我国实行了社会主义市场经济体制以后，国家、集体和农民均 是市场经济条件下平等的经济主体，国家财产和集体财产和农民个人的财产全 都受到法律保护，在这种情况下，仍然实行所有权的差别政策，显然是不合理 的，也是不符合市场经济发展规律的。因此，土地所有权不公平待遇和差异政 策，是土地本身的问题，应该从根本上进行改革。采取其他的完善措施显然是 不可能从根本上改变这一矛盾和问题的。但解决这一问题的办法有以下几种方 案：第一，在法律进行修改，按照公平保护所有权、国有财产和个人财产的规 定，对于城市土地和农村土地所有权实行公平权责利制度，对土地所有权进行 法律上的界定，国家所有权拥有的权力农村土地所有权同样具备。优点是可以 保证农村土地集体所有权的平等权实现，在一定程度上是农民的权益得到了保 护。缺点是：法律及其法律实施仍在原有的框架下进行，未从根本上改变农村 土地集体所有权受侵犯的地位和可能。第二，改变农村土地所有权，将农村土 地所有权改为国家所有。这样就不存在所有权不平等现象。当然实行这一制度 变革，必须能够保证农民在农村土地国有制情况下，获得土地优先使用权以及 获得与城市居民同样的最低生活标准。优点是：农村土地国有化，农民能够获 得与城市居民同样的生活保障和社会福利，从而解决农村农民的贫困问题和生 活保障问题。但缺点是：国家的经济实力还远远未达到这一水平，广阔的农村 和巨大的农村人口，使得国家在短时期内还不具备这样的能力。第三，就是实 行农村土地农民所有的耕者有其田制度。就是将农村土地分给农民自己所有， 由农民自己决定土地处置、使用和分配。当然，此时，农村土地的用途必须服 从国家和地方发展规划，并在土地产权交易中制定严格的土地交易规则和土地 税收制度相配套，同时能够遵守土地法规。优点是：农民真正的获得了土地所 有权，同时也就获得了土地使用、收益、处置权和土地交易权、经营权和管理 权，应当说这是世界各国市场经济发展的必由之路和共同特点，保证了农民的 权益。缺点是，改革的难度大，需要在法律制度上进行完善，需要与城市土地 制度改革相配套。 2. 关于所有权、使用权和承包权问题。所有权、使用权和承包权，应该是 不同的。当前存在的问题主要集中在使用权、承包权和所有权相混淆。农村土 地集体所有权是属于农村集体的，但由于集体定义不明确，定位难度大，从而 呈现出了不同的主体。使用权主要是对农民和农户家庭来说的，在法律上应是 农民土地使用权，但实际上仅仅给农民的是土地承包权，也就是说将农民与农 村土地的关系从使用权缩小到了承包权。显然这是很不合理的。目前农民仅仅 拥有承包权，显然已经大大落后于城市企业改革步伐了，不是前进，而是落后。 当然这里还有一个问题就是对于集体所有权的理解。不同理解，就会产生不同 所有权形式，也正是由于这种不同的理解，才造成了事件中的不同土地占有、 使用模式。说明在集体所有权问题上的界定是极其必要和迫切的。究竟是界定 在农村的乡镇、村民委员会、自然村还是农民共有这一范围。就要看其合理性 及其与完善社会主义市场经济体制发展趋势是否一致。而且从我国目前的农村 实行了免去农业税的政策的基本前提下，承包权应该失去了原有意义，因为以 前承包之说是完成农业税即交给国家公粮和购粮，现在不存在了农业税，承包 制实际上可以说变成了使用权。解决这一矛盾的思路可以有三种，第一，直接 将农民的土地承包权就直接变为土地使用权，取消土地承包权的称谓，真正的 让农民行使对土地的长期使用权，可以 50 年、100 年以上或者永佃制。第二， 将现有的集体所有权落实到具体的主体。如村民委员会、自然村，即由自然村 农民所用，也有人提出了集体共有制，我们认为，共有制必须落实到一个主体， 即或者是村民委员会、或者是农村的自然村，而不能抽象到集体共有制。第三， 就是完全的所有权制度改革，如前文所提出的改革方式。 3. 关于农村土地征用问题。这是一个最为迫切需要解决的问题，很多问题 都是因此而起的。例如，农民土地被征用后，农民赖以生存并兼有就业、社会 保障与福利功能的土地一旦失去，农民的生存就面临威胁。农村目前信访中比 例最高的一个重要原因就是对土地征用制度不合理造成的。对此，有人提出了 提高土地征用费标准，并采取了诸如给农民买保险、土地入股等办法。笔者认 为，这些办法对于缓解当前矛盾、减少信访量，短期内解决农民的生活起到了 一定作用，但这只是一种权宜之计，不是解决问题的最终方案，最终还是需要 从制度上进行变革和调整，在法律上确认。否则，仅仅提高征用标准，是无法 从根本上解决这一矛盾的。也就是说，提高土地征用标准是在原有的土地制度 保持不变的局部上完善，而且这种方法只在未触及制度本身的情况下进行的， 保持了原有的制度框架。那么，是原有城乡二元隔离制度的强化，仍存在对农 民利益剥夺，显然，是无法建立起有效的土地价格形成机制和利益分配机制， 也不利于建立城乡统一土地市场运行机制。因此，必须进行彻底的变革，而不 仅仅是形式上的改善和完善。 4. 关于农村土地制度中的稳定性问题。稳定性一方面是指土地制度的自身 稳定，比如土地承包制在农村土地承包法中明确规定 30-50 年不变，这应当说 是不存在问题的，因为法律已经有了保证。另一方面是指当前土地承包中由于 农村人口的不断增减变化。从而，使得农村土地的承包需要不断地进行调整， 以保证农村的农民使用土地时在承包权上的公平拥有。 我们认为，这种动态的调整和变化，对农村土地制度本身不构成大的改变 和影响，无论是农村内部人口的变化，还是农村人口向城市转移，只要是以农 村就业为主，就应当获得农村土地使用权，除非已经在城市完全就业并放弃农 村土地承包权。 对农村土地制度稳定性问题的讨论，现有两种意见，一种是要保持土地承 包权的长期不变，即确定一个时点上进行农村土地承包权的平分权，之后在相 当长的一个时期内，不管人口如何变化都将不在变化，这种意见还可分为保持 现有土地制度不变和进行土地制度改革的、土地私有制、土地永佃制、还有提 出土地 99 年不变、999 年不变的土地租赁制等等。另一种意见认为土地还是按 照 2 年小调整、5 年大调整或者 10 年大调整的等等。我们认为，土地制度按照 目前土地承包法所规定的 30 年-50 年承包年限不变即可以有继承权规定， 土地制度的稳定性是应该有保证的，在此时间内的调整也是可以的，但关键是 要看其经济发展和农村现代化发展进程，要看农村产业结构调整以及城市化发 展程度，不同区域其土地制度改革应该是有差异的。但作为国家层面的农村土 地制度，进行产权制度的变革则可能在短期的稳定性有所降低，但从长期看， 可能是中国土地制度改革方向和长期稳定的保证，追求短期稳定，可能会产生 长期不稳定的隐患，在发展中追求长期稳定。因此，农村土地制度改革不能仅 仅追求简单、片面地稳定，而应该追求长期稳定性。 (三)农村土地制度改革的选择取向 1. 中国农村土地制度中存在的问题是内生因素和外在因素共同作用的结果， 外生变量是引起变化的起因，而内生变量则是引起变化的主要原因，外因是通 过内因而起作用的3。也就是说，客观环境是引起与农村土地制度和产权关系 出现矛盾的条件和诱因，而最终导致矛盾和问题的主要因素还是土地制度本身 的不合理因素造成的，这就说明了中国土地制度本身存在着很多不合理因素。 从农村经济和农村土地制度本身来讲，要不断地适应新环境和条件，从社会和 国家角度讲则要进行全面协调和统筹兼顾，因此，农村土地制度改革是大势所 趋。 2. 中国现行土地联产承包责任制尽管作为一项中国改革最成功先例，在促 进农村经济发展、建立新型市场经济关系并为城市经济和国民经济体制改革做 出了不可磨灭贡献，尽管这一制度体系仍然在发挥着稳定农村经济发展的作用， 但相对于城市经济发展、工业经济发展和新型产业结构的形成，已经明显显示 出力不从心，经济全球化和区域经济一体化发展新趋势，也预示着农村土地改 革成为必然。 3. 中国土地制度改革必须建立新型产权关系，要消除原有产权关系的矛盾 和问题，必须从根源上进行彻底的变革，仅仅依靠形式和方法上的完善或者只 在个别领域进行修修补补，可能是无济于事的，是无法适应我国市场经济发展 步伐的。因此，笔者认为，片面的强调稳定而不进行土地制度体系的改革是难 以从根本上建立规范化的土地产权关系的。仅仅进行承包权、或者使用权的变 革与我国目前加快实现市场经济产权多元化发展目标是不同步的，土地制度改 革必须从所有权上实现突破，否则，仅仅进行完善改良措施，不仅不会消除原 有矛盾，而且还会带来新的问题。 4. 消除城乡二元社会经济结构的不平等制度体系，尽快缩小城乡经济社会 和收入差距，建立城乡和谐的市场运行体系，也是新时期我国面临的重要任务， 其中农村问题包括土地问题就是当前国家迫切解决的问题之一。区域经济中的 城乡差距缩小问题成为国家在解决区域均衡发展中的重中之重，和谐社会建设 中缩小与城市、工业和城市居民差距的农村、农业和农民问题也是当前和未来 我国面临的迫切需要解决的问题。尤其是先行点的农村土地制度自身已经无法 对农民和农村权益起保护作用，如果说以前由于中国工业化和城市化发展速度 不快，矛盾还不突出的话，那么，在当前快速的工业化和城市化的今天，大量 农村土地非农化，已经是当前和未来中国城乡经济中面临的首要任务，这一切 都决定了农村土地制度必须进行全面改革，而不是局部完善，否则，实现和谐 社会就失去了基础，而且，建立和谐社会的环境也为惊醒农村土地制度改革创 造了有利的条件。 5. 中国农村土地制度改革已经进行了 26 年的实践探索，也积累了丰富的 经验，是中国所有改革中最成功的一项，如果从渐进性改革的量变积累考察， 也足以具备了进行飞跃性变革的条件了，农村的各种生产要素和市场要素也提 出了与城市生产要素和市场要素平等机会的要求，其中土地制度变革就是农村 生产要素和市场要素中的重要方面。 6. 土地制度改革是一项全面的改革，是土地制度体系的全面改革，仅仅对 个别领域或者局部的产权关系进行完善，可能无法达到土地制度体系规范化高 效化目标的。 7. 进行土地制度全面性改革，是一项系统性工程，建立新型的农村土地产 权关系也会遇到各种矛盾和问题，有些可能是产权关系本身的问题，有些可能 还会是改革所带来的新问题，因此，农村土地制度改革不仅需要推进时间和扩 展空间上的实践检验，还有对改革认同和认识上统一提高的过程。因此，改革 是要付出代价的，但从国家社会发展的长远角度、从农村经济、农业和农民利 益的角度出发，短期利益受损要大大小于土地改革带来的增值利益，另外，全 面性改革也有多种方案和思路供选择。 综合以上论述，笔者认为，从农村土地制度改革还是完善的选择来看，应 选择全面改革，而不是局部的完善，在稳定还是变革问题上，应采取在稳定中 寻求变革，在变革中寻求长远的稳定，只有追求长期的稳定才是真正的稳定。 因此，农村土地制度改革是农村土地制度体系的全面改革，仅仅局限于土地承 包权和土地使用权的变革，而不对土地所有权进行变革，土地制度体系将是不 完整的。 三、中国农村土地制度改革的战略构思 从对现行农村土地制度的实证分析与建设的基本点与指导思想出发，我认 为，我国农村土地制度建设的发展战略模式应分为两个阶段，第一阶段实现土 地联产承包责任制向土地资产股份所有、市场化经营转化，第二阶段实现从土 地资产股份所有、市场化经营向农村土地农民个人所有制转化。 第一阶段：土地资产股份所有、市场化经营 土地资产股份所有、市场化经营的基本构思就是，以自然村为单位，对现 有的农村土地进行资产评估，把土地附之于价值(或价格)按照一定的标准平均 分给现有的各个农户经营主体(从事农业的农户，已经在城市就业者除外)，也 就是说，把土地本身的资源性质与土地作为资产性质相结合，将原有的土地资 产折股，设立土地资产股份公司，形成新型农村土地股份所有产权关系4。这 样就可以适应当前我国取消农业税后的农村经济新型关系，即农民或者农户与 土地的关系仅仅是一种权力上的分配，取消了原有“交给国家的”这一层关系。 因为过去土地联产承包责任者的一个重要因素就是将农业税的征收分解给每个 农户，并按照土地面积或者按人进行分摊，“责任制”或者称为“承包制”， 与我国企业改革初期采取的企业承包制一样，“所谓交够国家的，剩下都是自 己的”，实际还是以完成国家下达任务为中心的一种经营方式、管理方式罢了。 其基本特征是： 1. 土地资产化。这是土地资产股份所有、土地使用市场化经营的最基本特 征和前提。要实现股份所有，首先必须使土地资产化，使土地资源形态转化为 资产化形态。土地是人类极其稀缺的资源，在市场经济条件下，资源价值就主 要体现在市场交换中，承认了土地资产价值，就等于承认农民不仅拥有农用土 地作为耕地时价值权力，同时更重要的是承认了农民在土地转化时同样拥有其 土地转化资产价值权力。土地资产股份所有、土地使用市场化经营正是承认了 这一点来对土地进行评估。 2. 土地资产权的公平享有。农村土地是集体所有，每一农户都是集体中平 等的一员，因此，在财产上、土地占有权同样享有平等地位。我国现行土地联 产承包责任制已经近 30 年实践完善，并且又通过法律制度确定 30 年不变，这 就保证了农民对土地承包权在一定时期内的稳定性，尽管这种承包权并不是法 律意义上土地占有、使用权、收益权，但在农村中实际上已经具有了这方面功 能，给农村土地属于资产特性，也就预示着农用土地的资源性质开始向资产性 质转化，也就是说，土地承包权对于农民不仅仅是就业权，实际上农民已经将 他作为自身生存、社会保险以及资产增值的手段和工具，农村土地作为资源性 质所赋予的占有、使用权、收益权已经在相当地区赋予了资产公平享有特点。 3. 土地资产股份化。即在土地资产平分赋予价值之后股份化，建立土地股 份公司，按照公司化制度进行的土地调控和经营。从目前农村土地的使用和管 理状况来看，以村一级设立土地股份公司为宜。土地资产折股可以划分为私股 (即土地资产经营责任制时的土地资产平分的数量)和集体两部分，具体的股份 比例和股权结构可以根据不同地区的实际情况，民主讨论决定。 4. 土地产权流动性的开放。中国目前的土地市场主要还限定在土地使用权 市场，而农村土地市场，按照集体所有制的特点，本来应该更加活跃，但由于 国家在土地制度中严格的限制农村土地向城市土地流动，所以，农村土地市场 仅仅是一种局限于农村内部的流转市场，土地的资产性质还未真正的体现出来。 土地资产股份所有、土地使用市场化经营的直接动机和目的就是土地资产流动 性开放。土地资产流动可以在农户之间以及农户与城市不同层次上进行。土地 产权的流动，是土地在不同经营主体之间的流转过程。土地流转的开放，将会 起到积极效应。一方面构成土地规模经营的基础，另一方面构成了农业剩余劳 动力的非农化转移的经济利益驱动与诱导。因为在土地使用流动性的开放过程 中，土地的流转是一个商品化的过程。土地的流转是有偿的，这样就剔除了土 地福利性和补偿性所带给人们对土地过渡的依恋心理。但是必须注意到，土地 使用流动应该不超过农用耕地为范围，非农化的流转将是不允许的。土地资产 流动空间不应超过法律规定的范围。土地股份公司要起到一定的监督作用，(1) 防止土地非农化大量流动；(2)充当土地资产流动中介入；(3)防止土地资产交 易中的投机行为。另外，土地资产流动交易，只能是使用权的流动，在土地资 产经营责任制承包合同范围和有效的年限内享有使用权，超过年限后，将重新 收归集体或国家。 5. 市场化经营。在实行了股份所有之后，土地使用经营以实行招标竞争为 主要形式。形成市场开放性的多元化格局和多样化经营形式。市场化经营可以 是租赁经营、可以是合作经营、也可以是承包经营，亦可以采取土地抵押等形 式，使农村土地使用适应现代化农业发展的要求。这样做目的就是一方面使土 地向着农村土地经营者手中集中，实现一定范围和程度上的规模经营，实现农 村经济产业化、一体化，加快农产品转化交易，实现农业现代化目标，达到资 源配置的最优化目标。 从土地资产股份所有，市场化经营可以看出，土地制度的产权关系是分散 股份所有集合体，使以前的农村土地集体所有权虚幻价值化、资产化，土地股 份所有在股份上农民家庭都有一份，体现了公平原则，而在经营权上则要体现 效率原则。因此，所有权上的公平原则与使用权的效率原则双重结合，达到了 公平与效率在土地制度上的统一。这种在保持所有权公平机遇条件下，使用权 效率因素的渗入与增加，使土地制度逐渐达到规范化的标准。 但是在土地股份所有与市场化经营的具体实践中以下几点应该得到足够注 意：(1)从土地联产承包责任制向土地股份所有市场化经营转换过程，要注意转 换过程中的条件是否成熟，要适应生产力发展的客观要求和农民自身接受与承 受能力的主观愿望。(2)建立农村土地股份公司，要注意建立适当的评估与监督 机构，在按股分红比例中，处理好积累与分红比例，防止畸形结构导致不良后 果。(3)在实现土地股份所有，市场化经营中，一方面要保持内部管理的规范化、 系统化与高效化，另一方面要保证外部的配套化与同步化。(4)在实行土地股份 所有、市场化经营过程中，要处理好公平与效率之间的关系。 第二阶段：农村土地制度农民个人所有制 土地股份所有与市场化经营并不是土地制度的归宿，它只是对现行土地承 包责任制改革过渡阶段，它还不可能达到土地制度的完善化。最主要缺点是： 首先，虽然说土地变成了农民股份所有，但与集体所有权之间如何进行转换， 存在有一定的难度。其次，土地股份所有，模糊了现有土地所有权制度，而其 直接将土地产权属于了农民个人，这种处理办法是可以理解的，因为进行最彻 底的农民个人土地所有权改革的条件不是很成熟，用这种办法过渡是最佳的选 择。但这种改革模式在农村推行一段时间后，由于这种土地股份所有权还是一 种由一定时限上的土地所有权，随着土地流动和产权交易的不断增多，其制度 本身的局限性越来越明显，此时就必须实现从土地股份所有与市场化经营向农 民个人所有制的转化，这不仅是世界各国市场经济发展的必经之路，而且也是 中国市场经济发展的必然选择。 农民个人所有制的基本思路就是：将原先的农村土地股份所有制度，以农 民个人所有权所替代，也就是说农村土地股份公司所给予农民的土地股份权力 在法律上变换为农民个人的所有权，将其界定和规范为“农民私有财产权”， 纳入个人财产保护范畴。其股份可以转让、继承，实现农村土地完全的农民个 人所有制度。农民个人所有制的特点就是： 特点之一，赋予农民最终土地所有权。农民个人所有制实际上就是将第一 阶段农民股份所有的土地，在法律上给予正式的确认，土地作为农民个人的不 动产，可以抵押、继承、赠送、转让等，其转让价格由市场供求和买卖双方协 商谈判来决定。 特点之二，农村土地农民个人所有制，在时点的确定上以实行农民个人所 有制为准。由于中国建国以来各阶段土地产权变化较多，土地归属变动较大， 追溯历史不仅成本较高，而且可能带来很多矛盾和问题，阻碍农民个人所有制 的顺利推行，因此，以实行农民个人所有制时点为准，可减少矛盾和摩擦。 特点之三，农民土地权益保护性增强。股份所有虽然承认了农民个人对土 地的所有权益，但是相对于农民个人所有权来说，对农民土地权益的保护则要 脆弱得多，将农村土地个人所有制在法律上确认，则就使得农民对土地所有权 更加名正言顺，从而，也就使得农民的利益相应的得到了保护。 特点之四，农村土地的农民个人所有制与农村土地私有制是有区别的。首 先，农村土地所有权是界定在农村的农民，绝非是非农民个人，这一点很重要， 非农民是不能拥有农村土地所有权的，这一点应在法律上明确规定。其次，农 村土地的农民个人所有权主要用于农业和农村经济用途。当变为城市土地时， 则要按照国家对城市土地制度来管理。从这里也就可以看出，农村土地的农民 个人所有制实际上是新时期的“耕者有其田”的另一种形态。但在内容上和经 济关系上则已扩展到了整个农村经济。 从以上就可以看出，农村土地制度农民个人所有制的优点就是：其一， 农村土地所有权的主体明确、清晰，克服了原有农村土地虽然名义上是集体所 有，但实际上又无法落实到集体，即是多种主体又是无主体的混乱局面，产权 结构更加简单化，明晰和直接，且所有权的权力、责任和利益紧密相连。其二， 可以实现土地资源土地资产的最佳配置。能为推进农村土地的规模化经营、提 升土地的生产率，为农业、农村的现代化奠定了有利的基础。其三，土地流转 效益最大化实现。土地联产承包责任制时，农民对土地只有使用权，或者说只 有承包权，此时，由于集体经济和国有建设需要占用农民土地时，农民对其的 关切度较小，因为，自身的利益仅仅是一部分，由于农民关切度小，所以土地 流转效益对农民来说并不直接，而作为集体组织来说，利益也不直接，这样在 土地流转中利益的维护就不像维护自身利益那么坚决。股份所有、市场化经营 阶段，农民的股份作为股份公司的一部分，由股份公司统一进行交涉，这样农 民各自的利益则需要服