东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明

东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明 （20062020 年） 送 审 稿 东 盛 涌 镇 人 民 政 府 二 九 年 十 二 月 目 录 一、上一轮土地利用总体规划实施评价 4 （一）上一轮规划编制背景 4 （二）上一轮规划实施情况 4 （三）上轮规划实施过程中存在的主要问题及其原因 5 （四）对新一轮规划修编的主要启示 6 二、规划修编过程 8 （一）准备阶段 8 （二）调查与收集整理资料阶段 8 （三）规划大纲编写阶段 9 （四）协调论证阶段 9 （五）审查报批阶段 9 三、规划修编的依据和基本思路 .11 （一）依据 .11 （二）基本思路 .12 四、土地供需预测 .14 （一）经济社会发展目标 .14 （二）人口预测 .14 （三）关于土地利用潜力 .16 （四）土地供需平衡分析 .23 五、关于规划的基本原则和目标 .24 （一） 规划基本原则 24 （二） 规划目标 26 （三）关于对上级规划下达的主要指标的落实情况 .27 六、规划确定的土地利用结构与布局 .28 （一）关于土地利用结构调整 .28 （二）关于土地利用布局调整 .30 （三）本次规划重点保障的发展领域 .35 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 3 七、规划修编中有关问题的说明 .37 （一）关于规划基础数据和规划图件的说明 .37 （二）关于土地利用分类体系的说明 .44 （三）关于规划基期年和目标年 .44 （四）关于主要用地指标的对接和安排情况 .44 （五）关于中心城区建设用地 .45 （六）关于基本农田保护指标调整的说明 .47 （七）关于土地利用分区 .50 （八）关于开发整理补充耕地目标实现的可行性分析 .51 八、与相关部门规划的衔接 .54 （一）与“十一五”规划衔接 .54 （二）与其他各行业规划的协调 .54 九、规划方案的可行性 .56 （一）基础资料和数据可靠 .56 （二）规划的依据充分，基础工作扎实 .56 （三）修编规划的指导思想明确、方法科学 .57 （四）实施措施得力，确保规划实施 .57 按照树立和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建资源节约 型和环境友好型社会的总体要求，在做好现行规划实施评价和土地利 用重大问题研究的基础上，东盛涌镇人民政府组织编制了东盛涌镇 土地利用总体规划大纲（20062020 年）（以下简称规划）。现就有 关情况说明如下： 一、上一轮土地利用总体规划实施评价 （一）上一轮规划编制背景 经过十几年的改革开放，上世纪九十年代我国经济进入快速发展 阶段，特别 是邓小平同志南巡讲话后，经济发展更是生机勃勃，各地 出现了开发区建设热潮。 “过热”的经济建设行为造成了土地大量浪费， 耕地锐减的局面。在这样的国际国内形势下，党中央国务院采取果断 措施，发出了 关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中发 199711 号文），同时冻结“耕地占用审批” 一年多，并于 1998 年修订 了土地管理法，确立了土地利用总体规划的法律地位。 东盛涌镇土 地利用总体规划（19972010 年）就是在这一背景下编制完成的。 （二）上一轮规划实施情况 东盛涌镇土地利用总体规划（19972010 年）批准实施以来， 在严格保护耕地特别是基本农田、加强土地对国民经济的宏观调控、 实施土地用途管制、促进土地集约合理利用、保护生态环境等方面发 挥了重要的指导作用，有力地保障了工业、基础设施和城镇合理发展 用地，促进 了东盛涌镇经济社会的全面发展。 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 5 1、耕地总量增加，但距离规划目标较大 上轮规划基期，东盛涌镇耕地总面积 45252.09 公顷，至 2005 年 耕地总面积为 44650.51 公顷，减少了 601.58 公顷。与规划中提出的 47363.91 公顷的耕地目标还有一定的差距。 2、实现耕地占补平衡 按照“占一补 一” 确保耕地 总量动态平衡的战 略方针，在规划实施 中，东盛涌 镇始终抓住“ 占一补一”的原则不放松，积极进行土地开发 整理，补充新增耕地，基本上在整个镇域内实现了占补平衡。 3、 土地用途管制得到了贯彻与落实 实施土地用途管制取得初步成效，人们按用途管制原则使用土地 的意识明显提高。除国家重点建设工程项目必须占用基本农田外，城 镇、村庄严 格在规划区内建设，确需扩展规模的不得占用基本农田。 按照土地用途管制原则，基本保证了用地分区的实施，确保了基本农 田的稳定。 （三）上轮规划实施过程中存在的主要问题及其原因 1、规划期内建设用地指标富余较多。由于东盛涌镇经济发展水 平限制，建设用地需求量不大，加之近些年人口增长成缓慢的趋势， 有些乡镇甚至出现了负增长，建设用地规划的指标便出现了剩余。 2、基本农田保护区划定的不尽合理，有少部分基本农田划入了 城市建城区附近，限制了城镇的发展。 3、在规划编制的过程中缺少与相关部门的沟通与协调，造成了 土地利用总体规划与其它各部门规划的冲突，从而不利于规划的实施 和土地用途管制的贯彻和落实。 （四）对新一轮规划修编的主要启示 1、要注重综合统筹和布局优化。要处理和协调好各业用地之间 及区域用地之间的矛盾，合理确定规划目标及其在空间上的布局。 2、要突出重点。现阶段要把重点放在经济社会快速发展形势下， 如何协调保护耕地与推进城镇化、工业化发展和生态建设的关系上， 要在全面规划的基础上，突出对耕地和生态环境用地的保护，科学划 定土地功能分区，合理安排建设用地，从严控制城镇建设用地规模， 大力推进节约集约用地。 3、要重视基本农田和建设用地布局的优化，使两者在空间上相 互避让，实现 保护基本农田和保障科学发展用地的“双赢” 。 4、要加强规划协调衔接，建立和完善各级各类规划之间的协调 衔接制度。 5、要加强公众参与。建立健全公众参与制度，扩大规划编制过程 的开放性。除法律法规另有规定外，本规划及相关专项规划经批准后， 都要依法公告规划的主要内容，自觉接受公众对规划实施的监督。 6、要加强规划实施管理。一方面要加大规划实施监管力度，加强 对规划实施管理的公众监督、舆论监督和人大监督。另一方面，要建 立规划实施评估制度，督促有关部门落实规划目标、任务和政策措施， 增强规划对经济社会发展的调控作用。 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 7 二、规划修编过程 规划修编分五个阶段进行，即准备阶段、调查与收集整理资料 阶段、规划大纲编写阶段、协调论证阶段和审查报批阶段。 （一）准备阶段 主要做了以下几方面的工作： 一是成立东盛涌镇土地利用总体规划修编领导小组和规划修编 办公室，办 公室下设技术组，技术组成员由东盛涌镇国土资源局技术 骨干与延边州国土资源勘测规划队的专家、技术人员联合组成。 二是制订了东盛涌镇土地利用总体规划修编工作计划和技术方 案，并进行了人员分工。 三是由政府组织召开了全镇规划修编工作会议，全面部署了修编 工作，并要求各部门做好配合，做到准确、全面提供本部门的基础资 料和用地计划。 （二）调查与收集整理资料阶段 2004 年 6 月国土资源部下发了关于开展土地利用总体规划实 施评价和修编前期调研工作的通知（国土资发2004133 号），按照通 知要求和延边州国土局部署，东盛涌镇一是收集了新一轮规划修编所 需的大量基础资料（包括部门发展规划），二是对收集的资料及规划实 施情况进行了系统的分析和整理，在此基础上完成了上一轮规划的实 施评价和新一轮规划用地指标的测算工作。 （三）规划大纲编写阶段 专题研究工作完成后，启动了规划大纲的编写，于 2009 年 5 月 底完成初稿，2009 年 6 月向东盛涌镇政府领导汇报了规划的进展情 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 9 况，并对规划大纲和说明进行审阅，根据提出的问题和意见，课题组 对大纲做了相应的修改和完善。 （四）协调论证阶段 规划大纲修编完成后，由镇政府组织镇直各部门，对初始规划方 案进行了协调，组织相关专家对大纲进行了论证。规划修编技术组根 据协调论证意见，对规划大纲进行了修正。 （五）审查报批阶段 规划文本及说明初稿编制完成后，由镇政府组织镇直各部门，对 规划文本及说明初稿进行协调，并组织相关学科的专家对方案进行论 证。根据协调论证意见，规划修编技术组对规划文本及说明初稿做相 应的修改和完善，形成东盛涌镇土地利用总体规划大纲（20062020 年）（送审稿）及说明。目前等待省国土资源厅组织的初步审查。 主要规划成果有： 1.文字成果 （1）东盛涌镇土地利用总体规划大纲（20062020 年）； （2）东盛涌镇土地利用总体规划大纲（20062020 年）说明； 2.图件成果 （1）东盛涌镇土地利用现状图（2005 年）； （2）东盛涌镇土地利用总体规划图（20062020 年）； （3）东盛涌镇基本农田保护规划图（20062020 年）。 三、规划修编的依据和基本思路 （一）依据 1、中华人民共和国土地管理法； 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 11 2、中华人民共和国土地管理法实施条例； 3、基本农田保护条例； 4、党的十七届三中全会决议中共中央关于推进农村改革发展若 干问题的决议； 5、国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号） ； 6、国务院关于促进节约集约用地的通知（国发20083 号）； 7、国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修 编前期工作意见的通知(国办发200532 号 )； 8、国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四 查清、四对 照” 工作有关问题的通知（国土资发 2005182 号）； 9、国土资源部全国土地分类（过渡时期适用）（2002）； 10、国土资源部办公厅关于印发市镇乡级土地利用总体规划编 制指导意见的通知（国土资厅发200951 号）； 11、延边州国民经济和社会发展第十一个五年规划(2006)； 12、延边州城镇体系规划（20062020）（送审稿）； 13、延边州土地利用总体规划（20062020）（送审稿）； 14、东盛涌镇国民经济和社会发展第十一个五年规划大纲 （2006）； 15、东盛涌镇总体规划（20082020 年）。 （二）基本思路 规划切实贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地” 的基本国策，坚持严格保护土地资源、保障科学发展用地、高效集约 利用土地的“ 两保一高 ”要求，体 现了以下基本思路： 1、优先安排农业用地，保证耕地占补平衡。东盛涌镇农业人口数 量较大，规 划期内， 农 民的增收致富还不能完全脱离农村、农业，同时 工业发展、 农村经济水平的提高，在很大程度上还要依靠农业作支撑， 特别是耕地的保护和建设，必须严格按照耕地占补平衡的要求，严格 控制非农业建设用地规模，大力推进土地整理复垦和开发，做到土地 开发整理复垦增加耕地面积大于各项建设占用耕地面积，并努力提高 耕地质量。 2、转变土地利用方式，促进土地资源的集约、高效利用。由粗放 式的以外延扩大为主的用地方式向集约式的以内涵挖潜为主的用地 方式转变，是 实现经济增长方式根本性转变的需要，也是全镇土地利 用的必然选择。东盛涌镇土地资源相对紧张，但土地的粗放利用和闲 置、浪费情况却十分严重，土地利用潜力很大。因此，各项建设用地必 须做到以内涵挖潜为主，严格控制建设用地规模的扩大，对于确需增 加用地的项目，必须在科学论证的基础上进行，以提高土地利用效率， 增加土地利用效益。农业发展要充分利用现有农用地，紧紧依靠科技 进步，搞好 农业综合开发，提高土地内在质量。要加快对传统农业的 改造，充分发挥自身优势，发展特色农业、生态农业，走集约高效开发 利用的道路，加快农业产业化进程。这既是增强农业活力的主要途径， 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 13 也是增加农民收入，改善农村面貌的内在要求，同时也是保证全镇国 民经济持续、快速、健康发展的迫切需要。 3、统筹安排各业各类用地，为实现东盛涌镇国民经济和社会发 展第十一个五年规划纲要和东盛涌镇全面建设小康规划提出的 2010 年、2020 年远景目标提供用地保障。 规划根据土地资源状况、 “十一五”规划及小康规 划提出的目标，按照 节约、合理用地的原则， 统筹兼顾， 协调了各方面的用地需求。在严控增量，盘活存量的前提 下，对农村合理发展的用地需求给予满足。 4、注意改善生态环境，促进社会效益、 经济效益、生态效益的同 步提高，实现 社会经济的可持续发展。 规划期内，一要加快林地、园地建设， 调整林种、 树种结构，以市 场为导向，以效益为中心，以发展经济林和速生林为重点，积极开展 植树造林。 对山坡坡度在 25以上的陡坡地严禁开垦；对 1525坡 耕地采取工程、生物、农艺等综合措施， 积极防治水土流失。二要加大 对工矿废弃地和砖瓦窑的复垦力度，恢复、保持良好的土地生态系统， 减轻人为因素对土地生态的破坏。 四、土地供需预测 （一）经济社会发展目标 根据东盛涌镇国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要和 东盛涌镇全面建设小康规划纲要： 到 2015 年，全镇生产总值达到 9.47 亿元，农村居民人均可支配 收入达到 12000 元，农民人均纯收入达到 8700 元以上； 到 2020 年，全镇生产总值达到 22.6 亿元，城镇居民人均可支配 收入达到 15300 元，农民人均纯收入达到 11000 元以上。 （二）人口预测 根据东盛涌镇国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要和 东盛涌镇全面建设小康规划方案，结合平均增长率法、部门预测法 等方法进行预测，最终确定：东盛涌镇 2015 年总人口按 27056 万人进 行控制；东盛涌镇 2020 年总人口按 27254 万人进行控制。 （三）农用地整理中增加耕地数量的潜力 耕地整理的数量潜力主要来源于农用地中的田坎、农村道路及耕 地中零星地类。据调查统计，东盛涌镇域内田坎面积仅为 55.27 公顷， 数量有限，且田坎为农田所必须的用地，不能整理为耕地；农村道路 面积为 784.91 公顷，与整个镇域土地面积相比，比重偏小。经过实地 调查， 东盛涌 镇耕地利用率较高，耕地中未利用的零星闲散地有限， 不能构成实施耕地整理的规模，耕地已不具备通过整理而增加耕地的 潜力。 （3）耕地整理质量提高潜力 受地形地貌、气候、土壤等自然条件的影响，东盛涌镇农作物生 产水平普遍偏低，直接制约全镇农业生产的发展。其中低产耕地的主 要特点是：分布广、面积大、集中连片，旱地比重大于水田，水土流失 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 15 严重，土壤肥力低。 2农村居民点整理潜力分析 农村居民点整理潜力是指在现有的社会经济条件下，通过对农村 居民点合理规划，调整土地利用的内部空间结构、迁村并点及提高农 村城镇化水平等措施改造整理后所“富余” 的土地 资源。农村居民点整 理潜力主要来源于居民点建设用地的集约化、标准化和闲置土地的有 效利用。 东盛涌镇的农村居民点内部土地利用粗放，人均农村居民点面积 在 300 平方米以上。根据当前社会经济和技术条件，短期内难以做到 大批闲散农村居民向中心村和城镇集中。因此，农村居民点整理潜力 调查以空心村、村内空闲地为主。根据 2005 年东盛涌镇土地利用统 计资料及国民经济统计资料计算，2005 年东盛涌镇农村居民点总面 积 4066 公顷，人均农村居民点用地面积 371 平方米。其中永庆乡居 民点人均面积最高，为 562 平方米；二道镇最低，为 153 平方米。 根据村镇规划标准（GB50188-63）中人均建设用地指标标准的 最高面积标准，现状人均面积大于 150 平方米的减至 150 以内。依据 此标准，以 2005 年在籍农村人口数计算，东盛涌镇农村居民点标准 面积应为 1632.66 公顷，整理潜力为 2402.86 公顷；以 2010 年东盛涌 镇预测人口计算，全镇农村居民点整理潜力为 2518.32 公顷；以 2020 年东盛涌镇预测人口计算，全镇农村居民点整理潜力为 2568.06 公顷。 3土地开发潜力分析 现代农业工程技术的发展及经济上的可行性，大大增强了未利用 地开发为耕地的可能性。但考虑到河流水面、湖泊水面、沼泽地、河滩 地及苇地在东盛涌镇生态经济发展中的特殊作用，不宜列为耕地后备 资源潜力中。东盛涌镇多山多水，荒草地、裸土地绝大多数分布在山 地与岗地，水 蚀面积大，盲目开发未利用地，必然加剧水土流失，且山 坡荒草地、裸土地土层浅薄，质地贫瘠，大多不宜开垦为耕地。根据实 地调查，东 盛涌镇可开发的耕地后备资源面积为 1543 公顷，以荒草 地为主，主要分布在镇域中部的新合、万宝、松江三个乡镇。 4土地复垦潜力 东盛涌镇土地复垦潜力主要来源于砖瓦窑和废弃的金矿，按照国 家的有关规定，以粘土为原料的砖瓦窑应逐步取消，其占地应实施复 垦。据实地 调查，目前东盛涌镇可复垦的砖瓦窑面积为 58.65 公顷， 主要分布在明月镇、石门镇和亮兵乡，此外永庆乡有 26.18 公顷废弃 金矿， 应在 规划期内复垦为耕地。 五、关于规划基本原则和目标 （一）规划基本原则 利用面临的机遇与挑战的清醒认识以及对各业、各类用地增长态 势的科学预测， 规划提出了严格保护耕地、保障科学发展用地、转变 土地利用方式、优化土地利用结构与布局和保护生态环境等五条基本 原则，其基本内容较为丰富，但其着眼点就是要处理好保护耕地、保 障发展与保护生态的关系，实现可持续发展。 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 17 就土地利用存在的主要问题而言：耕地面积总体趋减，人地矛盾 尖锐；土地后备资源有限，补充耕地能力严重不足；城乡土地统筹安排 欠妥；水土污染问题依然突出。 就土地利用面临的机遇而言，一是工业化、城镇化发展，为东盛 涌镇区域经济发展、基础设施建设、生态工程建设和对外开放的发展 提供了重大机遇；二是城乡一体化战略的实施对统筹城乡土地利用提 出了明确要求；三是多元化城市战略的实施为优化土地利用结构和布 局、创造和 谐、宜居 环 境提供良好的机遇。 就土地利用面临的挑战而言，一是东盛涌镇经济社会快速发展， 建设用地的需求量日趋增加，然而东盛涌镇耕地后备资源匮乏，可以 开发利用的未利用地极为有限，资源环境的“ 瓶颈” 制约非常严峻；二 是由于历史原因、社会观念及长期以来形成的粗放型经济增长方式的 惯性影响，加之盘活存量用地往往触及矛盾多、所需投资大，使得土 地集约利用水平的提高将是一个艰难、缓慢的过程；三是产业雷同、 盲目竞争、无序发展等现象比较严重，降低了土地资源利用的整体效 率，严重影响了城乡、区域协调发展；四是部分地方不顾资源环境承 载能力，在开发建设过程中忽视生态修复与保护，导致土地退化、生 态环境恶化，削弱了区域可持续发展的能力。 就各业、各类用地的增长态势而言，要想达到基本实现工业化的 目标，就必 须坚持以工业化为主导，加快产业集聚区建设、壮大优势 产业、培育高新技术产业、改造提升传统产业；必须坚持以中心城区 为主、扶持重点镇、 积 极发展一般乡镇的城镇发展战略，构建区域城 镇产业发展带，完善城镇体系和经济网络；加快交通、水利、能源等相 应的基础设施建设。工业化、城镇化的推进和基础设施建设的快速发 展都需要有大量的土地做支撑，将对土地资源尤其是耕地资源造成巨 大的压力。随着人口高峰的逼近和人民群众生活水平的日益提高，对 粮食、蔬菜和林畜产品的需求越来越大、对生态环境的要求也越来越 高。这就要求必须确保耕地的大体稳定，确保林地及其他生态用地面 积的不断增长。 综上，规划期内既是东盛涌镇实现经济振兴的战略机遇期，又是 资源约束明显，社会矛盾突出的问题凸现期。就土地利用而言，机遇 与挑战并存，机遇大于挑战，全面、准确落 实 规划提出的五项基本 原则，是今后一个时期应对各种土地问题的关键所在，全镇上下必须 按照规划确定的指导原则，进一步加大基本农田保护力度，大力提 高土地节约集约利用水平，统筹安排、合理保障各业各类发展用地， 促进社会和谐发展和土地资源的充分、高效、合理、持续利用。 （二）规划目标 规划确定的主要目标共五项，分别是耕地和基本农田得到有效 保护；重大发展用地得到保障；土地节约和集约利用水平明显提高；城 乡统筹的土地利用格局基本形成；土地利用结构得到优化；土地整理 复垦开发目标得到落实。目标确定主要考虑了以下方面： 1、必须严格保护耕地和基本农田，确保全镇耕地和基本农田保 有量不低于延边州规划下达的控制指标的要求。 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 19 2、必须转变土地利用方式，保障科学发展的用地需求 改变过去粗放的土地利用方式，大力推进节约集约利用土地是破 解发展过程中资源瓶颈约束的根本出路，只有节约集约利用土地，才 能保障科学发展的用地需求，因此，本规划在目标中单列了节约集约 利用土地的目标，并从存量用地盘活、单位建设用地 GDP 和二三产 业产值、人均城镇工矿用地三个方面进行了细化与量化。 3、必须优化土地利用布局，实现城乡、区域统筹发展 本规划吸收了城镇体系规划的研究成果，在规划目标中提出了按 照东盛涌镇城镇体系规划确定的城镇体系空间结构和产业空间分布 体系，不断优化城乡空间布局，并结合上级规划下达建设用地指标提 出了城镇工矿用地占城乡用地总面积的控制比例。制定这一目标，目 的在于优化城镇、产业用地布局，协调城镇、区域、产业之间的发展秩 序，发挥各区域比较优势、实现城乡、区域 统 筹和全镇经济社会的又 好又快发展。 4、必须不断优化土地利用结构 优化土地利用结构是土地利用总体规划的一项重要目标，优化土 地利用结构的总体思路是保持耕地数量的稳定，适当增加园地，扩大 林地面积，控制建设用地总规模的过快增长，建设用地内部保障交通、 水利等基础设施用地、重点城镇发展用地、重要的产业集聚区用地和 民生用地的需求。 规划中“土地利用结构不断 优化” 目标是在遵循上 述思路的基础上，以上级规划下达东盛涌镇的主要控制指标为依据、 结合东盛涌镇实际确定的。 5、必须落实耕地占补平衡。 坚守 18 亿亩耕地红线，是党中央、国务院从维护国家粮食安全 考虑提出的一项重大战略部署，耕地占补平衡是特定时期确保耕地保 护目标实现的重要途径。补充耕地的渠道包括土地整理、土地复垦和 土地开发，耕地占补平衡提倡以整理复垦为主，适度进行开发，通过 整理复垦在补充耕地数量的同时，提高耕地的质量，改善生态环境。 据此， 规划 以占补平衡为主线，提出了规划期内通过土地整理复垦 和开发补充耕地 720 公顷的目标要求。 （三）关于对上级规划下达的主要指标的落实情况 上级规划下达的指标基本上得到落实，全镇耕地保有量、基本农 田保护面积不低于市规划下达目标，建设用地总规模、城乡建设用地、 建设占用耕地量等均不超过上级规划控制指标。 六、规划确定的土地利用结构与布局 （一）关于土地利用结构调整 1、土地利用结构调整的原则 （1）贯彻下位规划服从上位规划的原则，依据延边州土地利用总 体规划（20062020 年）下达东盛涌镇的各项规划指标进行调整。 （2）贯彻因地制宜原则，充分结合东盛涌镇实际进行调整。 （3）贯彻统筹兼顾、综合最佳原则，实现土地利用结构的整体优 化。 2、新一轮规划延边州下达东盛涌镇主要指标情况 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 21 （1）耕地和基本农田保有量 上级规划下达东盛涌镇 2010 年耕地保有量为 175 公顷，2020 年 耕地保有量为 164 公顷。 上级规划下达东盛涌镇新一轮规划基本农田保护面积为 155 公 顷。 （2）建设用地规模 上级规划下达东盛涌镇 2010 年建设用地总规模为 10180 公顷， 2020 年建设用地总规模为 11070 公顷。其中近期净增量为 290 公顷， 远期净增量为 890 公顷，规划期内净增量共计 1180 公顷。 上级规划下达东盛涌镇 2010 年城乡用地规模为 6831 公顷，2020 年城乡用地规模为 7268 公顷。其中近期净增量为 72 公顷，远期净增 量为 437 公顷，规划期内净增量共计 509 公顷。 （3）建设占用农用地和耕地 上级规划下达东盛涌镇 20062020 年建设占用农用地指标 990 公顷，其中耕地 720 公顷。 （4）整理复垦开发补充耕地 上级规划下达东盛涌镇 20062020 年整理复垦开发补充耕地 720 公顷。 3、土地利用结构调整的结果 （1）做到了耕地占补平衡，稳定了耕地面积。20062020 年，全 镇建设占用耕地控制在 720 公顷之内，全镇补充耕地面积不低于 720 公顷。到 2020 年东盛涌镇耕地面积始终稳定在 44734 公顷，基本农 田保护面积 38811 公顷。 （2）适当增加了园地面积。到 2020 年，全镇园地面积由 2005 年 的 2134 公顷，增加到 2240 公顷，净增加 106 公顷。其中到 2010 年， 增加到 2191 公顷，净增加 57 公顷。 （3）扩大了林地面积。到 2020 年，全镇林地面积由 2005 年的 649721 公顷，增加到 661061 公顷，净增加 11340 公顷。其中到 2010 年，增加到 655421 公顷，净增加 5700 公顷。 （4）严格控制了城乡建设用地规模。到 2020 年，全镇城乡用地规 模由 2005 年的 6759 公顷，增加到 7268 公顷，净增加 509 公顷。其中 到 2010 年增加到 6831 公顷，净增加 72 公顷。 （5）增加了城镇工矿用地。城镇工矿用地面积由 2005 年的 2693 公顷，增加到 2020 年的 3573 公顷，净增加 880 公顷。其中到 2010 年 增加到 3048 公顷，净增加 355 公顷。 （6）缩小了农村居民点用地面积。规划期内计划通过新农村建设， 农村公共服务等基础设施建设使农村面貌发生巨大改变，提高农民生 产生活水平，不断缩小同城镇的差距。农村居民点用地面积由 2005 年的 4066 公顷，减少到 2020 年的 3695 公顷，净减少 371 公顷。其中 到 2010 年减少到 3783 公顷，净减少 293 公顷。 （7）增加了交通水利和其他建设用地面积。到 2020 年，全镇交通 水利和其他建设用地面积由 2005 年的 3131 公顷增加到 3802 公顷， 净增 671 公顷。其中到 2010 年，增加到 3349 公顷，净增加 218 公顷。 （8）减少了其他用地面积。2005 年全镇其他用地面积 35714 公顷， 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 23 2010 年减少到 29707 公顷，净减少 6007 公顷；2020 年减少到 23208 公顷，净减少 12506 公顷。 （二）关于土地利用布局调整 1、土地利用布局调整的总体思路 （1）按照保持东盛涌镇山水平川整体形态的原则，构筑生态网络 体系，形成最基本的国土生态屏障。 设定核心生态网络体系，维护和改善区域生态安全格局，形成基 本的国土生态屏障。维持自然地貌的连续性，顺应自然地形地貌的形 态，按最大适宜度安排各类用地。根据东盛涌镇形态多样的地貌特色 和中温带的特殊自然条件，在现有的长白山国家级自然保护区的基础 上，进一步加大自然保护区建设力度，加强淮河流域水土保持林建设， 维系河道、湖泊的自然形态，构建以山体、河流、湖泊湿地等为主体的 陆相、水相生态脉络相互交融的国土生态屏障。 （2）按照“总 量不减少、 质量有提高”的原则调整耕地和基本农田 布局 按照延边州及东盛涌镇相关规划布局的要求，优化全镇农用地布 局，充分考虑各乡（镇）实际，在有效保护现有耕地、确保粮食综合生 产能力不降低的前提下稳步进行。以优化基本农田布局为重点，科学 调整基本农田布局，在为经济社会发展留出必要的、合理的用地空间 的同时，把 质量较好的一般农地优先补划为基本农田，保证基本农田 总量不减少、质量有提高。 （3）按照城镇体系规划配置城乡建设用地 规划期内，以现有建成区为中心，将长兴、福兴等有条件的乡（镇） 纳入中心城区，逐步完善排水、供热、燃气、供电、通讯、有 线等城镇 综合服务功能，提高城镇的产业和人口承载能力，增强中心城区的经 济集聚和辐射带动作用。合理定位，发展各乡镇各具特色的优势产业， 成为以城带乡、以工促农的示范区域。加快二道、松江两个重点镇的 规划建设，充分利用地理优势和资源优势，发展特色产业，完善区域 功能，提高承载能力，使其逐步成为全镇南部和北部的重点区域，以 此促进其他乡镇发展，吸引农民向城镇转移，实现城乡一体化发展。 （4）按产业集聚区规划配置工业用地 目前，延边州依据各镇域区位优势、资源禀赋、环境容量及现有 的工业基础等编制了全州产业集聚区规划，规划期内东盛涌镇要以此 为基础，大力推进东盛涌镇工业结构的战略性调整，进一步优化用地 布局，引导项 目向东盛涌镇工业集聚区发展，促进各类用地效益的不 断提高。 （5）有保有压，保障重点区域，重点产业的发展用地 规划期内上级规划下达东盛涌镇城镇工矿用地增量指标为 880 公顷， 这一指 标与东盛涌镇城镇、产业集聚区的巨大用地需求相比， 缺口较大。解决供需矛盾的主要途径是有保有压，规划期内要优先保 障中心城区、重点镇和产业集聚区的发展用地。 规划期内对农村居民点用地要加大管理力度，杜绝违法用地。要 通过机制创新，鼓励引导乡镇企业向小城镇聚集发展，严格限制在村 庄分散办工业；过度投资或低水平重复建设严重的行业及环境污染严 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 25 重的项目，要加大土地宏观调控力度，控制盲目建设，防止土地浪费； 风景名胜区、森林公园、自然保护区、基本 农田保护区、水源保护区其 它生态敏感区要禁止开发或控制开发强度；低效利用区、产业过度密 集区要控制新增同类用地规模。 （6）按照农村居民点用地增减自求平衡的原则，配置农村居民点 用地和城镇发展用地 一是要抓住新农村建设和城乡一体化发展的历史机遇，稳步推进 农村居民点整理，适时调整农村居民点用地布局，做到农村居民点增 加用地、农 村基础设施增加用地与农村居民点整理减少用地相挂钩。 二是在农村居民点用地、农村基础设施用地增减自求平衡的基础上， 以规划为依托，进一步加大农村居民点及其他集体建设用地整治力 度，完成 371 公顷的农村居民点整治目标，并在国家政策许可的范围 内，尽可能多地争取城镇用地增加与农村居民点减少挂钩政策支持， 进一步拓展城镇发展新空间。 2、主要用地指标分配方案 按照上级规划下达东盛涌镇的主要规划指标，参考上级规划中各 项规划指标的分配方法，结合东盛涌镇实际，制定了东盛涌镇新一轮 规划主要用地指标分配方案： （1）关于各乡（镇）耕地保有量指标的确定 2005 年东盛涌镇耕地保有量为 44754 公顷，上级规划下达东盛 涌镇规划期末耕地保有量 44734 公顷。上级规划下达东盛涌镇 2010 年、2020 年的耕地保有量与 2005 年保有量相比，面积略有减少，考 虑到中心城区规模增加需要占用耕地，所以本次规划修编东盛涌镇按 照以下方案对各乡（镇）规划期末耕地保有量进行了调整： 减少了中心城区范围内的明月镇耕地面积，保证全镇规划期末耕 地总面积达到 44734 公顷。 （2）关于各乡（镇）基本农田布局调整 东盛涌镇 2005 年实际基本农田保护目标为 38811 公顷，新一轮 规划延边州下达东盛涌镇基本农田保护任务为 38811 公顷，规划期间 东盛涌镇共调出、调入基本农田面积 3125 公顷，占全镇基本农田保 护面积的 8.05%。调整情况如下： 按照以下方案进行调整： 首先，将重大工程涉及占用的 280 公顷基本农田调出；第二，将 部分中心村周边 2845 公顷基本农田调出；最后，将全镇分布在各乡 （镇）3125 公顷一般农田调整为基本农田。 （3）关于各乡（镇）城镇工矿用地指标的确定 东盛涌镇 2005 年城镇工矿用地规模为 2693 顷，本次规划东盛涌 镇城镇工矿用地近、远期净增量分别为 355 公顷和 525 公顷，规划期 内净增量共计 880 公顷。 新一轮规划城镇工矿用地指标分解方案为：以 880 公顷为基数， 首先将中心城区规划范围内的 420 公顷按需要分配；其次将产业集聚 区规划范围涉及的 300 公顷指标按需分配；最后将剩余 160 公顷根据 各乡（镇）城镇化发展、工业化进程、镇政府政策导向等因素综合考虑 进行分解， 进而测算出各乡（镇）的城镇工矿用地规模。 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 27 （4）关于各乡（镇）交通、水利用地及其他建设用地规模指标的确 定 规划期内延边州规划下达东盛涌镇交通、水利用地及其他建设用 地增量指标为 671 公顷，各乡（镇）交通、水利及其他建设用地指标确 定的思路是：首先对目前已经明确的吉林至图们高速铁路、白河至敦 化至东京城（黑龙江）铁路等已明确的项目给予重点保障并将其指标 按照线路走向分解下达各乡（镇）。 （5）关于各乡（镇）农村建设用地减量指标的确定 延边州要求东盛涌镇在规划期内必须减少农村建设用地 371 公 顷。 对于该 指标的分解，参考了各乡（镇）潜力情况和经济发展水平两 个因素，然后测算出各乡（镇）要完成的农村建设用地减量指标。 （6）关于各乡（镇）园地、林地指标的确定 东盛涌镇 2005 年园地、林地面积分别为 2134 公顷、649721 公顷。 规划期内上级规划东盛涌镇园地、林地增量指标分别为 106 公顷、 11340 公顷。以上级规划下达的增量指标为基数，结合各乡（镇）后备 资源潜力大小进行分解。 （7）关于各项建设占用耕地指标的确定 规划期内上级规划给东盛涌镇 20062020 年各项建设占用耕地 指标为 720 公顷。东盛涌镇 20062020 年各项建设占用耕地指标的 分解，以上级规划下达的建设占用耕地指标为基数，按：各项建设占 用耕地指标= 城镇工矿 用地增加量 城镇工矿 用地占用耕地系数+交 通、水利用地增加量交通、水利用地占用耕地系数+其它用地增加量 其它用地占用耕地系数，分解到各乡（镇）。 （8）关于开发整理补充耕地指标的确定 东盛涌镇开发整理补充耕地指标的分解主要考虑两个因素，一是 各乡（镇）规划期建设占用耕地量，二是考虑各乡（镇）补充耕地后备资 源潜力情况。 （三）本次规划重点保障的发展领域 1、关于城镇发展方面 重点保障中心城区及二道、松江两个重点镇的建设用地需求，兼 顾其他乡（镇）的发展需求。 2、关于产业发展方面 抓住国内外产业加速转移的有利时机，重点发展工贸、旅游两大 支柱产业，重点保障东盛涌镇产业集聚区的用地需求。 3、关于基础设施方面 对重大基础设施项目的用地，重点给予保障。对目前已明确的吉 林至图们高速铁路、白河至敦化至东京城（黑龙江）铁路等重大基础设 施项目的用地给予重点保障。对东盛涌镇重点基础设施建设项目和民 生环保工程，如垃圾填埋场、污水处理厂等的用地需求也给予保障。 4、关于能源建设方面 对符合国家产业政策和行业发展规划的电厂、电网及油气基地建 设项目用地给予重点保障。如安图变电站、松花江梯级电站等项目用 地予以重点保障。 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 29 七、规划修编中有关问题的说明 （一）关于规划基础数据和规划图件的说明 1、关于基础数据 编制规划和专题研究所需的农业、林业、气象、生态、土壤、地貌、 城乡建设、工 矿、交通、水利等 专项资料和历 年国民经济统计资料（包 括人口），以及国民经济发展计划、规划、社会经济发展战略等综合资 料均来自政府和市直各部门，提供资料、数据全面可靠。在具体应用 时分以下几种情况进行处理： 有关国民经济资料，采用 2005 年统计部门的数据。 有关各 类资源数量，大部分参考各个相关部门的调查数据。 有关自然条件方面的资料，采用公认的数据。 关于基期年土地利用现状数据 基期年土地利用现状数据原则上采用 2005 年土地利用变更数据， 并按照国土资源部办公厅关于印发市镇乡级土地利用总体规划编制 指导意见的通知（国土资厅发200951 号）的要求进行了规划基数转 换确认。 （1）转换原则 用途管制的原则 规划基数转换，应遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落实 最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。 依法核定的原则 规划基数转换，应依法合规、严格核定，通 过对土地利用现状数 据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的 严肃性和科学性。 衔接可行的原则 规划基数转换，要充分利用土地利用变更调查、全国第二次土地 调查、 “四查清、四对照” 等调查研究成果，与土地现状分类有效衔接， 满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。 综合平衡的原则 规划基数转换，应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则，转 换前后的土地总面积应保持一致。 （农用地、建设用地、未利用地面积 也保持不变） 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 31 （2）转换依据 2005 年土地利用现状数据库； “四 查清、四对照” 成果； 第二次土地利用现状调查已取得的初步成果； 城镇 体系规划基数调查资料； 实地 调查、勘 测资料。 （3）转换方法 规划中首先将 2005 年东盛涌镇土地现状分类（过渡期）变更面积 转换为规划基数分类面积，规划基数体系采用三级分类，其中，一级 类 3 个，为农 用地、建设用地、未利用地，二级类 11 个，三级类 33 个。 然后根据城乡建设用地结构对转换后的数据进行调整，调整后的数据 作为本次规划的基数。具体方法为： 农用地中，将耕地中的水浇地和菜地合并为水浇地；将林地中 的疏林地、未成林造林地、苗圃合并为其他林地；将其他农用地中的 畜禽饲养地改为设施农用地。 建设 用地中，将城 镇建设用地范围内或者与城镇建成区连片 的农村居民点用地和工矿用地转化为城镇用地，将开发区、工业园区 纳入城镇用地范围；将独立工矿用地拆分为采矿用地和独立建设用地； 将交通用地、水利设施用地合并为交通水利用地；将特殊用地改为其 他建设用地。 其他用地中，将河流水面、湖泊水面、滩涂合并为水域；荒草 地、沼泽地、沙地裸地、裸岩石 砾地、其他未利用土地合并为自然保留 地。 （4）转换结果 经基数转换后，东盛涌镇三大类总面积没有变化，只是对三大类 内部部分地类进行了适当的合并和拆分。 2、违法用地情况说明 根据清查资料汇总，全镇自 1997 年以来共发现查处违法批地用 地案件 43 件，涉及土地总面积 124.81 公顷，其中耕地 41.03 公顷。对 于违法用地的处理，一是对没有形成违法事实的及时制止和复耕；二 是对已形成事实但用地符合土地利用总体规划的，进行处罚，情节严 重的追究当事人的行政责任或移送司法机关，责令限期办理用地手续， 足额补交各种税费；三是不符合规划的，原则上予以拆除或从严处理。 据调查，所有 发现的违法用地均依法进行了相应的处理，同时实额补 充了 41.03 公顷耕地。 3、关于规划图件 中心城区用地规模与布局控制图成图比例尺是 1：25000，是以全 镇 1：10000 第二次土地利用现状调查数据库为基础编制的。土地利用 总体规划图成图比例尺是 1：100000，是以 1：10000 的第二次土地利 用现状调查数据库作底图缩编而成，其它专题图件均在此底图上完成。 （二）关于土地利用分类体系的说明 在土地利用现状调查和变更调查中，农林间作、农果兼作地仍划 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 33 归耕地类，而林业部门、农业部门则相应把其统计为林地面积、园地 面积。由于统计口径不一致，本规划中的有关土地分类数据，如耕地、 林地等与有关部门掌握的数据有一定出入，耕地面积比统计部门掌握 的数据大，林地面积比林业部门掌握的数据要小。 （三）关于规划基期年和目标年 延边州土地利用总体规划（20062020 年）基期年为 2005 年， 近期目标年为 2010 年，远期目标年为 2020 年。为了与上级规划衔接， 东盛涌镇土地利用总体规划（20062020）基期年和目标年与上级 规划相一致。 （四）关于主要用地指标的对接和安排情况 1、关于城镇工矿用地指标对接和安排情况 延边州规划下达东盛涌镇近期城镇工矿用地净增量为 355 公顷， 远期净增量为 525 公顷，规划期内净增量共计 880 公顷。据东盛涌镇 规划修编前期研究预测，近期东盛涌镇城镇工矿建设共需新占用土 地 520 公顷；远期城镇工矿建设共需新占用土地 650 公顷，规划期内 共需新占用土地 1170 公顷；上级规划下达东盛涌镇城镇工矿用地增 量基本只够东盛涌镇中心城区的发展需求，如果算上建制镇用地、工 矿用地、产业 集聚区用地，缺口达 290 公顷。为弥补这一缺口，规划期 内一是要努力保障重点用地，尽量压缩不必要的用地需求；二是大力 推进节约集约用地，提高土地利用效率；三是积极挖掘存量建设用地 潜力，盘活存量土地。 2、关于交通水利指标对接和安排情况 规划期内上级规划下达东盛涌镇交通水利及其他建设用地增量 指标为 620 公顷。据统计，规划期内东盛涌镇已经明确建设的交通水 利及其他建设用地需求量大约为 671 公顷，与上级规划下达指标相比， 相对宽裕。 3、关于林地指标对接和安排情况 根据东盛涌镇林业“十一五 ”发展规划，到 2010 年林业部门计 划安排的造林面积是 4000 公顷，本规划到 2020 年安排的造林面积 是 11340 公顷，与上级规划下达指标相比，十分充裕。由于林地面积 是预期性指标，两个规划之间存在差异也是正常的，只要是通过合理 途径多造林的均应给予鼓励。 （五）关于中心城区建设用地 1、与城市总体规划的对接情况 东盛涌镇城市总体规划（20082020 年）确定 2010 年中心城 区人口 8.5 万人，建设用地规模 7.5 平方公里，人均 88.24 平方米； 2020 年中心城区人口 10.5 万人，建设用地规模 10.5 平方公里，人均 100 平方米。 本规划确定 2005 年末东盛涌镇中心城区用地面积 680 公顷，人 口 7.2 万，人均城市用地 94 平方米。规划至 2010 年中心城区达到 8 万人，人均城市用地 96 平方米，2020 年达到 10 万人，人均城市用地 100 平方米，确定中心城区用地规模 2010 年为 768 公顷，2020 年为 东盛涌镇土地利用总体规划大纲说明（2006-2020） 35 1000 公顷（包含产业集聚区）。 本规划中心城区近期人口预测比城市规划小，但中心城区建设用 地规模比城市规划要大，这主要是因为基期年城市规划没有把规模边 界以内的农村居民点和独立工矿算入现状面积，按照本次规划精神， 规模