【第二版】《行政诉讼法司法解释》逐条解读(2015年5月修订)

最高人民法院关于适用 中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释 （2015 年 4月 20日最高人民法院审判委员会第 1648次会议通过，自 2015年 5月 1日起施行） 法释20159 号） 为正确适用第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定修改 的中华人民共和国行政诉讼法，结合人民法院行政审判工作实际，现就有关条 款的适用问题解释如下： 前言：新解释虽只有 27 条，但与新解释、新法不冲突的旧解释、各种规 定仍为现行有效，可以援引、适用。估计经一年半载的实践、磨合后，可望看 到大篇幅的新解释，结束“27 条”与“98 条” 解释并用的局面。鉴于新解释第 8 条 至第 10 条对做共同被告的行政复议机关规定的 【 父随子管辖】、【片面审查】 和专门的【判决条款】对原告不利，建议原告及其代理人在起诉前若非必需不 申请行政复议。在这些条款未修改前，建议法官适用其中的一些条款时（如第 10-2 款）不墨守成规。蓝字部分是 阿些和 2015 年 4 月 28 日对新解释的解 读（之后会有更新），以实务为视角。新解释条文取自高法公布的文本。 第一条 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉 讼权利。 解读：【对符合起诉条件的案件】的表述欠妥，应为“对符合起诉条件的 起诉”。所谓符合起诉条件的起诉，主要是指以下四项：所诉行政行为是可 诉的行政行为（注：诉前须经行政复议的行政行为，未经行政复议，不属于可 诉行政行为）；起诉人与该行为有利害关系；起诉未逾起诉期限；诉讼 请求合乎规范的要求。 【行诉诉请写作二要点】诉请是行政起诉状的核心，往往决定着受理与否 及成败。规范写作行诉诉请有二个要点：一、先确定所诉案件的类型，二、再 按案件类型的判决结果确定诉请。 确定案件类型以及诉请的依据是：法发200425 号文即一审行政判决书 样式（试行）【行政诉讼文书样式（试行）出来后按该样式】、和本解 释第二条规定。此乃行诉秘籍，建议实务工作者熟读。 对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规 定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的， 应 当当场登记立案；当场不能判 断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不 能作出判断的，应当先予立案。 解读： “一律接收起诉状”的规定很赞 。建议行政起诉人及其代理人： 当面起诉未被立案的，索取“注明收到日期的书面凭证”；书信寄交的， 写清材料清单保留好回执。（注：立案法官出具“注明收到日期的书面凭证”， 是新法第 51-2 款规定的应有之义） 起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补 正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内 补正并符合起诉条件的， 应当登记 立案。当事人拒绝补正或者 经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并 载明 不予立案的理由。 解读：未能做到一次性全面告知或有其他立案问题的，建议立案法官及时 给予立案，“恶人”让行政法官去做吧。 当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。 第二条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求” 是指： （一）请求判决撤销或者变更行政行为； 解读：建议起诉人或原告能提撤销则不提变更诉请。 （二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务； （三）请求判决确认行政行为违法； 解读：提出该种诉请，应考虑所诉行政行为是否存在法律效力。有效的， 提起撤销或确认无效诉请；无效的，提起确认无效诉请；不存在法律效力问题 的，方能提起该种诉请。 （四）请求判决确认行政行为无效; 解读：对有下列情形之一的行政行为，建议起诉人或原告提出该种诉请： 越权。违禁违反法无规定即禁止的原则。其他重大且明显违法的情 形。 （五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿； 解读：前提是所诉行政行为违法或合法。 （六）请求解决行政协议争议； 3 解读：建议将“行政协议” 读成“行政合同” 。 （七）请求一并审查规章以下规范性文件； （八）请求一并解决相关民事争议； 解读：就是请求行政法官审理相关的民事案件。 （九）其他诉讼请求。 解读：对本款规定，建议诸位放在法发200425 号文即一审行政判决书 样式（试行）【行政诉讼文书样式（试行）出来后按该样式】的案件类 型与判决结果的语境中，进行阅读和使用。如此，才是活学活用。 当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。 解读：本款【释明权（职责）】的规定很赞。未予释明的，当事人可请求 二审发回重审、指令一审立案受理或继续审理。 第三条 有下列情形之一，已经立案的， 应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； 解读：不符合第 49-1 项规定，是指起诉人或原告与被诉行政行为无利害关 系。第 49-3 项规定的“事实根据” ，主要是指证明被诉行政行为存在的证据。 起诉能满足受理即可。建议起诉人起诉时言简意赅，采后发制人之术，不 在“事实与理由”处详细论证所诉行政行为的违法性或无效。 （二）超过法定起诉期限且无正当理由的； （三）错列被告且拒绝变更的； 解读：建议起诉人或原告，听从法官谁是适格被告的释明，要错是法官的 错，请勿固执己见。 （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； 解读：“未按照法律规定由代表人为诉讼行为的”，基本上是案外人、作 为被告队友的第三人的抗辩条款。 （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； 解读：规章规定的行政复议前置无效。 （六）重复起诉的； 解读：重复起诉者可以是本人，也可以是他人。 （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； 解读：本项规定由旧解释第 1-2-6 项“ 对公民、法人或者其他组织权利义务 不产生实际影响的行为”的规定演变而来，更为确切。 （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人， 认为不需要开庭审理的，可以 迳行 裁定驳回起诉。 解读：本款规定符合审判实际，减少各方讼累。 第四条 公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定， 对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届 满之日起六个月内提出。 解读：行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限为【旧解释第 41 条 规定的“2 年” 】，从该行政机关履行法定职责期限届满之日起算。 第五条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人” ，包括行政机关 的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼 代理人。 解读：本条规定符合实际，对促进被诉行政机关依法行政有现实功效，很 赞。 第六条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行 为”，包括复 议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受 理条件为由驳回的除外。 解读：复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，行政复议 申请人不服诉诸法院的，复议机关单做被告。该种情形下，应以复议机关确定 案件的级别管辖。 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为” ，是指复议 机关改变原行政行为的处理结果。 5 解读：复议机关改变原行政行为的情形，应当包括改变原行政行为所认定 的事实，所适用的法律、法规或者规章，以及原行政行为的处理结果。本款是 限缩性规定，不符合实际。 第七条 复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复 议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人 民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列 为共同被告。 解读：告知行为可发生在立案或审判环节，建议法官采用填充式的文书 （含起诉人或原告意见的书写栏）。 第八条 作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行 政行为的行政机关确定案件的级别管辖。 解读：此为级别管辖中的【父随子管辖】。该种管辖有违新法第 1 条（立 法目的）、第 15-1 项（中院管辖）等规定，将备受诟病。但复议机关为避免做 共同被告，将会慎重作出维持原行政行为的复议决定；加上行政复议是父审子， 且程序简便这些对复议申请人有益。 行政复议机关在法定期限内未作出复议决定，复议申请人起诉复议机关不 作为的，如何确定管辖法院？虽然“全国法院新行政诉讼法视频培训班”的有 关讲课内容称也应【父随子管辖】，但笔者认为应以复议机关确定案件的级别 管辖。 作出原行政行为的行政机关不作为，复议机关也不作为，复议申请人起诉 这二个行政行为，法院应否受理？笔者认为应予受理，但 这些诉讼不是共同 诉讼。 因为法院和复议机关对原行政行为是否合法都有审查职权，为避免出 现自相矛盾的判决，故起诉人或原告只能对其中的一个不作为行为提出确认违 法、责令被告限期重新作出行政行为的诉请，而对另一个不作为行政行为只能 提出确认违法的诉请。 起诉人或原告坚持对这二个不作为行为提出确认违法、 责令被告限期重新作出行政行为的诉请，经释明不听的，应根据实际情况不受 理或驳回其中的一个起诉。也即，应当视情予以受理。 第九条 复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为 合法性的同时，一并审查复 议程序的合法性。 作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证 责任，可以由其中一个机关 实施举证行为。复 议机关 对复议程序的合法性承担举 证责任。 解读：本条对行政复议决定是否合法的审查，规定仅限于【审查复议程序 的合法性】。该规定不符合审判实际，存有重大的漏洞，严重损害原告的合法 权益。 因为： （一）作出原行政行为的行政机关和复议机关做共同被告的案件，被诉行 政行为有原行政行为和复议行为二个，司法审查的对象或诉讼标的应当是原行 政行为是否合法、复议行为是否合法。审查复议行为是否合法，同样应当根据 行诉法第 6 条、第 70 条等规定，对复议行为认定事实是否清楚、主要证据是否 充分，适用法律是否正确等合法性要件进行全面审查。故，对复议行为仅审查 复议程序是否合法的规定，是【片面审查】的规定。 原行政行为是官对民的行政执法行为，复议行为是官对官的行政审查行为。 高法行政庭将维持原行政行为的复议行为，“视为原行政行为机关与行政复议 机关作出同一行政行为”的意见，根本不能成立。 （二）显然，原行政行为合法，并不意味着维持原行政行为的复议行为就 是合法的；有些不合法的复议行为明显侵犯原告的合法权益，原告却因本条规 定而无法获得救济。 例如，某医师在其私设的医疗点给某患者诊疗；该患者在输液中有不良反 应被急送至医院抢救，不久而亡。某卫生局以该医师未经批准擅自开办医疗机 构行医属于非法行医为由，依照执业医师法第 39 条规定对其作出罚款等处 罚。该医师不服申请复议，复议机关经审查维持该处罚行为，但多出该医师 “非法行医致患者死亡”的认定。该医师不服诉诸法院，认为复议机关该认定 没有证据系主观臆断，请求一并撤销被诉复议行为。原告根据行政诉讼法的规 定有权提出这种诉请。但根据本条规定，被告复议机关认定该医师“非法行医 致患者死亡”一节是否合法有据，不属于司法审查的范围。原告提了也白提， 真是悲催。 （三）原行政行为违法应判撤销，但复议行为符合法定程序，法官如何判 决复议行为呢？ 判决撤销复议行为或确认复议行为违法吗？对不起，不能这 样子判。因为根据本条规定，复议行为认定事实、适用法律以及处理结果的对 错，均非司法审查对象。 判决确认复议行为合法或驳回原告对复议行为的诉 请吗？对了，就是这样子判，以本条为主要依据。但这样的判决岂非荒唐？原 行政行为都被判决撤销了，维持原行政行为的复议行为竟然还是合法或有效的， 有木有天理啊，啧啧 7 （四）实务中，复议机关决定维持原行政行为，除确认原行政行为各要件 全部合法的情形外，还包括改变原行政行为认定的事实或适用的法律等情形 （与二审法院认为一审判决虽然认定事实错误或适用法律不当但判决正确，故 判决维持原判一样）。对后种情形是否合法不予审查，违反了行诉法第 6 条、 第 70 条的全面审查的规定，让复议机关得享法外特权。 第 2 款规定的举证责任，只能在复议机关确认原行政行为各要件全部合法、 又未改变原行政行为的事实确认和法律适用的情形下适用。复议机关除对复议 程序的合法性承担举证责任外，还应对改变原行政行为的事实确认或法律适用 的合法性承担举证责任。 建议高法及时修改本条以及下条规定。 解读：下条专门对做共同被告的复议机关的被诉复议决定规定了【判决条 款】。也即，法官得援引下条某款规定对被诉复议决定作出判决。 第十条 人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出 相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的 行政机关重新作出行政行为。 解读：根据本款规定，判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为 的前提，是被诉原行政行为、被诉复议决定皆被撤销。如无这个前提，则不能 判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 根据第 9 条规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关做共同被告的案 件，法院对复议决定只审查是否符合法定程序。故复议决定只有在违反法定程 序的情况下，才有可能被撤销。换言之，只要复议决定符合法定程序，即使原 行政行为被判决撤销，法官也应判决驳回原告对复议决定的诉讼请求。 如果案件确需判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为，但复议 决定却符合法定程序，法官能作出重作判决吗？答：不能。因为：复议决定 符合法定程序，法官应根据第 9 条等规定判决驳回原告对复议决定的诉讼请求。 复议决定未被判决撤销，不具有本款规定的作出重作判决的前提。 可见，本款以及上条规定竟成了重作判决的障碍了。这是重大的解释或立 法事故，可叹！ 建议法官对确需判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为，但复 议决定却符合法定程序的案件，撇开本款规定，直接适用新法第 70 条某项规 定判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。判决驳回原告对复议 行为的诉请。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的， 应当同时判决撤销复议决定。 解读：【复议机关做共同被告的不作为类案件】。本款是复议决定在符合 法定程序情形下被判决撤销的、惟一的法律依据。这是高法对该类案件作出的 特别规定。 原行政行为合法、复议决定违反法定程序的， 应当判决确认复议决定违法， 同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 解读：【复议机关做共同被告的作为类案件】。由本款可见，在作为类案 件中，只有在原行政行为应予判决撤销，复议决定又违反法定程序的情况下， 复议决定才可以被判决撤销。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效， 给原告造成损失的， 应当由作出原 行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议 机关承担赔偿责任。 解读：【复议机关做共同被告的行政赔偿案件】。也即，即便复议机关认 定事实错误、适用法律不当、抑或滥用职权、甚至超越职权给原告造成损失的， 复议机关也无赔偿责任。 小结：从第 8 条至第 10 条规定的字里行间，不难看出高法对做共同被告 的复议机关的那份浓浓的袒护之情。旧解释第 53 条尚能规定“复议决定维持原 具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效”。 可现在按新解释，在作为类案件中只要复议决定符合法定程序，即使原具体行 政行为被判决撤销，复议决定竟然还是合法或有效的。这退步也太大了吧。 第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内， 与公民、法人或者其他组织协 商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于 行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 解读：这是行政协议即【行政合同】的定义。下款是列举，末项兜底。 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依 法受理： （一）政府特许经营协议； （二）土地、房屋等征收征用补偿协议； 9 （三）其他行政协议。 第十二条 公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履 行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变 更、解除协议等行为提起诉讼 的，适用行政 诉讼法及其司法解释关于起诉期限的 规定。 解读：“参照”即为依照。从此，行政诉讼开启“诉讼时效”与“起诉期 限”并存的局面。 第十三条 对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规 定确定管辖法院。 第十四条 人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单 方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律 规范的同 时，可以适用不 违反行政 法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 解读：所称的“民事法律规范”，主要是合同法及其司法解释。 第十五条 原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、 解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的 诉讼请求判决确认协议有 效、判决被告继续履行协议 ，并明确 继续履行的具体内容；被告无法继续履行或 者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的， 判决被告予以赔偿。 原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认 协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。 被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损 失的，判决被告予以补偿。 解读：简言之，民事合同纠纷怎么审判，行政合同争议基本上也是怎么审 判。行政补偿理同民事赔偿，而非行政赔偿。 第十六条 对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼 费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的， 诉讼费用适用行政案件交纳标准。 解读：行政合同案件的【诉讼费用】。 第十七条 公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规 定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法 庭调查中提出。 解读：“相关民事争议”，是指涉及行政许可、登记、征收、征用、裁决 （权属）中的民事纠纷。建议起诉人要提也等立案后提。 有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定， 并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利： （一）法律规定应当由行政机关先行处理的； （二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的； （三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的； （四）其他不宜一并审理的民事争议。 解读：建议法官一般以此规定决定不予一并审理民事争议。 对不予准许的决定可以申请复议一次。 第十八条 人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当 单独立案，由同一审判组织审 理。 解读：行政审判庭从此变为【行政暨民事审判庭】。 审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立 案。 解读：要行政法官兼做行政执法官啊。行政法官很难做了好吧。 综上，行政法官，摇身一变就成了“行政、民事审判法官兼行政执法官”， 集三官于一身。行政法官大人，您准备好了吗？ 11 第十九条 人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定， 法律另有规定的除外。 当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的 根据。 行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提 出上诉的，未上诉的裁判在上 诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将 全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未 上诉的生效裁判确有错误的， 应当按照审判监督程序再审。 解读：二审的【行政暨民事审判庭】从此负有审判监督的职责。上诉人似 乎有了利用的空间。 第二十条 公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五 十三条规定的规范性文件， 应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可 以在法庭调查中提出。 解读：本条的“规范性文件”，是指规章以下的其他规范性文件。下条亦 同。原告的审查申请要具体指明影响其合法权益的条款项目，针对性要强；对 原告合法权益不产生实际影响的条款项目，不属于司法审查范围，但可以是司 法建议的范围。 第二十一条 规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依 据，并在裁判理由中予以阐 明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制 定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机 关。 解读：“处理建议”，即司法建议。 第二十二条 原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或 者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规 定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁 量的，应 当判决被告针对原告的请求重新作出处理。 解读：分号前的判决系自为判决。明文规定自为判决，很赞。下条亦为 自为判决。被诉行政机关无裁量权的案件，当可参照本条规定作出自为判决。 第二十三条 原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社 会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履 行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决 被告在一定期限内履行相应的给付义务。 第二十四条 当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调 解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之 日起六个月内提出： （一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的； （三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、