“好的税制要照顾穷人,也要留住富人”

专访国家税务总局原副局长许善达 “好的税制要照顾穷人，也要留住富人” 作者：本刊记者徐瑗 发自北京 来源：南风窗 日期：2011-06-24 个税作用有限 南风窗：个人所得税改革广受关注，个税起征点拟调整为 3000 元，这是否应该考 虑到不同城市之间的差异？ 许善达：发达国家有中央政府的个人所得税，也有地方政府的个人所得税。我们现在 的个人所得税采用分成制，60%归中央，40% 归地方。各地差别原则上讲应由地方政府考 虑，中央政府负责全国的一致性，但我国现行税制中，地方政府没有这个权力。原则上， 税收应该有差别，问题在于差别由谁来决定。假如想有差别，那么需先改革税制，中央和 地方采用不同的税率，中央税多少，地方税多少，然后中央下放税率管理权力。由地方决 定差别。这就涉及税制的重大变革了。 南风窗：现行个税最大缺陷是什么？ 许善达：这个问题比较复杂。首先中国税制和发达国家有很大区别，我们是以间接税 为主。1994 年新税制设计的时候，我们说的是双主体，即间接税和直接税两个主体，但实 际还是一个主体，即流转税（间接税）为主体，所得税一直不是主体，目前个税总额仅占 我国各项税收总额的 6%7%，这么少的份额，要被赋予调节差距的强大功能，显然是不现 实的。我国以间接税为单一主体的税收格局还会持续很长的时间，所以在相当长时间内都 不能期望个人所得税在调节收入分配不公上发挥很大作用，这是对我国国情的基本判断。 南风窗：那您觉得个税改革目标到底是什么？ 许善达：我的看法就是首先不能寄予它太大的功能期望。从这出发，我觉得个人所得 税还应该大幅度减税。对低收入群体的税收问题，有人主张：因为很多人达不到交税的门 槛，所以对达到门槛交税的人不能减税。这个逻辑我不赞成。否则可以推论：应该降低门 槛，让更多的人缴税，因为降低门槛以后还是有很多人达不到门槛。再推论一下，过去提 高门槛的决策全是错误的，因为不提高门槛也还是有很多人达不到。我认为一方面要让交 税的人少交税，另一方面要使达不到交税门槛的人增加收入，应该有配套的措施，这两方 面不是对立的，应该是相辅相成的。 对高收入群体也有一个税制调整的问题。一个好的税制，首先要照顾穷人，但也要留 住富人。我们个人所得税的最高税率为 45%，现在为什么不降低呢？到底有多少人按照 45%交 税？现在富人移民的数量不少，原因很复杂，但这么高的税率肯定是原因之一。我们要更 多地考虑富人这个群体可能带来的流转税收入，流转税也有调节收入差距的功能。一个人 有钱了就会投资和消费，投资创造社会财富，从新创造的社会财富里就可以收到大量流转 税。富人对一些高档商品的消费，比如，高档汽车、高档住房也会带来流转税、消费税以 及其他很多税种的收入。 所以我觉得，对于个人所得税特别高的税率，也可以降下来，这并不是说政府就不调 节高收入群体了，调节高收入的手段有很多，真正有效率的，绝不是这 45%工资薪金的个 人所得税税率。从目前社会舆论看，可能赞成这个观点的人不多，但我觉得从全局考虑更 符合实际。即使工资达到 45%税率的水平，也只是中产阶层，对这个群体的劳务性收入不 应该征过重的税。研究一下我党的历史经验，在土地革命中，我们党多次发生过侵犯中农、 富裕中农的“左”的政策，比如“土地国有化” 、 “地主不分田，富农分坏田” 、 “按人口均 分土地” ，等等，给革命事业带来严重损失。这些历史经验对我们今天研究个人所得税有重 要参考价值。 南风窗：所以您主张个税改革方向是减税。 2 许善达：“十二五”规划提出结构性减税，这其中包括了个税。在“十五”和“十一 五”规划期间这 10 年，我国居民消费率下降、居民收入占 GDP 比重在下降。出现这个问 题，有两个原因：一是市场经济本身就是这样的趋势。收入差距拉大，是市场经济的必然 趋势，这一点，我跟吴敬琏先生有一点儿分歧，他认为收入差距拉大原因是垄断和腐败。 我认为垄断和腐败是原因，但不是主要原因。也有些人认为我这个观点是对市场经济的否 定，我认为不是否定，而是强调政府要发挥作用来缩小这个差距。我看实现居民收入增长 速度不低于 GDP 的这个目标真的要在“十二五”规划落实的话，结构性减税是个必要条件。 现在提到减税，就有人说没有减税的空间，有一个事情很多人都不了解，就是我们的 外汇储备还是财政储备。进口一美元征的税，要远大于出口一美元退的税。只要把这个外 汇储备用于进口了，它所潜在的财政储备功能就释放出来了。所以我们财政收入的增长还 是没有问题的。顺差减少甚至一段时间出现一些逆差可能是未来几年的外贸形势，这会大 大增加财政收入。 减少小户纳税降低征税成本 南风窗：那您认为我国现在宏观税负到底处于什么样的水平？财政部说我国宏观 税负低于世界平均水平。 许善达：财政部的口径就是它的预算，按照预算口径来看，结论没错。但是中国政府 收入的口径要比财政部预算口径大得多。不算社会保障部分，美国的宏观税负 21%，日本 19%，中国不考虑社保也有 20%。也就是说，不考虑社保部分，中国已经超过日本，跟美 国基本接近，这个比例就不低了。财政部也有两个口径，一个预算口径，一个还管了一部 分预算外的，两个放在一起，30%以上。所以中国政府收入比重放在国际上比已经不低。 如果说低，也只能说社会保障部分占 GDP 比重低。 南风窗：所以您主张要减税。 许善达：不是我主张要减税，而是国务院已经明确“继续实施结构性减税” 。减税同时 也要与费改税综合起来考虑，就是税要减，很多费要改成税。费太多不是一个好的财政体 制，好的财政体制，还是应该统一由财政纳入预算管理。这个问题说到底始于上世纪 80 年 代改革初期，当时各个部门都需要钱，财政收入不足以支撑，只能让各个部门自己收费。 收费的成本是很高的，越是分散性的征收，成本越高。 1998 年我国就提出费改税，10 多年过去，只完成了两项费改税，即车辆购置附加费改 成车辆购置税、养路费改成消费税。费改税还是改得太慢太少，游离在预算外的各种收费 还是太多。这个问题跟当前税负水平判断都是相关联的。 南风窗：您说越是分散性的收费，成本越高。从中国税务报公布的数据看， 中国征税的成本已远远高于美国、日本、新加坡和澳大利亚。这个成本还不包括高昂的收 费成本。 许善达：这主要指税务局的行政费用，就是税务机关征税花了多少钱。原来有些税种 设计时就不计成本，比如屠宰税、农业税，等等。哪怕收 1 元钱的税 5 毛钱甚至是 8 毛钱 成本也无所谓。最典型的例子是农业税，全国征 600 亿，成本有多少都算不出来的。比如， 北京在废除农业税前，能收约 8000 万农业税，征收直接成本就有 6000 万，早就没有什么 征收的价值了，但税法规定不收不行，你就得派人下去收。所以税制设计和税收成本是有 关联的，越是对分散户征税成本越高，越是集中大户，成本越低，这是很简单的道理。这 取决于中国在成本和税收中间，如何达成平衡。小纳税人的税，捡得越多成本越高。 南风窗：所以放弃一些小的纳税人可以降低征税成本。 许善达：应该说分税制改革以后的 10 几年，征税成本是逐步降低的。因为，一是征税成本 3 增速低于税收收入增速，二是改革了税制结构，越是把小户减税减得越好，成本就越低。 所以成本高低不完全是征收问题，跟税制设置有关系。这是一方面，当然还有另一方面， 比如有些税种减免了，但是税务人员还在，不收税但工资还得发，没有政策说少收税就得 解雇税收人员。谈到征收成本，各部门征收的各种行政性收费的成本比税务局征税的成本 高得多，应该引起更多的关注。 现在全国不到 10%的企业交 90%的税，反过来说，90%的企业交 10%的税。可见，小 户数量很多但税收不多，像个体户税收起征点就完全可以进一步提高，可从每月 5000 元提 高到 1 万元甚至更高一点。这样又有一批个体户退出征税，征税成本就会大大下降。 南风窗：但我看到征税成本从 1993 年的 3.12%，上升到现在的 5%6%，并不是 下降的趋势。 许善达：1994 年税制改革后的一段时间成本肯定是上升的，因为一个局改成两个局了， 就得加人，增加办公条件，盖房子买车，这个开支增大。但肯定有一个拐点，几年以后， 成本绝对额虽然是上升的，但肯定比重是往下降的。 南风窗：我们看到福布斯杂志每年会在全球范围内公布一个税负痛苦指数的 调查报告，2009 年中国排第二位，相关官员认为这项调查并不科学，但这个评价结果结合 您说到的全口径税负水平的话，是否一定程度上反映了中国真实的税负水平？ 许善达：这个指数不能反映税负水平。这个痛苦指数，是把所有税种的最高税率加在 一起，各个国家税种不一样，最高税率不一样，能反映什么？实际负担和最高税率是两回 事，比如增值税 17%，营业税 5%，其实营业税 5%的负担比增值税重，因为增值税 17%有 进项税扣除。所得税率是 25%，那 25%和营业税率 5%相加可以吗？这么加没道理，因为 它基数不一样，实际上，即使是反映最高税率，这个指数也不科学，因为它不能反映各个 税种收入的权重。如果把这个变成一个税负水平的指标，那绝对是不符合实际的。 营业税改革可从上海试点 南风窗：在加快转变经济发展方式的背景下，财政税收所担负的责任和压力是空 前的，优化产业结构的要求和现行的税制存在着怎样的尖锐矛盾？ 许善达：应该说产业结构调整包括很多方面，其中很重要的一项就是要提高服务业的 比重。我们这么多年想让服务业增长快一点、比重提高一点，但见效不大，原因有很多， 其中对服务业征收营业税是一个重要的制度性障碍。营业税 5%的税负比增值税 17%的税 负还高呢，因为它重复，一个环节一个环节重复征，多一项服务就多一道税，税上加税， 在这个税制下，服务业想要发展得快不可能。 但是要改，不容易。营业税主要是地方税，如果营业税改成增值税，就要成为共享税， 划一部分去中央了，地方税收会减少。此外还会产生地区间横向影响，一个地区的营业税 改了增值税，把另外一个地方的增值税给抵扣了。也就是说，营业税改增值税会使所有企 业的税负发生变化，地方政府的收入发生变化。这项改革将使税收收入减少多少？在中央 和地方之间、地区和地区之间怎样分布？谁来承担？这些问题的存在使这项改革推进的难 度，不亚于 1994 年税制和分税制改革。 南风窗：但是营业税不改，产业结构调整和转变经济发展方式就是句空话。 许善达：对。但现在再像 1994 年那样改，改不成的，动作太大。虽然大家都觉得要改， 但难下那么大决心一次性改革。所以有可能选局部地区和少数营业税税目，先改。改了以 后试点成功了，逐渐扩大地区范围，扩大税目范围，花上几年时间。要我说从启动到完成 5 年算是理想的了，5 年时间能不能完成我都打一个问号，难度相当大。1994 年增值税改 革的时候冒的政治风险也是很大的，当时出现了虚开发票现象，全国到处都是假发票，后 来搞了个金税工程，才把虚开发票控制住了。时任国务院副总理的李岚清同志曾指出，中 4 国引进增值税是好的，但如果虚开发票控制不住的话，那说明中国的国情不适合这种税， 还得退回到产品税去。 南风窗：基于这样的背景，所以您认为营业税的改革可以试点并稳步推进了。 许善达：我曾经建议过在上海进行试点。因为上海要建设世界航运中心、金融中心， 把交通运输业和金融业的营业税改一改，改了以后税收负担下降，也支撑两个中心发展。 当然决策要由中央做，但上海也要有决心，在一定时期内做好税收减少的准备。 南风窗：您认为将来税改的方向是什么？ 许善达：最大的改革还是营业税。未来 510 年内，中国政府能把营业税改革完成了， 就是营业税变成增值税了，这对整个经济发展的推动作用是非常大的，而且能够持续让中 国服务业迅速发展起来。1994 年搞增值税的时候，谁想到今天中国变成世界工厂啊，但是 没有增值税的改革哪里有世界工厂？同样，如果营业税改革得好的话，那中国就变成世界 服务业大国了。 房产税征收效果不乐观 南风窗：您为什么不赞成和不看好房产税呢? 许善达：从上海、重庆试点来看，效果尚未显现出来。还需要再观察一段。我认为房 产税要不然就是收不上来，要不然征收过程会发生对抗行为，这两种情况必居其一。除非 收多少算多少，但如果是这样，很快就会出现“劣币驱逐良币”现象，要想让每个人都交， 必须对那些不交的人采取强制措施。而税务局要对那么多纳税人采取强制措施实在不可行， 因此我不赞成这个制度。 我主张消费税，就是出售房产的时候从溢价中缴税，这样纳税人就比较容易接受，我 赚了一点，政府拿走一点。现在房产税等于居民住在自己的房子里，还要拿其他收入来交 税，而这些收入已经是其他来源税后的收入了。征房产税税务局和当事人之间利益的冲突 要比消费税尖锐得多，所以我认为中国没必要征房产税，消费税更可行。 南风窗：您讲的没必要征房产税是指这个阶段还是未来都不必要? 许善达：我觉得至少相当长的一个时期都没必要。我们现在税收主体还是间接税，要 作为一个主体税收份额需要占 40%，连所得税上升到一个主体还差很远，财产税更不用说 了。 南风窗：那政府推出房产税，是不是想要借房产税来达到房地产调控的目的? 许善达：房产税出台的目的有很多说法：抑制房价、调节收入分配不公、调控需求等 等。但是把这么多的功能都放在房产税上，就如同对个人所得税寄予过高期望一样对 占税收总额 6%7%的个人所得税都不能寄予那么大的期