公务员、事业单位、参公的不同与联系

关于公务员 公务员的范围具体包括七大机关：中国共产党各级机关、各级人民代表大 会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机 关、各级审判机关、各级检察机关和各民主党派机关等七大机关。只有上述单 位的正式行政编制且在编的工作人员才能称为公务员。其中，党的机关、人大 机关、政协机关、民主党派机关工作人员，由原来的“参照试行公务员管理” 改为纳入公务员管理。 公务员法颁布后，由中共中央、国务院出台“一加五”的文件：“一”就 是中华人民共和国公务员法实施方案：“五”就是方案的五个附属文件， 即公务员范围实施办法、公务员登记实施办法、公务员职务与级别 管理规定、综合管理类公务员、非领导职务设置管理办法、参照公 务员法管理的单位审批办法，配套推动公务员法的实施。据说还将出台 24 个配套规定，现在很多事还是没有一定之规。 关于事业单位 目前我国“吃财政饭的”存在三种编制：行政编制、事业编制、社会团体 编制，后两种的财政支持形式各有不同，有一部份财政是不管的。实施公务员 法之前，做了两项主要的准备工作：一是公务员登记，参公单位也登记，称为 “参照公务员管理事业单位工作人员”；二是事业单位分类。公务员等级就发 现不少问题，很多地方由于进退流转，人员变动，机构调整，连哪些人是公务 员不分不清，普遍实行事业编和行政编混岗使用，行政机关把职能委托给事业 单位执行，有很多是没有依据的。 事业单位队伍庞杂，改革难度极大。中央编办 2006 年制定了关于事业单 位分类及相关改革的试点方案，方案将事业单位划分为承担行政职能的、从 事公益服务的和从事生产经营活动的三类。这个方案对现有利益格局的冲击非 常大，估计实施过程会非常复杂和漫长。文件要求，对完全行使行政职能的事 业单位，根据具体情况转为行政机构或进行其他调整；对承担部分行政职能的 事业单位，将其行政职能和公益服务职能与其他单位分拆整合。明确不再批准 设立承担行政职能的事业单位。从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业， 核销事业编制，不再批准设立生产经营性的事业单位。从事公益服务的事业单 位，再划分为三个类别：不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政 予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；可部分实现由市场配置资 源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入； 可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相 应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量 举办。 对完全行使行政职能的事业单位，目前的做法就是实行参公。估计逐步转 为行政编制是必然的。 事业单位参公和人民团体参公不同。人民团体是行政编制。事业单位参公， 工作人员仍然是事业编制。 参公管理，实际是公务员法向我国社会现实的妥协。如银监会，属事业单 位，但国务院授权它集中统一监管全国银行、信用社、资产管理公司、财务公 司，典型的行政职能，而且权力实际比一般行政机关还大，因为银监会有准立 法权、准司法权。这样的单位是事业单位，很多事情不好办。所以现在明确它 参公。 除参公单位外，其他事业单位实行岗位绩效工资，下一步恐怕要全员聘任， 修改劳动法时估计要纳入劳动合同管理，逐渐从享受了几十年的“国家干 部”待遇淡出。即将出台的劳动争议调解仲裁法已经把这部分事业内的争 议划为劳动争议，将废除人事争议仲裁制度。 实际上，改革才刚刚开始。 详说参照管理 目前，中央机关层面参公单位机关共 37 个。参公条件是：1、法律、法规 授权具有公共事务管理职能的事业单位，或者是使用行政编制的人民团体和群 众团体；2、经批准。中央机关系统由中央组织部和人事部批准，各省级组织人 事部门批准省内各级机关单位参公。目前，中组部人事部批准了 37 个机关单位： 中共中央直属 6 个、国务院直属 8 个、其他 2 个，包括共青团、妇联和工会在 内的社会团体 21 个。要求各省市不得自行扩大参公范围。目前部分地区的报批 和审核工作尚未结束，实际上也出现了一些地方参公范围有所扩大的现象。 2006 年，中央组织部、人事部先后下发了关于事业单位参照公务员法管 理工作有关问题的意见(组通字200627 号)、关于印发参照公务员法管 理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知（组通字200633 号）和关 于印发工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照中华人民共和国 公务员法管理意见的通知 (组通字200628 号) 。 1、组通字200633 号文件批准 17 家党中央、国务院直属单位列入参照 中华人民共和国公务员法管理范围，即： 党中央直属事业单位机关 6 个（中央党校、中央编译局、中国外文局、中 国浦东干部学院、中国井冈山干部学院、中国延安干部学院）。 国务院直属事业单位机关 8 个（中国地震局及其省级地震局、中国气象局 及其市（地）级以上垂直管理机构、国务院发展研究中心、国家行政学院、中 国银行业监督管理委员会及其派出机构、中国证券监督管理委员会及其派出机 构、中国保险监督管理委员会及其派出机构、国家电力监管理委员会及其派出 机构）、中华全国供销合作总社。 国务院组成部门代管或直属的副部级事业单位机关 2 个（民政部全国老龄 工作委员会办公室、国土资源部中国地质调查局）。 2、组通字200628 号文件说，中央决定，在党政机关、人大机关、行 政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关实施公 务员法的同时，工会、共青团、妇联等使用行政编制或由中央机构编制部门 直接管理机构编制的人民团体和群众团体机关参照公务员法进行管理。人 民团体和群众团体中央机关实施参照管理的范围是，中华全国总工会、中国共 产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会、中国文学艺术界联合会、中 国作家协会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中国法学会、中 国人民对外友好协会、中华全国新闻工作者协会、中华全国台湾同胞联谊会、 中国国际贸易促进委员会、中国残疾人联合会、中国红十字会总会、中国人民 外交学会、中国宋庆龄基金会、黄埔军校同学会、欧美同学会、中国思想政治 工作研究会、中华职业教育社、中华计划生育协会。上述人民团体和群众团体 机关中，除工勤人员以外的机关工作人员，列入参照中华人民共和国公务员 法管理范围。上述团体机关所属事业单位，原则上不列入参照管理范围。 历史源流 公务员法中的公务员范围是根据中国的政治体制，尊重干部人事的客观情 况，以及参照国外公务员公职、行政编制和财政负担等因素确定的。主要目的 是保持各类机关干部的整体一致性，有利于统一管理，有利于党政机关之间干 部的交流使用。 在西方,公务员指国家行政系统中非经政治过程产生的常任职业官僚，又称 文官。所以说，我国的公务员范围远远超过西方国家公务员的范围。 建国后，我们的干部选拔制度实行以基层推荐为主的指令性选调，实际上 出现了向魏晋时期“九品中正制”的大步倒退。在世界上最早实行文官制度， 打破门阀贵族垄断的国家，竟然出现了这样的现象，可谓历史奇观，主要就是 “泼洗澡水的时候连孩子也扔掉了”，革命割裂了一切。 1989 年初开始，国务院六个部门（审计署、海关总署、国家统计局、国家 环保局、国家税务局、国家建材局）进行国家公务员制度试点。1990 年，又在 哈尔滨市和深圳市进行试点。1993 年 8 月 14 日，国家公务员暂行条例发 布，规定自 1993 年 10 月 1 日起施行。同年，制定了国家公务员制度实施方 案(国发200378 号)。暂行条例规定的公务员限于国家行政机关工作 人员。 但是由于政治体制的原因，暂行条例颁布后，出现了“参照试行”和 “参照管理”两种情况，当时这两种情况的人员被称为“机关工作者”。公 务员法扩大了公务员的范围。 须注意，现在的“参照公务员法管理”，和原国务院国家公务员暂行条 例颁布之后的“参照试行”和“参照管理”是不同的。简介如下： 1、参照试行。1993 年，中共中央转发中共中央组织部关于中国共产党 机关参照试行国家公务员暂行条例的实施意见的通知（中发 号），决定党的机关中除工勤人员之外的工作人员，参照试行 国家公务员暂行条例。之后，中共中央办公厅关于印发全国人民代表大 会常务委员会机关参照试行国家公务员暂行条例实施方案的通知(中办发 19947 号)规定，各级人大常委会机关参照试行国家公务员暂行条例。中 共中央办公厅关于印发中国人民政治协商会议全国委员会机关参照试行国 家公务员暂行条例实施方案的通知（中办发19948 号）规定，各级政协 机关参照试行国家公务员暂行条例。政协全国委员会机关中除工勤人员之 外的工作人员以及文史专员，参照试行国家公务员暂行条例。 2、参照管理。先后有共青团机关、中国文学艺术界联合会机关、中国作家 协会机关、中华全国新闻工作者协会机关、中国职工思想政治工作研究会机关、 中国法学会机关、中国人民对外友好协会机关、中国人民外交学会机关、中国 国际贸易促进委员会机关、中国残疾人联合会机关等实行参照公务员管理。 3、中组部、人事部印发的公务员法实施方案说，使用国家行政编制的 人民团体和群众团体机关“参照公务员管理”，参照办法由中央另行发文明确， 原则上与公务员法实施工作同步进行。对于在公务员法实施以