公共管理学重点

公共管理学 第一章 导论 1、1、1 西方学者对“行政”概念加以界定 古德诺 从行政功能的角度，认为行政是国家意志的执行，是行使基本的政府职能的活 动； 怀特 从行政过程的角度，认为行政是行政人员运用组织、领导、计划、协调、控制 等手段，对各种资源加以最有效的利用的活动； 威洛比 从行政部门管理的角度，将行政明确定位为行政部门中的财政管理和预算管理、 物资管理等方面的活动； 戈德特 从公共政策的角度，认为行政是制定和执行政策的活动。 行政，意为国家政务的管理，从本质上是指执行指令和服务。 学者对管理的解释 弗雷德里克*泰罗 管理就是“确切知道要别人去干什么，并注意使他们用最好最经济 的方法去干” ； 亨利*法约尔 管理是所有的人类组织（不论是家庭、企业或政府）都有的一种活 动，这种活动由五项要素组成：计划、组织、指挥、协调和控制； 哈罗德*孔茨 管理就是设计和保持一种良好环境，使人在群体里高效率地完成既 定目标； 彼得*F*德鲁克 归根结底，管理是一种实践，其本质不在于“知”而在于“行” ， 其验证不在于逻辑，而在于成果；其唯一权威就是成就。 管理是一种行为活动，它必须由四个基本要素构成：管理主体，回答由谁来进行管理的问 题；管理客体，回答管理的对象或管什么的问题；管理目的，回答组织为何进行管理的问 题；管理环境或条件，回答组织在什么情况下管理的问题。 公共行政与公共管理的区别 欧文*休斯认为，行政的职能与管理相比更狭窄，限制也更多。因此，从公共行政转变为公 共管理意味着在理论上与职能上发生了重大的变革。行政从本质上是指执行指令和服务； 而管理则是指实现写过和管理者实现结果的个人责任。 “行政”和“管理”不是同义词，它 们在公共部门中的运用也不一样。公共行政是一种为公众服务的活动，公务员执行他人制 定的政策。公共行政关注的是程序，将政策转化为行动和办公室管理；“管理”则包括 “行政”在内，而且它还意指为了以效率最大化的方式实现目标而进行的组织活动，以及 对其结果真正负有责任，这两种要素并不一定存在于传统的行政体制中。公共行政注重的 是过程、程序和符合规定，公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者并不仅仅是 执行命令，他关注的是实现“结果”并为此承担责任。 1、1、2 公共部门与公共物品 公共物品 既无排他性又无竞争性的物品。 政府作为典型的公共部门，它以公共利益为基本价值取向，运用公共权力，掌握和运用公 共资源，对社会公共事务进行管理，为社会公众提供公共物品。 1、1、3 公共行政学与公共管理学 公共行政学是研究国家行政机关依法处理政务的有效性、合法性、公平性、民主性的规律 的交叉性与综合性学科。它具有交叉性与边缘性、应用性、政治性、研究的广泛性以及发 展性等学科特点。 公共管理学是一门研究公共部门管理公共事务的过程及其规律的学科，它以公共行政学、 公共政策学位基础，同时又吸收了经济学、管理学、社会学和法学等学科的最新成果而发 展起来的。 陈振明认为，公共管理学具有如下基本特征： 第一， 公共管理学是一种广泛而综合的知识框架。它突破了传统行政学的学科界限，把当 代经济学、管理学（组织与管理理论） 、政策分析、政治学和社会学等学科的相关 知识和方法融合到公共管理的研究之中。 第二， 公共管理学拓展了政府管理研究的领域，具有一系列的主题创新。 第三， 公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题。 第四， 公共管理学提供了一种当代公共管理的新模式。 育致力认为，公共管理学有四个特征： 以公共管理者为教学研究对象： 既重视公共管理环境，亦重视管理知识、技能与策略； 以政府方案为关注焦点，重视绩效，强调部际关系与府际关系； 采用科际整合与个案研究的途径，强调实务与理论并重。 1、3、2 公共管理的研究途径与方法 公共管理的研究途径 波齐曼认为：在 70 年代末的美国大学中，几乎同时出现两种明显不同的公共管理途径：一 种是来自于公共政策学院的“政策途径” ，简称为 P途径；另一种是来自于商学院并受传 统公共行政学影响的“商业途径” ，简称为 B途径。 P途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教 训并加以传播，促进政治执行官与资深管理这的对话；而 B途径更强调以研究和理论取 向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为 基础的综合框架，注重传略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非 政治执行官身上。 第二章 公共管理的公共性、服务性与共治性 2、1、1 公共管理的公共性原则 1、公共管理的主体是以政府为核心的公共部门 2、公共管理的客体是公共部门内部事务和社会公共事务 3、公共管理的职能是协调政府与市场、社会、公民的关系，实现公共利益 4、公共管理的过程体现了公共管理权力运作的多向度和公开性 5、公共管理结果追求社会责任和绩效要求 2、2、1 公共管理的服务性原则 1、回应性 2、公正透明 3、高效便民 4、责任 5、以人为本 2、3、1 公共管理的共治性原则 1、合法性 2、责任性 3、协作性 4、效能性 第三章 公共管理的主体 3、1、1 公共管理主体的内涵 所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定 程序，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。 3、2 政府 在我国，政府主要指国家行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农 业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构。即指依法行使国家行 政权，负责对国家行政事务进行组织和管理的国家机关。 3、2、2 政府的职能 政府与市场的关系 四种模式：（1）强市场弱政府模式 （2）强市场强政府模式 （3）弱市场强政府模式 （4）弱政府弱市场模式 公平与效率的关系 （1） 效率优先论认为，效率是竞争的产物，竞争与市场相联系，市场则与“天赋人权” 的自由权利相联系。 （2） 公平优先论认为，公平是个人“天赋权利”的具体化。 （3） 效率与公平平衡论认为，公平与效率同等重要，主张在公平与效率之间建立一种平 衡关系，即以最小的公平代价换取最大的效率结果。 政府的基本职能 （1） 提供政治秩序，促进民主发展】 （2） 提供公共物品 （3） 进行宏观经济调控 （4） 保护共有资源和自然资源 （5） 保障和促进社会公共利益的公平分配 （6） 维护稳定的市场秩序 （7） 调节和解决社会冲突 3、2、3 政府失灵与职能转变 政府失灵 原因： （1） 公共政策失效 （2） 公共物品供给的低效率 （3） 内部性问题 （4） 寻租及腐败 政府职能转变的特点 （1） 公共管理职能不断得到强化 （2） 公共管理职能的地方化 （3） 政府的公共政策化与公共管理的社会化 （4） 法制化、规范化、与程序化 （5） 科技化和信息化 3、3、1 职业自治组织 职业自治组织，是指由从事相同职业的社会成员组成的，实现职业自治自律、协调组织成 员内部关系以及组织成员与外部个人或组织之间关系的社会自治组织。 特点： （1） 组织成员拥有高度专业化的知识 （2） 组织成员既可是个人，也可是团体 （3） 组织成员加入组织的方式既有强制性的，也有自愿性的 （4） 组织拥有一定的自治权 主要功能： （1） 职业自治自律，这是职业自治组织的首要功能 （2） 协调组织成员之间及与其他组织或个人之间的关系 （3） 提供职业指导 （4） 维护成员合法权益 发展现状： （1） 内部治理机制还不完善 （2） 职业自律性不强 （3） 从业人员素质不高 3、4、1 事业单位概述 事业单位含义 事业单位是指“国家为了社会公益目的，有国家机关或者其他组织利用国有资产举办的， 从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织” 。 事业单位特征 （1） 公益性 （2） 服务性 （3） 国有性 （4） 独立性 3、4、2 事业单位的公共管理职能 事业单位的职能定位 科学界定事业单位的职能，既是政府依法执政、科学执政、规范管理的需要，也是事业单 位充分扮演好社会角色的需要。 第四章 公共管理的环境与内容 4、1、2 公共管理环境的内涵 1、一般公共管理环境 一般公共管理环境是指公共管理的宏观或外部环境，包括公共行政赖以生存和发展的自然 地理环境，以及政治、经济、文化环境和国际环境。 2、具体公共管理环境 具体公共管理环境是指组织环境或内部环境、微观环境，它具体而直接地影响和作用于公 共组织，包括物理环境、心里环境和文化环境等。 4、4 常态管理与危机管理的并重 4、4、1 常态管理与危机管理的辩证关系 公共管理是一个完整的过程，常态管理中已经孕育了危机管理会遇到的突发因素，并为危 机管理的开展实施准备了一切必要的防范和应对机制。危机管理只是常态管理的暂时中断， 最终必然也必须走向常态管理。而快速高效地应对各种危机，也需要坚持“预防与应急并 重，常态与非常态相结合”的原则，实现危机管理的窗台化，完善应急管理体制机制，有 效应对各种风险。危机管理不能取代常态管理，更不能超越于常态管理之上，而应在常态 管理基础上得到加强。正确认识并注意处理好公共管理中“危机管理”和“常态管理”的 辩证关系，将有益于客服日常公共管理中的麻痹思想，有效避免和正确处理公共管理危机 事件。 4、4、2 实现常态管理和危机管理的有机结合 有效处理好危机事件，从以下几个方面着手： 第一， 居安思危，预防为主 第二， 统一领导，分级负责 第三， 依法规范，加强管理 第四， 快速反应，协同应对 第五， 依靠科技，提高素质 第五章 公共管理的战略 5、1、2 公共战略管理的内容与特征：从元战略到战略群集 与传统的公共行政学不同，公共部门的战略管理着眼于与外部环境发生相互作用的组织， 系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期不妙，将关注的焦点从内部转向尾部，从注重 日常管理转向组织未来的发展管理。 5、2 公共管理战略的实现途径 1、公共政策驱动 2、价值导向 3、政府引导 4、社会合作 第六章 公共管理的政治与法律基础 6、1 公共管理的政治基础 6、1、1 公共管理的宪政价值 （1）公正性 （2）代表性 （3）回应性 （4）责任性 （5）合法性 6、1、2 公共管理的政治控制 （1）一般立法控制 （2）预算控制 （3）职位轮换 （4）公民参与 （5）公开化 （6）阳光措施 （7）利益冲突 6、1、3 参与式治理 公民参与政府治理的主要渠道有： （1） 公开听证 （2） 公民调查 （3） 咨询委员会 （4） 赛博 （5） 公私合作生产 （6） 利益团体 （7） 协商和 mediation 6、2、4 公共管理的法制化 （1） 公共管理意识的法制化 （2） 公共管理职权的法定化 （3） 公共管理程序的法定化 （4） 公共责任的法定化 第七章 公共管理的资源 7、1、1 公共部门人力资源管理的特点 1、利用分工的方法对为了实现规定目标而工作的人员进行分组、指挥并负有责任； 2、设法通过激励和对人、物与事件的最佳利用，来获得最好的工作绩效； 3、必须在不断变化的环境中密切关注公共舆论和管理工作的连续性； 4、将人力当做一种财富，遵循人力资源的基本特征； 5、尊重知识、尊重人才，遵循人力资源的时效性原则，合理开发、使用人才 宏观： 6、公共部门要顺应公共利益的要求，树立公共伦理责任观念，注重实现社会公平； 7、公共部门人力资源管理主要依靠公共权力和行政法为依据，其义务权力、任职资格和管 理等都有严格详细的法律规定； 8、公共部门的目标是谋求公共利益； 9、公共部门的职能具有法定性，主要采用科层制的组织结构，强调服从，纪律； 微观： 10、公共部门人力资源获取强调法制化、公平和程序原则； 11、在任职管理上，公共部门规定了选任、委任和聘任三种方式； 12、在人员考核上，公共部门的工作往往是相互协作的结果，因而其考核指标又是难以清 晰量化； 13、在薪酬激励上，公共部门的薪酬水平、结构等已经由法律作出规定，其激励重在精神 和荣誉激励 7、1、3 中国公共部门人力资源管理的发展 新中国成立初期，主要采用传统的干部人事制度。改革开放以来，提出和实行了干部队伍 革命化、年轻化、知识化、专业化方针，并废除领导职务终身制，下放干部管理权限，建 立公务员制度。 进步表现： 首先，公务员条例和法规的逐渐完善，对于推动公共部门人力资源管理的法制化、规范化 起到了重要作用。 其次，在组织层面，除了传统的人事局、组织部门外，其他相关的人力资源管理和服务机 构逐渐增多，包括一些人力资源咨询公司、人才交流中心等，它们对于人力资源的开发、 流动起到了重要的作用。 最后，人力资源管理的措施和技术运用逐渐丰富，不少来自国内外企业组织的技术和管理 工具，开始在各地的公共部门内探索运用。 不足表现在： 职位分析比较模糊，分类不够细致；考核测评标准、手段不够科学规范；工资分配制度不 尽合理，内部公平性较差；对公务员的管理重使用而轻开发；公务员的退出机制仍需健全。 具体对策包括： 1、 建立科学的、适合国情的职位分类制度。 2、 建立透明的、竞争择优的人才评价制度。 3、 建立激励的、市场导向的人才保障制度。 4、 建立创新的、持续学习的人才培训计划制度。 5、 建立严格的、赏罚分明的公共问责机制。 7、2、2 财政资源管理的要素与过程 财政收入的来源 1、 税收 2、 政府收费 3、 国有资产收益 4、 政府债务收入 7、2、3 财政资源管理的方法与工具 1、预算管理 预算是政府财政收支安排的基本计划，反应和规定了政府在预算年度内的工 作或活动范围、方向和重点。 2、财政赤字 是财政支出大于财政收入的差额，会计上将其用红字表示，所以称为财政赤 字。 财政平衡 是指财政收取与财政支出在总量上相等。 赤字的计算： （1） 赤字（结余）=（经常收入+债务收入）（经常支出+投资支出+债务支出） （2） 赤字（结余）= 经常收入（经常支出+投资支出） 3、财政政策的类型与使用 财政政策市政府主动调整财政收支和运用财政手段，形成不同组合以达到预期政策目标的 过程。 目标：保持物价稳定、收入分配合理、社会生活质量提高 手段：预算、税收、公共支出、公共投资、公债、财政补贴 7、5 公共管理的舆论资源 7、5、1 舆论的定义 第一，舆论不是官方的观点与意见，它是一种反应民间的意见、观点、态度的方式，往往 体现的是非官方的众多人的意见 第二，舆论不是个人的见解而是群体的行为，只有当个人的见解得到群体的认同时，群体 的意见才会转化为舆论，而舆论之所以受到重视，就是因为它具有群体的性质，而非个人 的行为和态度 第三，舆论是通过自由表达和传播来实现的。没有传播出来的言论不能被称为舆论，当个 人通过自由表达和传播后，这种得到群体其他人共同认可的态度、意见才会构成舆论，充 分利用传播媒体就是群体制造舆论的自然选择之一 第四，舆论一般是对有争议的问题而产生的 第五，舆论带有明确的目标 7、5、2 公共管理中舆论的来源 1、媒介舆论 2、人际舆论 7、5、3 公共管理中舆论的作用 1、对公共决策影响越来越大 2、社会舆论对政策执行、评估的影响也越来越大 3、舆论监督对管理民主化的发展具有强大的推动作用 4、舆论在公共危机管理中的作用 7、5、4 公共管理中如何正确引导、采用舆论资源 1、借助大众媒体的作用 2、完善制度方面的建设 第八章 公共管理的过程 8、4 公共管理的评估、纠正和监督 8、4、1 公共管理评估 公共管理评估的主要功能和意义 （1） 有助于公共部门及全社会成员对公共管理绩效信息的了解和掌握 （2） 检验公共管理过程的效果、效益和效率 （3） 提供公共管理过程的未来发展方向，优化资源配置 公共管理评估标准 （1） 效率标准 （2） 效能标准 （3） 公正标准 8、4、2 公共管理过程的纠正机制 （1）对公共管理过程进行评估后，针对发现的过程偏差或执行困难，对执行主体内部组织 结构和关系、人力资源、物质和技术资源等相关执行资源进行适当、及时的调整。 （2）对公共管理过程中错误的、无效的、过时的公共管理执行采取相关措施给予终止。 （3）当公共管理评估结果表明公共管理方案能够实现预期目标、达到预期效果时，公共管 理主体可以选择维持现有公共管理方案的执行，但同时应当继续对公共管理过程进行评估 和检测，及时收集反馈信息。 8、4、3 公共管理监督 公共管理监督的内涵 （1） 公共管理监督主体的多元化 （2） 公共管理监督内容的扩展性 （3） 公共管理监督行为的合法性 （4） 公共管理监督体系 （1） 公共管理内部监督 一般监督和专门监督 （2） 公共管理外部监督 政党监督、立法监督、司法监督、社会团体监督、公众与媒体 监督 8、5 公共管理的解决机制 8、5、1 公共管理的整合机制 （1） 通过市场来整合 （2） 通过“第三部门”来整合 （3） 通过法律制度来整合 （4） 通过文化来整合 8、5、2 公公公管理的沟通协调机制 （1） 正确界定行政组织的职能，理顺各部门之间的职能关系，避免职能交叉，使经常性 的沟通制度化。 （2） 建立专门沟通协调机构，畅通沟通协调渠道 （3） 建立灵活多样的协调形式和制度，发现偏差，及时纠正，排除不协调因素，保证组 织协调运转；创设良好的文化氛围，建立共同的价值观，形成良好的人际关系，激 发公共管理主体的工作积极性、主动性和创造性，以利用公共管理沟通协调。 8、5、3 公共管理的信息传递机制 阻碍因素 （1） 信源开放度低 （2） 信道畅通度不高 （3） 信息的失真度较高 （4） 信息传递媒介不合适 8、5、4 公共管理的利益表达机制 （1） 培育利益主体的理性化利益表达意识 （2） 追求平等的利益表达权力和合理的利益表达渠道 （3） 加速推进利益表达的制度化、规范化