内容提要竞争性选拔制度是在克服传统干部选任制度的弊端

内容提要 竞争性选拔制度是在克服传统干部选任制度的弊端,丰富干部人事制度改革路径 的前提下建立的。因此,在技术层面探讨的基础上,对制度本身的理论定位和理性反思显得 尤为重要。在制度属性上,竞争性选拔制度是糅合推荐制、选举制、考试制的一种“制度集 合体”,其逻辑起点是“选拔”,而社会身份和晋升性流动则是“选拔”的两个基本支点。 目前的竞争性选拔制度,其效用的大小关键在于制度本身所蕴含的民主化与科学化的成分及 可操作程度。 关键词 竞争性选拔 制度属性 逻辑起点 制度效用 竞争性选拔干部,由党政领导干部选拔任用工作条例(以下简称工作条例)的制 订而确认,并由公开选拔党政领导干部工作暂行规定(以下简称暂行规定)的颁行而 强化。作为一种制度安排,其打破了长期以来干部任用理念和任用方式的单一化、封闭性倾 向,以“民主、公开、竞争、择优”的制度导向,着力塑造高素质的干部队伍,从而成为当前 干部人事制度改革的重要突破口和魅力频现的聚焦点。有鉴于此,除了对流程的规范化、技 术的合理性、方法的适用性等操作层面的要素进行研究以外,实际上更有必要探究制度本身 的定位,在理性反思和深度解析的基础上,充分发挥竞争性选拔制度的实际效用。 一现代文官制度将官员的产生方式分为委任、选任、考任和聘任四种基本类型。严格 地说,竞争性选拔制度难以简单地归属于其中任一类型。到目前为止,以“竞争性选拔”的 名义出现并且能够纳入竞争性选拔制度名下的改革层出不穷:重庆市公用局开风气之先, 1980 年公开招聘国有企业领导干部;浙江省宁波市 1985 年竞争性选拔局级领导干部;吉林 省从 1988 年开始先后八次采用“一推双考”的方式选拔副厅级领导干部;20 世纪 90 年代 末期,四川省通过“混合投票”、“量化淘汰”、“代表直接投票”、“公推直选”甚至 “直接选举”等方式选拔乡镇干部;湖北省 2002 年采用“两推一选”的方式选拔乡镇党委 书记;江苏省 20032004 年通过“公推竞选”、“公推差选”、“差额直选”等方式选拔乡 镇干部,并通过“自荐公推竞选”、“公推票决”和“公推公选”等方式选拔县区直至省管 干部等。多年的尝试,深化了干部人事制度改革的实践,丰富了竞争性选拔的制度形式,但也 显现出这一制度内涵的不确定性。因此,在梳理名目繁多的实践形态的基础上,合理界定竞 争性选拔的制度属性,已成为进一步推进公选工作 111 的理性要求。 目前推行的竞争性选拔干部制度,尽管涉及众多制度因子,但总体而言,推荐、选举和考 试是其中的核心要素,三者构成了竞争性选拔的制度框架。 推荐制,作为遴选官员的制度形式由来已久,其前身是我国古代的“举荐制”。中国历 史上的“举荐制”发端于商代的“乡举里选”,定制于西周,如春秋时期就有诸侯“贡士于 天子”的规定,这是基层官员向朝廷举荐“贤能之士”,以供最高统治机构选用的制度安排。 汉承前制,在沿用“举荐制”的基础上,逐步将其发展为“察举制”,即由公卿、列侯和刺史 等官员考察和推举人才,经皇帝考核后授予行政官职。隋唐以降,科举盛行,但“察举”仍然 是官员选拔和晋升的一种手段。直至 1949 年新中国成立以后,基层推荐、组织考察仍是干 部选拔的重要制度安排。可以认为,尽管不同历史时期在举荐主体、举荐标准和举荐形式等 方面有所差异,但通过“推荐”来衡量被荐者的个人素质,考量其受认可的程度,应该是推荐 制度设计的前提和出发点。在目前的竞争性干部选拔中,推荐同样是遴选官员的重要环节, 不过,应该强调的是:其一,这里的“推荐”主要指“他荐”而非“自荐”,因为“自荐”虽 然可以作为一种举荐形式,但其显然缺少“他荐”的代表性和合理性;其二,这里的推荐主要 指“公推”而非“私推”,即排除过去由个别领导推荐的神秘化色彩,通过公开推荐以突显 举荐行为的公信力,而这恰恰承续并体现了推荐制的基本理念。 选举制是采用推选和举荐方式产生官员的一种制度形式。严格意义上说,早期的选举制 源于原始部落社会,但是,这种“主权在民”的制度萌芽却因为王权的加强而未能生根开花。 在以后的制度变迁中,选举制逐渐为世袭制、察举制、九品中正制和科举制所替代,直至晚 清立宪,选举制才登堂入室,重新成为官员选拔的一种形式。20 世纪 30 年代,苏维埃根据地 针对参与者文化程度普遍较低的状况,采用“烧香法”、“投豆法”等表决方式选举代表, 便是对选举制的具体实践。新中国成立以后,根据地时期的选举制被进一步制度化,从而成 为干部选拔的一种重要形式。一般而言,选举制是以“多数原则”为依据,通过程式化表决 机制遴选官员的基本制度,这一制度强调多数人意见表达的可能性和意见表达的实现,就此 而论,竞争性干部选拔在某种意义上秉承了选举制的基本精神。目前的竞争性选拔从间接选 举到直接选举,从混合投票到直接投票,从每轮按比例筛选到最后的票决等,无不留下选举制 的痕迹。 通过考试选拔官员,在我国早已成为一种制度传统。从隋唐到清末,尽管其间常伴有举 荐、荫庇、捐纳等谋官途径,但在 1300 年的历史时段里,科举制一直是最为重要的选官制度。 科举制作为选官制度的基本依据,在于其打破了既往选人中的身份界限和用人中的“潜规则” ,借助公开考试的制度形式来确立公平、公正选人的基本价值。因此,经过历朝历代的发展, 科举考试逐步被制度化,其主要表现在:采用“投牒自进”的方式,生员可以自由报名,官吏 没有任何干预和阻止的权力;强调“一切以程文为去留”,完全以考试成绩的优劣作为是否 入选的依据;建立锁院制、弥封制、誊录制、回避制、监督制等完善的制度性措施,以保证 科考的正常进行。当前的竞争性选拔制度无疑是对传统考试形式和考试精神的某种继承。 根据暂行规定的要求,竞争性选拔应面向社会公开报名,采用考试与考察相结合的办法, 而在选拔的具体程序中,考试(笔试和面试)更占有相当大的比例和权重。因此,由于强调 “公开、公平、公正”,突显“民主、竞争、择优”,考试实际上已成为竞争性选拔干部的 主要手段和主流形式。 基于上述分析,笔者认为,当前的竞争性选拔制度绝不仅仅是一种单一化的制度形式,其 综合了推荐制的基本理念、选举制的基本精神和考试制的基本价值,是适应现代干部选拔任 用和干部人事制度改革要求的一种制度集合体,在制度属性上,其属于“混合型的制度形态” 或“整合型的制度体系”,因此,不能对其进行简单的定性和归类。 二 我国目前的竞争性选拔具有两层基本含义:一是基层民主意义上的公选,其涉及到基层 民主政权的建设和完善,是政治领域中的选拔方式;二是党政领域中的领导干部公开选拔和 竞争上岗,是党政领导干部产生的方式之一。由于基层民主领域的公选与党政领域的公选 在政治属性、任免方式和领导责任等方面存在明显差异,这里仅探讨党政领域竞争性选拔制 度的逻辑起点问题。所谓逻辑起点,是指一种制度(或理论、思想、学说、流派等)的逻辑思 维和体系展开的开端和基点。一般而言,制度的逻辑起点具有三个基本规定性:第一,它是制 度体系中最初始的范畴;第二,它本身就是研究对象中最直接、最基本的问题;第三,它贯穿 于整个制度体系中,是制度发展的根据和生长点。据此,笔者认为,“选拔”是竞争性选拔制 度的逻辑起点,因为与官员遴选相关的理念、制度安排和具体操作实际上都以“选拔”作为 基本依据和生长点。 事实上,正如其他资源一样,政治资源具有高度的稀缺性,同时,基于某种统治假设,并非 任何人都能够“胜任”不同层级的政治角色,因此,从人群中“选拔”所需要的“人才”便 成为任何社会的常态政治行为。纵观人类社会的政治史,以“选拔”为基点,围绕“选拔” 进行制度设计,从而使“选拔”制度化,业已成为执政者们的基本共识。不过,不同社会历史 阶段影响“选拔”的因素各异,但总体上可以将其归结为两类因素,即个人的社会身份和社 会的流动方式。 社会身份是一个具有社会学意味的概念,它是指个体所处的文化认可的社会空间位置或 社会地位等级,是个体社会属性和社会分工的标识。一般而言,社会学将其划分为先赋性身 份和自致性身份两种类型,前者意指个人与生俱来的、不经后天努力即可获得的身份,其主 要因素包括年龄、性别、种族、家庭背景等;后者意指个人通过后天努力而获得的身份,其 主要因素包括受教育程度、个人经历和成就等。可以认为,执政集团划定社会身份的意义即 在于,通过对个体自然属性和社会属性的界定,确立人与资源之间尤其是人与人之间的某种 秩序。具体到官员的“选拔”,职位资源的稀缺性和获得职位的心理欲求之间的冲突,决定 了任何社会在分配职位资源时,都必须对所选对象进行社会身份的划定:世袭制侧重家庭背 景等先赋性因素;科举制更多地关注才学等自致性因素;推荐制、选举制则可能兼而有之。 但无论选取哪类因素,实际上都表明执政集团试图通过社会身份的圈定,将获得政治资源的 可能性限制在一定范围内,从而达到社会屏蔽和政治筛选的目的。 社会学将社会成员从某一社会地位转移到另一社会地位的现象称为社会流动。在既定 的社会阶层结构中,由较低社会地位流动到较高社会地位的现象可视为向上流动。由于资源 的获得意味着职位的升迁,就此来说,官员的选拔属于一种“向上”的社会流动。在拉尔 夫特纳看来,一般而言,向上的社会流动可分为“赞助性升迁”和“竞争性升迁”两种基 本模式,其中英国的选拔方式是“赞助性升迁模式”的典型,而美国则是“竞争性升迁模式” 的代表。在英国,社会地位的升迁犹如加入私人俱乐部,每个候选人都必须得到一个或几 个会员的“赞助”。换言之,未来社会精英由现有社会精英或其代理人确定和选择,只要候 选人具备现有社会精英所认可的某些品质,其就可以不通过个人的任何努力而获得相应的精 英地位。而在美国,社会精英地位是公开竞争的目标,任何竞争者都可以通过自己的努力来 获得。由于社会地位的升迁是个人努力而非现有精英赋予的结果,因此,现有精英对未来精 英的选择并不具有裁决权。事实上,常态的社会流动特别是向上的社会流动不会是紊乱无序 的,尽管不同国家的升迁模式各异,但建立规则并在规则的轨道上运行是向上社会流动的应 有之义。 如果说社会身份体现的是个体所具备的社会性因素的话,那么,社会流动则表明的是社 会对个人的制度化选择,两者构成了选拔制度体系的基础。具体说来,一方面,任何制度环境 下的任何性质的选拔都指向个体,是对个体的选拔,但这一个体又绝非指生物学意义上的个 人,而是符合选拔标准的、具有一定社会身份的个体。从选拔官员的历史演变中可以发现, 无论是先赋性、自致性还是两者兼而有之,因为其具备了某些类的属性,此时的个体实际上 已成为特定“身份群体”中的一员,拥有被遴选的资格,所以,纳入选拔视野的个体必须是具 有一定“社会背景”的个体。因而,归根结底,官员的选拔并不是一种面向所有个体的选拔, 它是一种建立在限制性、排他性基础上的有条件的选拔。另一方面,这种限制性、排他性的 条件并不保证执政集团能够提供足够的职位资源,以满足身份群体中所有成员的需要。因此,建 立选拔制度来权衡和协调社会身份与职位资源之间的关系,便成为执政集团的基本思路。可 以认为,赞助性升迁模式是以社会精英及其代理人作为主体,通过先赋的、自致的或者兼而 有之的标准来实施遴选的选拔制度;而竞争性升迁模式则是以公开竞争为主导,通过先赋的、 自致的或者兼而有之的社会性因素来进行筛选的选拔制度。显然,我国目前的选拔制度,是 一种以“选拔”为基点、以先赋和自致因素为标准、以“公开”为主导的竞争性升迁模式, 相对于传统的选人模式,其因为强调公开、竞争而赋予“选拔”以新的含义。 三 所谓制度效用,是指“制度期望”与“制度后果”之间的距离,用以标明制度设计者期 望达到的理想目标与制度运行的实际结果之间的差距。一般认为,外部环境、制度合理性以 及执行的力度是两者间产生“落差”的基本原因。我国目前的竞争性升迁模式能否发挥其 应有的效用,同样会受到上述因素的影响。因本文侧重制度层面的解析,所以,这里主要探讨 竞争性选拔制度的合理性,亦即制度的假设、内在逻辑性能否起支持性作用。 1.制度选人的假设 在实践层面,“以制度选人”是相对于“以人选人”而言的。毋庸讳言,我国现行主流 的干部选拔任用制度虽强调组织考核、集体决定,但在实际运作中,主要领导的个人意见往 往起着决定性作用,因而带有明显的“以人选人”的色彩。但是对现行干部选拔方式的这种 定位,并不意味着对其绝对否定。需要指出的是,“以人选人”和“以制度选人”并非是两 种对立或者排斥性的选人方法,事实上,在“以制度选人”中,人们可以看到“选人者”的身 影;而在“以人选人”中,人们同样可以感受到“制度”的力量。正是在此意义上,可以说 “以人选人”只是“以制度选人”的一种特例,因为任何社会精英集团完全可以将“以人选 人”确立为一种“制度”,并进行“制度化”运作。 因此,问题的关键在于选人制度中,究竟是以“选人者”为主体还是以“制度”为主体。 在以“选人者”为主体的选拔制度中,社会精英集团是职位资源的拥有者、晋升规则的制定 者和选拔任用的裁决者,其通过制定规则,将有限的职位资源分配给备选对象,因此,“由少 数人选人”和“在少数人中选人”是该选拔制度的必然结果。这种制度的效用在很大程度 上与“选人者”的个人品质和素质相关联。当“选人者”缺乏应有的品质和素质,同时外部 也缺乏对其权力的有效约束,“任人唯亲”等现象的产生便势在必然。而在以“制度”为主 体的选拔制度中,“规则”是选人的主要依据,制定选拔规则,以规则为基准,并通过对规则 的制度化运行来选拔干部成为选人的基本程序。这种“规则面前人人平等”的制度安排,能 够将职位资源公开化、晋升规则透明化、选拔任用平等化,一定程度上消除了“以人选人” 过程中的“人治”因素。但以“制度”为主体的选拔制度并不必然产生选人的最大效用,实 际上,在排除人为因素的同时,制度的效用还受其内在逻辑的影响。 2.制度的内在逻辑 这里所言的制度的内在逻辑,是指维系制度体系和制度结构,并贯穿制度运行始终的内 在关系。显然,选拔制度的效用一定程度上受到该制度内在关系的影响。可以认为,我国目 前竞争性选拔制度的内在逻辑是以“民主化”和“科学化”两条主线展开的,因此,通过对 现行制度的“民主化”与“科学化”的分析,可以呈现、揭示甚至预测选拔制度的效用程度。 “民主化”是竞争性干部选拔制度区别于既往干部选拔制度的根本因素,其目的在于最 大限度地消除主要领导的个人意志、个人偏好等因素对选拔的影响,因此,“民主化”的制 度安排,直接关系到竞争性选拔制度的目标能否实现。从目前颁行的工作条例和暂行 规定的具体内容来看,“民主化”至少涉及四个层面的含义:其一,个人民主,即个体参与 者的个人意愿在竞争性选拔中得到体现。在传统的干部选拔中,个体仅仅只是被遴选的对象,从 晋升资格的获得到职位资源的争取无不处于“被动化”状态。竞争性选拔制度通过自由报 名、平等参考等方式,主张体现个体的基本参与权。其二,基层民主,即基层群众的意志在竞 争性选拔中得到体现。传统的干部选拔因为将权力集中于主要领导干部,基层群众事实上处 于“边缘化”状态,其意志难以得到表达和体现。竞争性选拔制度强调“所推荐人选不是所 在单位多数群众拥护的,不得列为考察对象”,这一“群众公认原则”突显了对基层群众权 利的认可。其三,党外民主,即党外人士的意见在竞争性选拔中得到尊重。在传统干部选拔 中,由于缺乏意见表达通道,党外人士基本处于“沉默化”状态。竞争性选拔制度突出民主 党派主要领导成员和无党派人士中的代表人物在人大、政协和政府官员选拔中的推荐作用, 使党外人士的权利得到应有的尊重。其四,党内民主,即领导班子所有成员的意向在竞争性 选拔中得到表达。尽管领导班子所有成员以政治精英的身份同等参与干部选拔,但由于主要 领导干部的地位优势,其他成员基本处于“顺从化”状态,其意向难以得到充分表达。竞争 性选拔制度强调在干部遴选的终端,通过采取口头表决、举手表决或无记名投票等“票决制” 方式,使党内民主在干部选拔中得到真正的体现。因此,竞争性选拔制度的现实效用实际上 受到这四个层面的民主化及其相互关系的影响。 “科学化”是竞争性选拔制度得以确立的理性基础和有效运行的技术保障,同时也是检 测干部选拔制度效用的核心因素,其直接关系到竞争性选拔制度的优劣。人们一般从理性精 神和科学方法两个层面来界定“科学化”的含义,具体到竞争性选拔制度,其“科学化”的 程度主要表现为制度本身的理性诉求和程序环节的科学架构。这里所谓制度本身的理性诉 求,是指选拔制度被“正确性”地设计成为一种能够谋求最大成功的行动。就此而论,竞 争性选拔制度从“以人选人”到“以