关于充分发挥党代表闭会期间作用的对策研究

关于充分发挥党代表闭会期间作用的对策研究 2008-08-21 党内民主是党的生命线,党的代表大会制度是我们党一项带根本 性的组织制度，党代表大会代表是各级党代表大会活动的主体。代表 作用发挥情况，直接关系到党代会职权的行使，关系到党内民主建设 的整体水平。如何使党代表作用突显出来，实现发挥作用经常化，关 系到党的事业的兴旺发达。党中央历来十分重视发挥党代表大会代表 的作用。党的十一届三中全会以来，随着改革的逐步深入和社会主义 民主政治的不断发展，中央有关部门加强了对党代会常任制的研究， 在部分市县区开展了党的代表大会任期制和常任制的试点工作。特别 是党的十六大，从加强党的执政能力建设的高度，明确提出要积极探 索党的代表大会闭会期间发挥党代表作用的途径和形式。按照中央的 要求和部署，试点的范围进一步扩大，为全党推行党代表任期制工作 积累了大量宝贵的经验，提供了现实样本。在总结试点成功经验和做 法的基础上，党的十七大明确提出了“完善党的代表大会制度,实行党 的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制” 的重大决策，并将其写进党章。随后，中央在认真总结各地做法和经 验的基础上，研究制定了中国共产党全国代表大会和地方各级代表 大会代表任期制暂行条例，于今年 5 月 5 日正式印发全党执行，进 一步建立健全了各级党代表大会代表履行职责的制度和机制，为保障 代表权利、充分发挥代表作用创造了必要条件。 2 为了深入贯彻党的十七大精神，我市把实行党代表大会代表任期 制工作列入重要议事日程，年初，市委在贺兰县率先开展了党代表任 期制试点工作。同时，我部成立了以市委常委、组织部部长郑震为组 长， 组织部副部长刘涛为副组长，部内组织处、研究室有关同志为成 员的课题组。 课题组的同志 4 次深入贺兰县调研，先后召开市、县基 层党代表座谈会 2 次，召开组织系统征求意见会 1 次，向市第十二次 党代表发放调查问卷 385 份，收回 313 份。课题组对调研结果进行了 认真研究分析，现将情况综合汇报如下： 一、充分发挥党代表闭会期间职能作用，是新形势下发展党内民 主的迫切需要 实行党代表常任制，充分发挥党代表闭会期间的作用，对于完善 党的代表大会制度，建立健全充分反映党员和党组织意愿，加强对党 内权力运行的监督，推进党内民主建设，具有十分重要的意义。 从全国各地开展试点，特别是贺兰县委开展试点的实践证明，实 行党代会代表任期制，是在党代会闭会期间发挥代表作用的重要途径， 有利于调动代表参与党内事务的积极性和主动性；有利于扩大党内民 主，提高党委决策的民主化、科学化水平，促进决策的贯彻落实；有利 于建立并实行有效的监督制约机制，推进党委机关、党委领导班子的 自身建设。 问卷调查中，100的党代表认为充分发挥党代表闭会期 3 间的作用非常有必要，80的党代表赞成实行党代表任期制，20的 党代表比较赞成实行党代会常任制。大家一致认为： （一）发挥党代表闭会期间作用，有利于尊重党员主体地位，发展 党内民主。党代表是各级党组织按照严格的标准和程序，经过层层推 荐、逐级遴 选、民主 选举产生的，是各行 业、各 领域党员中的优秀分子， 是广大党员行使民主权利的代言人，普遍具有较高的政治素质，较强 的参政议政能力。以往情况下，党代表发挥作用只是在党代会召开期 间， 闭会期 间发挥作用的渠道和载体基本没有，对此有人形容成“ 五 年开次会，会期三五天，举举手，划划圈，散会就靠边” 。如果党代表 发挥作用仅限于党代表大会期间，那么，对党的事业来说，是一种“ 资 源” 浪费，对广大党员来说，是对其民主权利的一种削弱。 实行党代表 任期制，拓展了党代表闭会期间的履职空间,也让党内民主在党代表 大会制度的框架内有了具体的实现形式，有利于调动党代表参与党内 事务、特别 是参与重大问题决策的积极性，激发党代表履行职责的热 情；有利于强化代表意识，提高党代表参政议政水平；有利于突出党员 主体地位，带动广大党员更加关心、更加主动地参与党内事务，实现 广大党员对党内事务的知情权和参与权，从整体上提升党内民主水平。 （二）发挥党代表闭会期间作用，有利于加强党内监督，改善党的 领导。按照 党内监督条例的规定， “党代表在代表大会 闭会期间，除 4 履行党员的监督责任和享有党员的监督权利外，按照有关规定对其选 举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督，反映所在 选举单位党员的意见和建议。 ”党代表来源于各行各业的不同岗位，与 广大党员保持着天然的密切联系，在实行党内监督上有着独特的优势。 实行党代表任期制，通过党代表广泛联系广大党员和群众，组织党代 表列席市委有关重要会议，开展视察调研、对党委和纪委领导班子及 其成员履职情况进行监督评议等活动，使党代表的民主监督作用得到 有效的发挥，监督的渠道和途径更加广泛，这样，有利于形成健全完 善、自下而上的监督机制，推进党风廉政建设，防止官僚主义、形式主 义、弄虚作假等不正之风，清除各种消极腐败现象，维护党的形象。 （三）发挥党代表闭会期间作用，有利于保持党和人民群众血肉联 系，巩固党的执政基础。党代表特别是基层党代表工作生活在党员群 众中间，对 基层党员群众实际情况比较清楚，对于关系人民群众切身 利益的决策决议，最具有发言权和建议权。实行党代表任期制，有利 于发挥党代表的桥梁纽带作用，搭建党组织与党员沟通平台，畅通党 员意见表达渠道，有助于营造党内民主氛围，把方方面面的积极性、 主动性和创造性都调动起来，形成整体合力，不断增强党组织的创造 力、凝聚力、战斗力，巩固党的 执政基础。 （四）发挥党代表闭会期间作用，有利于促进党的决策科学化、民 主化。我们 党拥有 7000 多万名党员，我市有 7 万多名党员，各级党组 5 织研究工作、讨论问题不可能把所有党员都集中起来。各级党代表作 为广大党员权利的代言人，他们参与决策的过程，就是集中民智、听 取民意、凝聚民力的过程，就是广大党员直接或间接参与党内事务讨 论、决策的过程。在研究制定重要决策前，通过广泛征求党代表的意 见和建议，把广大党员群众的思想状况、愿望要求体现到党委的决策 过程中，既有利于增强决策的科学性和群众基础，使决策符合实际， 避免重大决策失误，也使党的决策在广大党员和人民群众中更具有影 响力和号召力，更好地得到贯彻执行。 二、我市党代表闭会期间发挥作用情况分析 （一）基本情况 中共银川市第十二次代表大会代表 386 名。其中各级领导干部代 表 259 人，占代表总数的 67.1%；生产和工作一 线的代表 85 人，占代 表总数的 22.02%；各类先进模范和优秀专家代表 34 人，占代表 总数 的 8.81%；解放 军和武警等代表 8 人，占代表 总数的 2.08%。大专以上 （含大专）代表 352 人，占 91.19%；中学（含中 专）34 人，占 8.81%。 调查发现，80以上的党代表认为，党代表在闭会期间作用发挥 不好或不够好，少数代表认为闭会期间根本没有发挥作用。表示经常 为党委献计献策的占 11，63的被调查者表示很少献计献策。26 的被调查者表示从来没有发表过意见和建议。认为地方党委闭会期间 6 就重大问题征求过党代表意见的，只占被调查人数的 33。调查显示， 绝大多数党代表只是在党代会开会期间“开一次会、投一次票、 举一 次手、发一次言” ，党代表在闭会期间发挥作用的内容、范 围以及时间 上都存在一定的局限性。所谓能够发挥作用的，也仅仅是“ 宣传党的 路线、方针、政策 ”和“在工作岗位上起表率作用”等方面，与党代表的 职责要求相去甚远。 （二）原因分析 1、对闭会期间发挥党代表作用的认识不够。党组织和党代表对 闭会期间党代表发挥作用问题的认识不到位，对闭会期间如何发挥党 代表作用重视不够、思考不多、研究不深，保障和支持党代表发挥作 用的氛围还没有形成。个别党组织和领导干部还存在着怕麻烦的心理， 甚至认为党代会闭幕就标志着党代表的作用已经完成，会议各项任务 的落实靠各级党组织，无需再发挥党代表的作用了。基层党组织负责 人和党代表普遍认为应该重视发挥党代表闭会期间的作用，但对到底 怎样发挥作用认识模糊。一些党代表自身认识上也存在着偏差，被调 查者中有 19的人认为党代表主要是一种政治荣誉，代表是一次性 的，发挥不 发挥作用不重要，只要把本职工作干好就行了。有近三分 之二的党代表闭会期间代表意识比较淡薄，很少以党代表的身份发挥 作用，甚至没有参加过任何代表活动。这些不正确的认识，直接影响 了党代表作用的发挥。 7 2、党代表的素质与履行职责的要求还存在着差距。党代表是各 单位各行业党员中优秀分子，各级党代会的成功召开已经充分说明了 这一点。但与党员和群众对党代表寄予的厚望相比，与新时期发展党 内民主的迫切需要相比，与党代表应肩负的重任相比，党代表的素质 还急待提高。一是少数党代表文化素质偏低，尤其是基层一线代表， 182 人中初中、高中和中专文化程度的 34 人，占 19，且大专以上学 历的绝大多数不是第一学历。二是部分党代表平时对党的路线、方针、 政策学习不够，缺乏系统的理论学习，政策理论水平不高。三是有的 代表参政议政的意识和能力不强， “对选举单 位负责” 的意识比较薄弱， 少数党代表缺乏与党员群众的紧密联系，缺乏反映社情民意的主动性， 对党组织开展的活动不热心、不积极。四是少数党代表对自身要求不 严格，不能履行代表义务，在党员群众中带头和示范作用不明显，个 别的甚至把自己混同于一名普通的党员或群众。 3、党代表缺乏发挥作用的途径或渠道。大多数党代表自身不是 不想发挥作用，而是苦于不知道通过什么途径、采取什么方式发挥作 用。党代表发挥作用的职责不清楚,权利不明确，致使党代表发挥作用 缺乏操作规范和制约依据，影响了党代表作用的发挥。从现实情况来 看，在没有实行任期制的条件下，党代表只是在一届党代会的会议期 间存在和发挥作用，在更长的党代会闭会期间，党代表很难再发挥作 用，这就造成了党代表发挥作用的缺位。具体来看，这种缺位表现在： 8 其一，党代表发挥作用缺乏连续性。其二，党代表在闭会期间发挥作 用缺乏“合法性 ”。其三，党代表发挥作用缺少有效的组织载体。其四， 党代表发挥作用缺乏经费和组织保障。 4、缺少必要的组织管理机构和机制。随着党代会的闭幕，各种临 时领导机构随之解散。由于代表分散在各系统、各单位，市委没有固 定编制和专职人员、专门机构来管理这项工作，组织代表活动。闭会 期间党代表基本处于松散的状态，发挥党代表闭会期间作用的工作无 人抓、无人管，党代表干好干坏一个样，干与不干一个样，没有考核评 价机制和激励约束机制，缺乏组织协调、保障服务，从客观上影响了 代表作用的发挥。 三、充分发挥党代表闭会期间作用的对策和建议 实行党代表大会代表任期制是党的十七大作出的重大决策。中央 在认真总结各地做法和经验的基础上，研究制定了中国共产党全国 代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例，于今年 5 月 5 日正式印发全党执行。就如何贯彻党的十七大精神，全面执行中国 共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例，充 分发挥党代表闭会期间的作用，需要研究的问题很多，结合有关地区 试点经验和当前我市实际，重点应围绕保证党代表顺利履行职责、更 好发挥作用做好以下几个方面的工作。 9 （一）要明确党代表的任期、权利和职责 明确党代表任期、权利和职责是实行党代表任期制的前提和基础。 在没有实行任期制的条件下，党代表只是在一届党代会的会议期间发 挥作用，在更长的党代会闭会期间，党代表很难再发挥作用。针对这 种情况，必须按照中央暂行条例及党内有关规定，明确代表由党员 选举产生并获得代表资格后，其任期与党代表大会届期相同，任期内 享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。同时， 党代表以“代表 ”身份从事的行 为是一种职务 行为，应当做什么、不应 当做什么，是特定职务所具有的权力和责任。因此，要进一步明确党 代表在大会期间和闭会期间享有的权利和职责。这样，一方面可以为 党代表闭会期间的活动指明方向，提供依据，便于党代表开展活动、 发挥作用；另一方面有利于加强对党代表的规范管理，保证其在规定 职责范围内履行职责。概括地说，党代表的权利和职责大体可以分为 两类。一类 是党代表在代表大会期间的职责，通常表现为以代表大会 的形式行使的职权，主要包括：审议权，主要是听取和审查市委、市纪 委的工作报告，以及提案办理结果的报告和其他提交大会的报告；表 决权，主要是参加讨论和表决需由党代表大会作出的决议、决定；提 案权，主要是按规定程序向党代表大会提出属于市党代表大会职权范 围内的提案；选举和被选举权，主要是选举和被选举为市委委员、候 补委员和市纪委委员，选举和被选举为出席上级党代表大会的代表。 10 一类是党代表在闭会期间的权利和职责，主要包括：知情权，主要是 了解市委、市纪委以及全市基层党组织贯彻执行党的决议、决定的情 况；提议权，主要是向市委就经济建设、政治建设、文化建设、社会建 设和党的建设的有关问题提出属于市委职权范围内的意见和建议；视 察权，主要是有组织的对市委重点工作和重要事项、党员和群众关心 关注的热点难点问题进行视察调研；监督权，主要是对市委、市纪委 班子及其成员和市委工作部门履职情况，各级党组织贯彻落实市党代 表大会和市委重大决策情况，进行监督、检查、评议。明确党代表权利 和职责，有利于强化其代表意识和责任意识，改变过去代表只在召开 党代表大会期间集中行使职权的状况，为党代表充分发挥作用提供了 制度保障。 （二）要创新活动机制，拓宽党代表闭会期间履行权利和职责的途 径 发挥党代表闭会期间的作用，关键在于创新代表活动机制，构筑 党代表发挥作用的平台。特别是要联系实际，因地制宜，积极探索制 定党代表发挥作用的实施办法，拓宽途径，不断深化活动内容，增强 活动的实效。 1、拓宽联系渠道，健全民意收集机制，充分发挥代表的桥梁纽带 作用。党代表来自于党员群众，有义务当好基层群众的代言人，及时 11 向党组织反映党员群众的意愿。同时，党代表工作生活在党员群众中 间，对基层党员群众的实际情况比较清楚，对于关系人民群众切身利 益的决策决议，最具有发言权和建议权。因此，要通过开展代表联系 党员群众、党内民主恳谈等活动，实行重要情况通报和完善党务分开、 民意收集等制度，建立并畅通代表联系党员群众和反映党员群众意愿 的渠道。 2、拓宽参与渠道，健全民主决策机制，充分发挥代表的参谋助手 作用。党代表在社会政治生活中代表广大党员，依法行使党的权力， 管理党内事务，是党代表的权利和职责，是党代表发挥“ 议党议政”作 用的关键环节。因此，要通过实行党代表列席市委有关会议、重大决 策征求代表意见、代表提案和提议等制度，开展代表视察调研、建言 献策等活动，拓宽党代表参与党内事务决策管理的平台，充分发挥党 代表参与决策、参与管理、参与监督的作用。 3、拓宽监督渠道，健全党内约束机制，充分发挥代表的监督作用。 党代表发挥作用的一个重要方面，就是监督本地区各级党组织和党员 干部的工作，特别是对市委、市纪委领导班子及其成员履行职责情况 进行监督评议，对市委常委会工作进行监督评议，保证党的路线方针 政策和党代表大会决议的贯彻落实及市委各项工作任务的顺利完成。 因此，要通过建立党委常委会向全委会报告工作等制度，组织党代表 参与对党委、 纪委委员民主测评，开展领导班子民主生活会前征求代 12 表意见，参与民主推荐重要干部工作等，确立代表在党内监督中的重 要地位，不断拓展和丰富代表参与党内监督的途径和方式。 （三）要建立健全保障机制，激发党代表的发挥作用的动力 为党代表履行职责提供有力的组织保障，是落实党代表任期制， 保证代表自觉履行职责的必要条件。要从代表履行职责的实际出发， 尊重和保障党代表的权利，规定和建立重大事项通报、重要意见征询、 参与重大决策、党代表监督评议等制度，保障党代表的知情权、参与 权、决策权 和监督权；要建立党代表提案、提议办理制度，规定所涉及 的单位或个人必须限期认真办理和答复，任何单位或个人不得以任何 理由予以推诿或拒绝，不得对代表履行职责进行干扰；要规定各级党 组织必须为党代表履职提供条件，保障代表履职时间和经费。同时要 求各级党组织在实际工作中，要切实落实和不断完善各项保障制度， 保证党代表各项活动的顺利开展。市委、市纪委领导班子及其成员、 市委各部门要自觉接受党代表监督，认真地对待党代表提出的批评和 意见， 积极支持党代表履行职责，主动帮助解决党代表履行职责中遇 到的实际问题，带头营造党代表发挥作用的良好环境。 （四）要强化党代表意识，不断提高代表素质 党代表是党代表大会活动的主体，党代表代表意识的强与弱、素 13 质的高与低、参政能力的大与小，代表的整体素质和作用发挥情况， 直接关系到党代表任期制能否发挥应有的作用，关系到党代表大会职 权的行使，关系到党内民主建设的整体水平。作为党代表，不仅平时 要参加党组织组织的视察调研等各种活动，要密切联系党员和群众， 把他们的意见、建议和要求及时向党组织反映，而且要在党代会召开 期间听取和审查各种工作报告和情况通报，参与讨论并决定党内重大 问题。代表素质的高低，直接关系到代表履行职责的成效。因此，要注 重在提高党代表综合素质上下功夫。通过多种途径提高党代表的素质， 为充分发挥代表的作用打下良好的基础。 1、强化党代表意识。 强化党代表意识，是党代表充分发挥作用的 前提。党代表首先要做遵守党的章程、党内各项规定和国家法律法规 的模范，做维护党的团结和统一的模范，做密切联系党员和群众的模 范，在生产 、工作、学习 和社会生活中发挥党代表的表率作用。要教育 引导党代表始终坚持“ 党代表是党组织和广大党员群众之间联系的桥 梁和纽带”的 观念，强化代表意识和政治意识 、大局意 识，特别是要树 立党代表经常发挥作用、多渠道发挥作用的意识。党代会闭幕并不意 味着代表作用的终止，而应该是代表作用有效发挥的开始。党代会期 间要认真审议，行使职权，把高质量提案带到会上。闭会期间要做好 调研，广泛 联系党员和群众，深入了解民情，反映群众呼声，积极参加 代表团（小组）活动，参加视察和培训等活动，努力提高自身素质，提 高履职能力。 14 2、积极参加活动。代表要立足自身工作岗位，加强对全市经济社 会发展、党的建设等重大问题的调查研究，积极主动深入基层、深入 实际， 应邀参加有关会议，扩大知情渠道， 积 极参政议政、建言献策， 提出高质量的提案和提议、意见和建议，促进市委决策的科学化、民 主化。要采取结对走访等有效形式加强与基层党员和群众的联系，了 解党的决议、决定在执行过程中遇到的问题，积极反映基层单位和党 员群众的意见和建议。要按照有关规定，充分发挥对同级党委、纪委 领导班子及其成员，以及本地区重要干部的监督作用。 3、不断提高自身素质。党代表自身素质和参与决策能力的高低， 直接影响到代表议事的质量和作用的发挥，影响到党代表任期制的成 效。当前，部分代表特别是部分基层代表还存在思想理论水平偏低、 对全局性工作和一些重大决策缺乏全面了解，对党的建设和党内民主 制度不够熟悉等问题。因此，党代表要认真学习宣传贯彻党的理论和 路线方针政策，学习宣传贯彻党代表大会精神，学习有关履行代表职 责的业务知识，切实提高自身的民主素质，做到正确行使代表权利， 有效参与党内事务。市委党代表联络办公室要负责制定和实施市党代 表学习培训计划，至少每年举办一期市党代表专题培训班，把对党代 表的培训与干部教育培训、基层党务干部培训结合起来，坚持集中培 训与代表团（小组）分散学习相结合、参观交流与自我提高相结合，采 取多种形式组织党代表着重加强党代表的党的基本知识，党的路线、 15 方针、政策，特别是党章和有关党的代表大会制度的知识，法律法规、 市场经济等知识，夯实代表建言献策、参与决策的理论基础，提高党 代表的综合素质，增强党代表履行职责的能力。 （五）要切实加强对党代表任期制工作的组织领导 实行党代表大会代表任期制，充分发挥党代表在闭会期间的作用， 是一项艰巨而复杂的工作。是大力推进党内民主建设，增强党的创新 活力，提高党的领导水平和执政水平的一项重大举措。意义重大，任 务繁重。各 级党组织必须高度重视，加强领导，精心组织，努力营造有 利于党代表发挥作用的条件和环境。 1、成立组织机构。市委及各县市区委应成立党代表日常工作机 构，具体负责 市党代表大会代表任期制的政策研究、组织实施及代表 的联络、管理、服务和 组织党代表开展活动等工作，帮助和指导各代 表团和党代表更好地履行职责，顺利开展各项工作。为有利于加强对 党代表的联络管理，我们认为以市委下设党代表联络办公室，办公室 设在组织部门较为合适。 2、形成工作合力。实行党代表任期制是一项系统工程，政策性强， 涉及面广，各级党组织、各有关部门要统一认识，互相支持，齐心协力 做好工作，形成党委统一领导、组织部门牵头抓总、有关部门密切配 16 合的工作机制，共同抓好党代表履行职责各项保障机制的落实，为党 代表发挥好作用提供有力组织保证和物质保障。 3、营造良好氛围。要通过召开会议、媒体宣传、印发资料等形式， 广泛深入地宣传发挥党代表闭会期间作用的重要意义，宣传党代表的 职责和权利，不断增强党代表的政治荣誉感和责任感，使各级党组织 和广大党员干部群众对党代表任期制有一个比较全面的了解，在全社 会形成关心支持党代表发挥作用的舆论环境。 4、不断探索实践。 实行党代表任期制是一项新制度、新举措，对 一些问题还需要在实践中不断探索、完善。比如，在代表开展工作的 方式上，对 代表如何提出询问和质询，发挥代表团（小组）作用等还需 要进行探索；在代表履行职责的保障上，对如何进一步畅通代表反映 意见和建议的渠道，提高代表素质，切实保障代表正当权益等还需要 进行完善；对党代表与人大代表、政协委员交叉兼任的，如何妥当处 理好履职的关系、处理好工作侧重点还需要研究和规范，等等。因此， 各级党组织要坚持以改革创新精神，边实践、边探索、边总结、边规范， 认真研究实行党代表大会代表任期制中遇到的新情况、新问题，在实 践中积极探索新思路、新办法，积极探索建立党代表任期制相关配套 制度，不断推进党代表任期制工作经常化、制度化、规范化。 （六）要加强制度建设 17 要围绕充分发挥党代表大会代表闭会期间的作用，积极探索建立 党代表大会代表任期制配套制度，逐步形成代表管理、服务、履职、监 督等方面制度体系，有效规范和保障代表任期内的履职，使党代表在 闭会期间的活动从一开始就走上制度化、规范化的轨道。 1、建立党代表应邀列席有关会议制度。市委召开全委会、常委会 和其他有关会议，可根据会议议题邀请有关党代表列席会议，发挥党 代表在反馈情况、参与决策和民主监督等方面的积极作用。