余庆县公立医院改革试点实施方案

贵州省余庆县公立医院改革试点实施方案 为切实做好我县公立医院改革国家试点工作，根据中共中央、国务院关 于深化医药卫生体制改革的意见（中发20096 号）、卫生部等五部委 关于印发公立医院改革试点指导意见的通知（卫医管发201020 号）和 市人民政府关于印发遵义市公立医院改革试点实施方案的通知（遵府 发201022 号）精神，结合实际，制定本方案。 一、指导思想和基本原则 (一)指导思想 坚持公立医院的公益性质，把维护人民健康权益放在第一位，实行政事分 开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，推进体制机制创新，调动 医务人员积极性，提高公立医院运行效率，努力让群众看好病。按照“适度规 模、优化结构、合理布局、提高质量、持续发展”的要求，坚持中西医并重方 针，统筹配置城乡之间和区域之间医疗资源，促进公立医院健康发展，满足人 民群众基本医疗服务需求，切实缓解群众看病贵、看病难问题。 (二)基本原则 坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制相结合；坚持公立医院的 主导地位，鼓励多元化办医，推动不同所有制和经营性质医院协调发展；坚持 发展、改革和管理相结合，完善服务体系，创新体制机制，加强内部管理；坚 持总体设计，有序推进，重点突破，系统总结；坚持中央确定的改革方向和原 则，立足余庆县情，解放思想，因地制宜，大胆探索创新。 二、试点的总体目标、主要任务 (一)总体目标 构建公益目标明确、布局合理、规模适当、结构优化、层次分明、功能完 善、富有效率的公立医院服务体系，探索建立与基层医疗卫生服务体系的分工 协作机制，加快形成多元化办医格局，形成比较科学规范的公立医院管理体制、 补偿机制、运行机制和监管机制，加强公立医院内部管理，促使公立医院切实 履行公共服务职能，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。形 成公立医院改革的总体思路和主要政策措施，为全面推动公立医院改革奠定基 础。 (二)主要任务 1.强化区域卫生规划。合理确定公立医院功能、数量和规模，优化结构和 布局，完善服务体系。 2 2.改革公立医院管理体制。探索管办分开、政事分开的有效形式，建立协 调、统一、高效的公立医院管理体制，科学界定公立医院所有者和管理者的责 权，探索建立医院法人治理结构，推进医院院长职业化、专业化建设。 3.改革公立医院补偿机制。探索实现医药分开的具体途径，改变医疗机构 过度依赖药品销售收入维持运转的局面，逐步取消药品加成政策，合理调整医 疗服务价格，探索改革基本医疗保障支付方式，落实财政补助政策。落实中医 药扶持政策。 4.改革公立医院运行机制。深化公立医院人事制度和收入分配制度改革， 改进公立医院经济运行和财务管理制度；加强公立医院内部管理，落实各项医 院管理制度，制订疾病诊疗规程并推广实施，加快推进信息化建设，保障医疗 质量，提高服务效率，控制医疗费用，方便群众就医。 5.健全公立医院监管机制。实施医院信息公开，完善公立医院绩效考核制 度，加强医疗安全质量和经济运行监管。 6.形成多元化办医格局。鼓励、支持和引导社会资本进入医疗服务领域， 完善政策体系，营造创造公平竞争的环境，引导、鼓励和支持非公立医疗机构 发展，促进不同所有制医疗机构的相互合作和有序竞争，满足群众不同层次医 疗服务需求。 三、试点范围和实施步骤 （一）试点原则及范围 按照市人民政府的工作部署，确定余庆县人民医院作为全县综合改革、整 体推进试点。 （二）实施步骤 我县公立医院改革试点从 2010 年开始，共分三个阶段实施。 第一阶段：统一思想，制定方案（2010 年 12 月前） 深入调查研究，精心测算数据，不断深化认识，统一改革思想。制定余 庆县公立医院改革试点实施方案，并按要求报批。 第二阶段：实施启动，稳步推进（2010 年 12 月2011 年 10 月） 启动公立医院改革试点，制订公立医院改革试点配套文件，提出整体推进、 重点突出的公立医院改革措施和目标，并在县人民医院综合试点改革的基础上， 探索改革经验，总结改革成果，逐步推进其他公立医院改革工作。 第三阶段：总结完善，巩固提高（2011 年 11 月12 月） 3 加强对公立医院改革试点工作的指导和评估，及时总结试点工作情况，完 善有关政策措施，力求试点工作在难点上有进展、重点上有突破、亮点上有特 色。 四、试点工作的主要内容 (一)建立完善公立医院服务体系 1.加强公立医院的规划和调控。按照遵义市区域卫生规划、医疗机构设置 规划和公立医院发展规划，制定余庆县区域卫生规划、公立医院设置和发展规 划，确定县级公立医院功能定位。 2.建立健全县级综合医疗服务体系。打破现有进人制度对医院发展的束缚， 多渠道选拨录用人才，完善县人民医院人员编制设置。根据关于印发贵州 省关于加强县级综合医院建设的实施意见的通知（黔卫发2009138 号） 要求，为创建二级甲等医院，完善医疗服务体系，快速补充人员，以浙江医院、 遵义市第一人民医院（遵义医院）帮扶县人民医院为契机，加快县人民医院学 科带头人和学术骨干培养，完善人才储备；充分利用和优化医疗资源，建立健 全规模适度、功能完善、结构优化、层次分明、布局合理的县级医疗服务体系， 力争 2011 年达到二级甲等医院标准。与此，逐步推进县级其他公立医院改革。 3.建立健全基层医疗服务体系。加强乡镇卫生院、村卫生室标准化建设； 按照政府主导的原则，根据省编委办公室、省卫生厅、省财政厅关于印发 贵州省乡镇卫生院机构编制标准（试行）的通知（省编办字201045 号） 要求，用三年左右时间，按编制要求招聘乡镇卫生院的专业技术人员。在全县 范围内适当调整村卫生室设置，61 个行政村设置中心村卫生室，另设 78 个自 然村卫生室。三年内建立健全社区卫生服务机构，完善社区卫生服务功能。 4.根据余庆县区域卫生规划和医疗机构设置规划,积极鼓励、引导社会资本 和企（事）业单位投资兴办 12 家非公有制医院。按照医疗机构管理条例要求， 严格准入条件，县城区个体诊所控制在 20 家以内，中心乡镇控制在 10 家以内， 一般乡镇控制在 5 家以内。 5.建立公立医院之间、公立医院与城乡基层医疗卫生机构之间的分工协作 机制，合理界定县、乡、村医疗机构服务职能。 二级医院职能：主要是提供综合医疗卫生服务和承担一定教学、科研任务； 对乡镇卫生院提供业务技术指导和人员培训； 乡镇卫生院职能：主要是提供预防、医疗、保健、康复服务； 社区卫生服务中心职能：主要是提供集医疗、预防、保健、康复、健康教 育、计划生育技术指导为一体的服务； 4 村卫生室职能：主要以农村常见病、多发病为主，为农村居民提供基本医 疗服务。 县级医院通过管理指导、技术支持、人员培训等多种方式，带动基层医疗 机构发展，实现以县为单位的乡村一体化管理，从而实现县级公立医院改革与 健全基层医疗卫生体系紧密配合、相互促进。 (二)改革公立医院管理体制 1.积极探索管办分开的有效形式。按照医疗服务监管职能与医疗机构举办 职能分开的原则，公立医院由县人民政府负责举办，县人民政府公立医院管理 委员会履行监管职能。县人民政府公立医院管理委员会由分管副县长任主任， 县人民政府办公室联系卫生和药监工作的副主任、县卫生和药监局局长任副主 任，成员由县委组织部、监察局、编办、发改局、财政局、人力资源和社会保 障局负责人组成，医院管理委员会下设办公室在县卫生和药监局。医院管理委 员会承担政府出资人职能，负责对公立医院主要负责人的聘任，对医院国有资 产、财务管理、运行机制、分配制度、基本药物制度、医疗技术规范、行业作 风进行全方位监管，研究公立医院规划与建设、改革与发展问题，建立协调、 统一、高效的公立医院管理体制。 2.建立健全公立医院医疗质量评价和监督体系。公立医院管理委员会负责 组织开展医疗质量、医疗安全、医疗服务、财务监督和评价工作，建立健全以 公益性为核心的公立医院监督制度，推进公立医院改革工作。 4.县发改局、编办、财政局和人力资源和社会保障局积极配合卫生行政部 门，制定并落实公立医院基础设施建设、人员编制、财政投入、医疗服务（药 事服务）价格、收入分配、人事制度改革等配套政策，为公立医院履行医疗服 务职能提供保障条件。 (三)改革公立医院法人治理机制 1.积极稳妥探索建立公立医院独立法人治理结构，增强公立医院的生机活 力。县公立医院院长由县公立医院管理委员会任命，院长作为法人代表依法履 行医院管理职能；副院长由院长提名，公立医院管理委员会任命；中层干部由 院长聘任；医院内部党群组织、社会团体按照组织规定章程要求依法产生，按 照组织程序任命；纪检书记（组长）由县纪检监察机关派驻，健全决策、执行、 监督相互制衡的权力运行机制。 2.逐步取消公立医院院长行政级别，原行政级别实行档案管理。 3.建立以公益性为核心的公立医院绩效考核管理制度和院长激励约束机制， 对院长实行年度考评，年度考评不合格的予以诫勉，连续两年不合格的予以解 聘。 (四)改革公立医院内部运行机制 5 1.改革医院内部决策运行机制，完善院长负责制。按照法人治理结构的规 定履行管理职责，重大决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等 事项，须经医院领导班子集体决策，并按管办分开、政事分开原则，由公立医 院管理委员会审批后执行。 2.实施院务公开，推进公立医院民主管理。按照主动公开原则，对医院内 部人事任免、卫生技术职称评聘、绩效考核、医疗护理质量考核、基础设施建 设、大型医疗设备、药品器械、卫生材料采购、重大事件实行院务公开，接受 院内和社会监督。完善医院组织结构、规章制度和岗位职责，推进医院内部管 理民主化、制度化、规范化和现代化。 3.严格预算管理和收支管理，加强成本核算与控制。完善医院财务会计管 理制度，医院原则上只设一个收入账户和一个支出账户，医院发展性支出、设 备购置支出实行报批制，提前一年上报下年度计划，并经医院管理委员会审批 后执行。积极推行医院财务制度和会计制度改革，严格财务集中管理，加强资 产管理，建立健全内部控制，实施内部和外部审计制度。 （五）深化公立医院人事制度改革 1.加强卫生人才队伍建设。为不断满足人民群众不同层次的医疗卫生服务 需求，逐步建立一支数量充足、素质较高、结构合理的卫生人才队伍；公立医 院在职称结构方面，按二级甲等医院标准设置。 2.根据贵州省卫生厅、省发改委、省编委办、省财政厅、省人力资源社会 保障厅关于印发贵州省关于加强县级综合医院建设的实施意见的通知 （黔卫发2009138 号）精神，根据全县经济社会发展情况，适时调整县公 立医院、非公有制医疗机构设置规划，合理确定县、乡、村各级各类医疗机构 数量、规模、床位和人员编制。 3.推进医院用人机制改革。县编制、人力资源和社会保障、卫生和药监部 门在公立医院床位、人员编制方面，根据公立医院学科建设、学历结构、专业 结构需要，控制指标确定后，医院在用人机制方面享有独立自主权，由医院自 主录用，县卫生和药监局报县人力资源和社会保障局办理录用手续，到 2011 年 基本改变人员数量不足、素质不高、专业结构不合理、年龄老化问题。县人力 资源和社会保障、监察部门负责录用程序监督。 (六)改革公立医院补偿机制 1.逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道， 改为服务收费和政府补助两个渠道。在绩效工资实施前，按保持现有待遇不变、 开支渠道不变；在绩效工资实施后，严格执行绩效工资政策，确保卫生人才的 基本待遇；年终，县人民政府将根据医院目标任务完成情况，安排一定专项经 费给予奖励。 6 2.按照遵义市建立国家基本药物制度实施方案（试行）的规定，在全 县 10 个镇乡卫生院和社区卫生服务中心实施国家基本药物制度，实行药品零加 成政策的基础上，县人民医院、中医院、疾控中心、保健站自 2011 年起实施基 本药物制度，实行药品零加成政策，按药品进购使用量 40%利润进行财政补偿， 补偿资金的匹配比照乡镇卫生院实行药品零加成政策执行。二级医院基本药物 目录使用率不得低于 40%。 3.探索医疗保障支付方式改革。县社保局、新农合办探索按总额预付或分 病种限价预付的方式，按月足额支付符合医疗保障政策和协议规定的费用；落 实医疗救助、公益慈善事业的项目管理和支付制度；完善补充保险、商业健康 保险和道路交通保险支付方式，有效减轻群众医药费用负担。在加强政府指导， 合理确定医疗服务指导价格，合理控制医院医药总费用、次均费用的前提下， 探索由医院(医院代表)和医疗保险经办机构谈判确定服务范围、支付方式、支 付标准和服务质量要求。 4.加大政府投入。县人民政府负责公立医院基本建设、大型设备购置、重 点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴， 对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救 灾、援外、支农、支边和支援社区等公共服务经费补偿，对中医医院、传染病 医院、妇幼保健站在投入政策上予以倾斜。 5.基本用药目录药物执行全省招标价，非基本用药目录药物由县人民政府 按采购法集中统一招标，在全县实行统一药品价格，扎实有效降低药品价格虚 高，积极探索以县为单位的药品集中配送等公立医院药品采购管理形式，稳步 推进医药分开，改革以药补医机制，遏制药价虚高和采购环节的不正之风。 (七)加强公立医院管理 1.加强公立医院医疗服务质量管理。健全和落实医院管理规章制度和人员 岗位责任制，健全医疗质量管理组织，推行疾病诊疗规范和药物临床应用指南， 规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植(介)入类医疗器械行为，持续提高 医疗质量，保障患者安全。 2.加强重点学科建设，提高公立医院医疗服务能力和水平。坚持实施人才 强卫战略，根据县卫生发展规划要求，到 2012 年，县级综合医院在现有规模基 础上，以外科为龙头带动其他科室发展，外科在现有基础上建成三个外科：普 外科、泌尿外科、骨外科；内科在现有基础上建成二个内科：呼吸、循环内科， 消化、泌尿、神经内科；妇产科在现有基础上建成：妇科、产科；新设重症医 学科。按二级甲等医院标准设置相应重点专科。 3.建立卫生人才奖励基金。县人民政府建立健全卫生人才奖励机制，定期 不定期表彰一批在卫生战线上做出突出贡献的优秀专家和长期扎根农村、服务 基层、奉献社会的基层卫生人员。 7 4.改善医院服务。采取提供预约诊疗服务，畅通急诊绿色通道，优化服务 流程，按病情分类诊疗等措施，努力缩短病人等候时间和住院床日。建立患者 投诉管理机制，及时有效处理患者投诉和医疗纠纷，构建和谐医患关系。 5.提高医院信息化水平。以医院管理和电子病历为重点推进公立医院信息 化建设，提高管理和服务水平。2011 年内完成医院信息化建设，在加强规范和 保障质量的基础上逐步实行与上级医疗机构检查结果互认，在县人民医院建立 全县数字化远程诊疗网络系统，降低医疗服务成本。严格执行卫生部疾病诊疗 规程（范），推动分病种临床路径规范化治疗。研究制订余庆县医疗机构信息 化管理规定和标准，充分利用现有资源逐步建立县级医院之间、县级医院与上 级医院和基层医疗卫生服务机构之间、医保（新农合）经办机构之间的互联互 通机制，构建便捷、高效的医院信息平台。 (八)改革公立医院监管机制 1.实行医疗卫生全行业监管。加强卫生行政部门医疗服务监管职能，建立 健全医疗服务监管机制。全县所有医疗卫生机构不论所有制、投资主体、隶属 关系和经营性质，均由卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。建 立完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，依法实行全行业监管。 2.加强公立医院医疗服务安全质量监管。依托县人民医院所具有的较高诊 疗技术水平和质量管理水平，制定并建立完善县、乡、村医疗质量安全控制评 价体系和各级各专业医疗质量控制评价组织，加强医疗质量安全评价控制工作， 持续改进医疗服务质量。完善各级各类医院管理评价制度，继续做好医院管理 评审评价工作。 3.加强公立医院运行监管。县卫生行政部门要加强对公立医院功能定位和 发展规划的监管，严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为，加强大型医 用设备配置管理。控制公立医院特需服务规模，公立医院提供特需服务的比例 不超过全部医疗服务的 10%。 4.健全财务分析和报告制度。卫生和药监、财政、审计部门要加强公立医 院财务监管，建立健全公立医院财务审计和医院院长经济责任审计制度，定期 或不定期开展公立医院财务审计。 5.建立社会多方参与的监管制度。全面推进医院信息公开制度，接受社会 监督。强化医疗保障经办机构对医疗服务的监督制约作用，依照协议对医疗机 构提供的服务进行监督，并纳入公立医院考核和评价内容。充分发挥会计师事 务所的审计监督作用，加强医疗行业协会(学会)在公立医院自律管理监督中的 作用。 6.建立医患纠纷第三方调解机制，积极发展医疗意外伤害保险和医疗责任 保险，完善医疗纠纷调处机制，严厉打击“医闹”行为。 (九)建立住院医师规范化培训制度 8 逐步探索建立符合医学人才成长规律、适应县情的住院医师规范化培训制 度，把住院医师培训作为全科医生、专科医生培养的必经环节。以遵义医学院 附属医院、遵义市第一人民医院（遵义医院）为基地，培养全县各专业合格住 院医师。 (十)加快推进多元化办医格局 积极鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，加快形成投资主体多元化、 投资方式多样化的办医体制。完善政策措施，鼓励引导社会力量、社会资本举 办非营利性医院。在区域卫生规划和医疗机构设置规划中，要给非公立医院留 足空间。非公立医院在医保定点、科研立项、职称评定、继续教育等方面，与 公立医院享有同等待遇，在服务准入、监督管理等方面一视同仁。非公立医院 承担公共卫生服务由县政府采取购买服务的方式解决。制定并落实营利性医院 税收优惠政策。加强对非公立医院的监管，引导非公立医院依法经营、加强管 理、严格自律、健康发展。 五、试点的组织领导 (一)试点的领导机制 1.成立试点工作领导机构 公立医院改革试点工作由县人民政府统一领导并组织实施。县人民政府成 立公立医院改革领导小组，由县长任组长，常务副县长、分管副县长任副组长， 县政府办、卫生和药监局、发改局、人力资源和社会保障局、编委办、监察局、 审计局、财政局、县医院为成员单位，领导小组下设办公室在县卫生和药监局。 县公立医院改革领导小组要加强对试点工作的领导，及时研究解决试点工作中 存在的困难和问题，加强信息交流和培训指导，适时开展试点评估工作，完善 公立医院改革总体思路和主要政策措施，不断总结公立医院改革试点经验，及 时向上级有关部门汇报试点进展情况。 2.明确领导小组各部门职责 县卫生和药监局：牵头制定余庆县公立医院改革试点实施方案、区域卫生 规划、医疗机构设置规划、非公有制医疗机构设置指导意见；制定余庆县公立 医院管办分开、医药分开、医院法人治理、分配激励机制、住院医师规范化培 训、医院信息化建设、医院监督管理、医院人事制度改革、财务会计制度改革、 医疗卫生全行业管理实施细则。负责医疗服务体系建设、卫生人才队伍建设、 学科建设、等级医院创建工作；组织公立医院改革试点工作调研、检查、督导、 评估、培训和技术指导；公立医院改革试点工作相关信息的搜集、汇总、传递； 把握正确舆论导向，向新闻媒体通报、交流公立医院改革试点工作进