从深圳消防体制改革看“全警消防”的利与弊

从深圳消防体制改革看“全警消防”的利与弊 摘要 在我国的历史发展过程中，火灾一直危害着人类的生命和财产安全，人类在 与火灾的斗争中逐步积累了不少宏观及建筑围观的防火灭火措施，同时也逐步形成了一套 消防管理体制。改革开放以来，我国消防事业获得了长足发展，消防在保障改革开放和经 济建设方面发挥了重要作用，其在社会上的地位愈来愈高。但是，随着市场经济的逐步完 善和改革开放的不断深入，特别是我国加入世贸组织后，现行的消防体制、机制越来越不 适应社会发展的需要，迫切需要进行改革和完善。2009 年 4 月，深圳市开始进行消防体制 改革，在全国率先实行“消防分家” ，为我国的消防体制改革提供了一定的借鉴意义。然而， 不可否认的是，深圳消防分派到派出所后虽然使得消防工作更加方便快捷，但也存在一定 的弊端。本文主要分析了深圳市实行“消防分家”后派出所消防工作中存在的问题，并探 讨了解决问题的一些方法和途径。 关键词 深圳消防 消防分家 全警消防 为了实现我国全面小康社会的宏伟目标，建设良好的消防安全环境是必要的保障，国 家非常重视消防安全工作，并制订了大量的消防法律法规和消防技术标准。但我国目前消 防安工作还存在一些不可忽视的问题。 一、深圳消防体制改革分析 （一）深圳消防体制改革的背景 随着市场经济的逐步完善和改革开放的不断深入，特别是我国加入世贸组织后，现行 的消防体制、机制越来越不适应社会发展的需要，迫切需要进行改革和完善。2011 年 1 月， 深圳市政府根据中华人民共和国消防法的相关规定，结合深圳的实际情况，确立了消 防监督管理工作“谁主管、谁审批、谁负责”的原则，制定并实施了消防监督分级管理规 定。规定指出，除了法律法规和上级公安机关规定必须交由深圳市公安局消防监督管理局 （原深圳市公安局消防局）承担的工作职责以外，其他的消防监督工作职责将全部下放到 各区公安分局。 （二）深圳消防体制改革的内容 深圳市消防体制调整主要分三个方面：一是正式实行“防消分开” 。由原来的“职业与 现役混编，共同负责消防” ，调整为“现役消防负责灭火救援，职业消防负责消防监督管理” 。二是由原来的“条块结合，以条为主”的垂直管理体制，调整为属地管理为主，落实消 防法规定的消防监督管理工作由本级人民政府公安机关消防机构负责具体实施的规定，强 化各分局的管理职责。三是由原来的派出所不承担消防职责，调整为承担日常消防监督检 查职责，为派出所配备民警专职负责消防监督管理。 （三）深圳消防体制改革的目标 这次改革，目标是要实现消防管理机构指挥扁平化，责权一体化简化办事流程，提高 工作效率。经过调整，大部分的机关警力分流到了基层，充实了基层警力，细化了职责分 2 工，既进一步明确了权利和职责，又方便了群众办事，有利于提高消防监督管理工作的效 率。 （四）深圳消防体制改革的效果 改革后，绝大部分消防监督管理权力下放到了公安分局和派出所。派出所消防监督管 理职责主要包括监管一定数量的消防安全重点单位；负责管辖范围的单位和居（村）民区 发生的无人员伤亡的、直接财产损失 30 万元以下的、无损害赔偿关系的、非涉外的火灾事 故调查；对被公安消防监督管理机构依法予以查封和“三停”场所的后续监督工作等。 同时也明确派出所具有相应的消防管理执法权限，如派出所在日常消防监督检查中， 发现一般火灾隐患和消防违法行为，有权对违法行为人依法填发加盖派出所公章的责令 改正通知书 ，并有权作出警告处罚；如发现存在严重威胁公共安全的火灾隐患和消防安全 违法行为的，经分局消防监督管理大队审核后，以分局消防监督管理大队的名义作出消防 行政处罚或采取行政强制措施的决定，并组织执行和跟进违法行为、火灾隐患的整改。 （五）深圳消防体制改革的借鉴意义实施“全警消防”战略 深圳消防体制改革最大的特色就是首创“消” 、 “防”分家，建立派出所监管机制，这 是从消防事业的长远发展出发，充分考虑了全市消防队伍的实际情况作出的决策。多年来， 公安职业消防队伍在深圳城市建设和社会抢险救援过程中屡立战功，必须予以充分肯定。 但是不可否认随着时间的推移，公安职业消防体制在发展过程中也遇到一些问题，最主要 的就是基层灭火救援队伍更新缓慢，队伍年龄偏大。而现役队伍从事基层灭火救援工作在 年龄、体力、值班执勤等方面都有优势。实行“消” 、 “防”分家的“全警消防战略”有利 于两支队伍明确职责、落实责任，扎扎实实地抓好防火监督工作和灭火救援工作。深圳消 防体制仍然属于“现役消防体制” ，但是在该体制内部的分工形式发生了创新性的变化，虽 然在实施层面上存在一定的问题，但总体上具有分工明确、能够发挥各自队伍特点的优势。 总的来说，深圳消防体制改革最大的借鉴意义就在于实施“全警消防”战略。 二、 “全警消防”战略分析 （一） “全警消防”战略的有益之处 最大限度地发挥派出所消防监督检查的职能作用是实现社会化的重要组成部分。新修 订的消防法第五十三条指出“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传 教育” ，明确了公安派出所的执法主体地位，为其履行消防监督执法职责提供了有力的保障。 在当前公安消防监督力量薄弱， “六小场所” 、社区缺少消防监督而形成工作的“断层” 的情况下，公安消防部门充分发挥消防监督工作的“主力军”作用，公安派出所则成为第 三级消防监督管理的执行者，有利于公安派出所提高认识，转变原有的执法观念，自觉履 行消防监督职责，最大限度地发挥基层派出所消防监督检查的作用。 （二） “全警消防”战略下深圳派出所消防监管工作存在的问题 （1）派出所消防监管的权限和范围不明确 只有建立起完善的监管机制，派出所才能更好的履行其职责。目前，虽然深圳市对基 层派出所作出了要求检查的规定，但是对于派出所消防监管的权限和内容的规定并不明确、 不具体、可操作性不强，这就给派出所的实际工作带来了一定的麻烦。 （2）部分人员思想重视不够 文章编制 扣扣：一六四一六五三九八二 3 派出所多年以来的工作模式固化了专职消防民警的思维方式，大部分人员认为消防监 督管理工作在派出所全部工作中仅扮演“小配角” ，造成工作往往流于形式，缺乏工作“向 前进”的足够思想动力。1998 年消防法没有明确公安派出所在消防行政执法中的主体 地位，公安派出所作出行政处罚必须由公安消防机构授权，其出具的法律文书必须加盖公 安消防机构印章。而当前的实际情况是派出所的工作繁、工作量大，绝大部分民警对于消 防监管工作不熟悉，业务知识也不够。公安消防机构也不能直接对派出所消防监督工作实 施考核，因此，派出所只是把消防监督工作作为一种“副业” ，开展消防监督检查走马观花， 对发现隐患的单位实行简单的“提醒式”执法，往往使“六小场所” 、社区的消防管理流于 形式。 （3）业务会而不精 消防监督管理工作具有较强的专业性。派出所的专职消防民警通过参加公安分局组织 开展的消防业务培训，仅能掌握简单的消防业务知识，而对一些深层次的问题，大部分专 职消防民警知其然，不知其所以然。一方面, 派出所民警自身学习、钻研的时间无法得以 充分保证；另一方面，外部的业务培训机制尚未形成，从而造成派出所的消防监管工作仅 停留在表面，影响工作的深入开展。 （4）人员变动频繁 个别派出所专职消防民警更换频繁，且在消防监督管理工作衔接上出现脱节现象，这 一情况与关于本市公安机关进一步加强消防监督管理的工作意见（试行）的通知要求 “专职消防民警要保持相对稳定”有悖，对消防监督管理工作的连续性、稳定性产生一定 的负面影响。 （5）消防执法过程中对方法律的尊重不够 应该承认，当前派出所在消防执法过程中仍不可避免地出现个别权大于法、人左右法 等不良现象，特别是有的消防监督员对消防法律法规采取实用主义态度，法有用就用 ，无 用则置之一旁，或者重实体、轻程序，甚至执法犯法。 （6）从“全警消防”到“全民消防”还存在一定的距离 消防安全既是考量一座城市是否安全的重要标准，也是人民群众的切身利益之所在。 实行“消防分开”的“全警消防”可以使公安消防部门更切实地抓好消防安全重点单位、 重点场所的监督管理，可以使公安派出所更好地做好辖区消防安全隐患的日常检查。然而， 不可否认的是， “全警消防”强调的仍然是各级公安机关的参与和发挥作用，而忽视了警民 联动，忽视了人民群众在消防工作中的重要作用。 （三） “全警消防”战略下加强派出所消防监管工作的探索与思 考 （1）建立完善的监管机制 应针对派出所的消防监管权限和范围制定完整的实施细则，对派出所工作职责、管理 的权限和范围、工作要求进行细化，一目了然，让民警知道哪些应该做，应该怎么做。从 而更好地落实消防监管工作。 （2）加强派出所专职消防民警队伍建设 派出所的消防监督管理工作繁杂而且专业，要求专职消防民警队伍必须保持相对稳定， 从而保障消防监督管理工作的顺利开展。第一，派出所要严格落实专职消防民警“专职专 用”的要求，使专职消防民警在工作时间、业务技能上保证消防监管职责的落实。第二， 定期对派出所专职消防民警队伍状况进行调查研究，并开展专职民警岗前培训，为其在素 质、业务上提供上岗的保证。第三，做好专职民警工作的衔接。对于需要调整的专职消防 4 民警，派出所应及时备案并向消防支队通报，以便于其准确掌握专职民警的在岗情况。同 时也要设立若干兼职消防民警，以及时补充岗位空缺。第四，保障专职消防民警的工作时 间。在时间上要给与专职消防民警一定的保障，每周安排固定的时间让其专门处理消防工 作，既提高其工作效率，也为广大群众提供方便。 （3）理顺派出所消防监管相关工作的关系 派出所的消防监管工作能否取得实效，取决于派出所对该工作的重视程度。因此，派 出所必须充分认识到消防监管工作的基础性和重要性，并理顺“基层派出所与消防支队” 之间的关系，理顺“消防监管工作与治安管理工作”之间的关系。一方面，消防支队要主 动加强与派出所在消防工作上的衔接，完善并简化派出所消防监管程序，并在业务、技能、 管理程序和机制等方面给予保障。派出所也要严格按照相关程序落实消防监管工作，并主 动争取消防支队的专业指导，积极提升消防监管工作的规范化水平。另一方面，消防支队 需要建立健全各项消防工作制度，将各项消防业务工作与治安管理工作结合起来，真正将 消防监管工作融入派出所的日常警务工作之中，成为基础性的工作。 （4）加强对派出所民警的消防业务培训工作 消防监管工作具有很强的专业性，因此加强对派出所民警的消防业务培训工作具有重 要的意义。以从简实用为原则，开展消防业务培训，特别是对消防基础理论知识和法律法 规的辅导要系统全面，使专兼职消防民警和社区民警做到会宣传、会检查、会执法、会管 理、会组织。发挥派出所“身在基层、了解基层，贴近群众、了解群众”的优势，更有效 的实现消防工作网格化管理。 （5）建立完善派出所消防监管工作考核机制 将消防监管工作纳入民警岗位履职考核的范围，可以调动民警从事消防监管工作的积 极性和主动性，也有利于提高民警的履职意识。因此，建立和完善派出所消防监管工作责 任奖惩机制显得十分必要。派出所要要充分发挥考评机制的导向，杠杆作用，积极与公安 局协调，将派出所的消防监督管理情况纳入到对公安全年目标考核和等级评定的内容，建 立派出所的消防管理目标机制。 （6）遵循法律至上原则 建设法治国家的要求就是法律至上，任何织、任何人都不能凌驾于法律之上。法律至 上原则，要求公安消防部门的一切活动都必须受法律约束，不能随意曲解法律，也不能有 法不依、执法不严。各级公安消防部门要注重培养作为消防法律法规执行者的消防监督员 忠诚执法的价值观，从培训上加以灌输，从工作上加以引导，从规范上加以制约，在全体 消防监督员中树立强烈的法律意识和法律至上的法治观念，做到人人、事事、时时、处处 都以法律为准则。 （7）以“全警消防”带动和促进“全民消防” 消防工作关乎人民群众的切身利益，消防工作更需要的是全民参与。各级公安机关尤 其是基层派出所需要不断加强社会消防安全宣传，鼓励公众举报火灾隐患，提高全民消防 安全意识，提升社会效应，通过“全警消防”来带动和促进“全民消防” ，使更多的老百姓 自觉投身到消防安全监督工作中来。 结语 消防工作与人民群众的生命和财产安全休戚相关，在我国社会的转型时期，消防方面 的法律法规表现出一定的局限性和滞后性，消防工作的体制也暴露出一定的问题和缺陷， 现行的消防体制、机制越来越不适应社会发展的需要，迫切需要进行改革和完善。深圳市 的消防体制改革为我们的消防体制改革提供了极大的借鉴意义。然而，在充分肯定其改革 成果的基础上，我们也必须充分认识到其改革后的消防工作机制仍然存在问题和不足，深 文章编制 扣扣：一六四一六五三九八二 5 圳市派出所的消防监管工作还存在一些弊端。针对这些问题， 进行详细的分析并努力解决 问题。从而加强消防法制建设，建立完善消防法律体系，严格依法行政，规范执法行为， 做好消防工作，保证人民群众的生命和财产安全。 参考文献 1张德国.我国消防安全工作存在的问题及对策措施J. 科技资讯 .2011，36 2张文山.消防改革的对策研究D.郑