农村生猪养殖保险的探索与思考

农村生猪养殖保险的探索与思考 - 时间：2007-6-5 11:02:00 来源：资中县畜牧食品局 作者：陈明远 魏泽宾 范嗣湘 阅读 3587 次 2006 年，资中县畜牧业产值已达 17.04 亿元，占全县农林牧渔业总产值的 53.96%。畜牧经 济占了资中农村经济的半壁河山，近几年来，动物疫情在我国及其周边地区频繁出现，让 我们深刻认识到开展农村养殖业保险的重要性和紧迫性。2005 年 8 月 11 日，黄小祥副省 长到资中调研，对我县提出的“争取成为农业保险试点县”构想给予了充分的肯定，并提 出了具体要求和希望。为了进一步搞好我县农村养殖业保险工作，加快我县畜牧经济发展， 遵照市、县委、政府的要求，在中加小农项目的支持下，近两年来我们曾多次组织有关部 门领导、业务人员分赴广东省罗定市、省内洪雅、邛崃等市县学习考察农村养殖保险工作。 通过实地考察，拓宽了思路，学到了经验，看到了问题，增添了措施。我县从 2005 年起逐 步开展了生猪养殖保险工作。2006 年全县有 30 个乡镇，8000 余户农户投保生猪 23 万头。 通过两年来的实践，我们进行了认真的探索和思考。 一、资中县生猪养殖保险的基本情况 1、资中县概况和生猪养殖保险的作法 资中是四川省丘陵地区农业大县，也是以养猪为主体的畜牧业大县。全县幅员面积 1734 平 方公里，辖 33 个乡镇，783 个村，7532 个村民小组，总人口 132 万人，其中农村人口 117 万人，农户 32 万户。养殖业以生猪、禽兔、牛、羊为主，全县常年存栏生猪 90 余万头， 年出栏生猪 130 万头以上。 生猪养殖是我县农民增收的重要途径。 我县生猪养殖保险始于 2005 年，当时由县畜牧食品局和人保财险资中支公司联合进行。我 县 4 个乡镇，7 户养殖户，350 头生猪投保。共收保费 3072 元（按养殖大户 8 元/头、小户 10 元/头收取保费） ，赔付死亡生猪 6 头，赔付保险金 1600 余元。第二次开展生猪保险是在 2006 年 5 月，由县畜牧食品局和中华联合财产保险公司内江市中心支公司联合进行，主要 方法是依托乡镇畜牧兽医站，代收保费，转交保险公司投保，全县 30 个乡镇参加了生猪保 险。按照“政府主导、公司经营、农民自愿、政策支持、以险养险”的原则，本着“政府 补贴一点、业主（农民）缴纳一点、保险公司在费率上优惠一点”的办法实施。每头上栏 生猪缴纳保费 10 元，保险期从观察期满次日到肥猪出栏为止，最多不超过 180 天，出险后 可获得最高 400 元的生猪保险赔付款。在财政投入上，按照内江市生猪养殖试点方案的规 定，对参加生猪保险的农户实行“以奖代补”政策， “以奖代补”资金的领取标准为每头已 保生猪 4 元，其中：市财政补助 2 元/头，县（区）财政补助 2 元/ 头。养猪户实际交保费 6 元/头。在参加保险后，养猪户凭保单在乡镇财政所领取“以奖代补”资金。在经营运行 上，保险公司实行“封闭运行，单独建帐，单独管理，独立核算，自负盈亏，以险养险” 。 在业务发展上，实行“放宽险种，梯度续保” ，保险公司本着让利于养猪户的宗旨，对养殖 大户、养殖小区和养猪协会组织的参保生猪，均实行上门服务的办法。除被保险人的故意 违法行为等 11 条责任免除外的所有生猪死亡都纳入了理赔范围。在体系建设上，按照“防 保结合，数质并举”的原则，畜牧部门要切实抓好生猪的科学饲养，疫病防治，逐步提高 生猪质量，增加存栏量。财政、畜牧、保险公司、农村信用社等部门建立相应的工作机制， 合力推进生猪保险工作的顺利开展。在实际操作中，资中县畜牧食品局给各乡镇下达指导 性生猪保险任务，要求各乡镇按照任务层层分解下达。多数乡镇将“以奖代补”的关口前 移，即养猪户在交纳 6 元/头后就可参保，不再领取奖金。方法上要求采取先易后难，先专 业户后散户，先村、社干部、村动物防疫员后农户的办法，逐步开展生猪保险。同时要求 各乡镇要向广大养殖户宣传生猪保险的好处、目的、意义和做法要求，努力做到生猪保险 家喻户晓，养殖大户应保尽保。截止目前，全县生猪参保户 8000 余户，参保生猪 2.3 万余 头，保费收入 23 万余元。保险公司已赔付了生猪死亡补偿 1400 余例，1600 余头，并将赔 付金 36 万余元发放到了农户手中。 2、资中生猪保险在推进中遇到的问题 农民购买欲望不强。农业保险是一个新生事物，需要农民掏钱购买。即便是有高达 40% 的财政补贴，但农民仍舍不得出钱，普遍存在侥幸心理，甚至少数农民说：“人都没买保 险，还给猪买啥子哟” ，生猪保险不被大多数农民接受。2006 年资中县除甘露、归德、苏 家湾、金李井镇完成了任务外，其余乡镇未完成任务。在双龙镇调查我们了解到，为了完 成任务，该镇有部分村动物防疫员为农民垫支缴纳保费入保。即使如此，也只完成目标任 务的 46%。参保面低造成了生猪保险的 “先天性贫血” 。 道德风险难以管控。我县农民素质参差不齐，养殖户数量多，养殖规模小，经营分散。 在实际工作中，个别村动物防疫员、乡镇畜牧兽医站职工觉悟低，由于他们与养殖户有较 紧密的地缘性联系，往往在死亡生猪的称重上、死亡鉴定上做出有利于养殖户的事情。更 有个别甚者，本来生病但还未死猪而与畜主串通谎报死猪，以骗取保险公司赔偿。 死亡理赔成本较高。资中幅员面积宽，乡镇离县城距离远，生猪养殖分散。参保生猪平 均每天死亡几头，热天多的时候达到 2030 头，加之对死亡生猪要求拍照，多数乡镇畜牧 兽医站又没有相机，因此，要租车请照像馆专业人员前去拍照，如此一来，租车费、照像 费、报案通话费、传真费、复印材料费等，造成保险运营成本大幅增加，甚至乡镇畜牧兽 医站还分担了部分正常费用。 保险公司人手少，理赔不及时。由于中华财保公司内江中心支公司只有 34 人具体从事 生猪保险业务，但都还只是他们附带的工作，这样几个人要面对全市的生猪保险，工作效 率可想而知。参保农户生猪死亡后，一般要 23 个月才能得到赔付金，长的要达半年之久。 为此，农户很有怨言，这在一定程度上，也影响了生猪保险工作的顺利开展。 参保生猪身份难以确定。由于目前生猪用耳标易脱落或耳号数字易擦掉或模糊不清。个 别养殖户以此为由，用未参保生猪充当参保生猪，骗取保险赔偿金。也有少数农户以部分 生猪参保，一旦有生猪死亡，圈内所有生猪都能得到赔偿。 目前，保险公司处于亏损状态，加之由于工作量大，基层畜牧兽医站又没有什么经济待遇， 怨声载道。加之，农民购买保险的欲望也不强烈，因此生猪保险基本处于停滞状态。 二、生猪保险给我们带来的启示和思考 通过两年多生猪保险工作的实践，我们认为生猪保险适合我县畜牧生产发展水平，符合农 村产业结构，猪业风险特点和农民保险需求，但开展此项工作如果稍有不慎，就会带来较 大的经济损失和社会波动。在我县开展政策性生猪保险试点，要不断地在实践中探索和总 结经验，吸取先进地区农业保险经验教训的基础上，逐步起步，逐步完善，逐步发展。 1、猪业风险呼唤生猪保险。我县是农业大县，也是以生猪为主体的畜牧业大县，猪业经济 是我县农民增收的重要途经。但生猪在饲养过程中自身抗病力低，加上养殖户的饲养条件 差、管理水平低，生猪发病率和死亡率偏高，经常使一些养猪农户损失惨重，有的血本无 归。加之近几年的动物疫情和去年的持续高温干旱，使我县畜牧业特别是生猪产业受到严 重影响，这种影响可能降低农民近年来才恢复过来的饲养信心。猪业经济的弱质产业性质 决定了其对风险管理和保险的巨大需求， “生猪政策性保险”的出台和实施，无疑将为养猪 农民撑起“保护伞” ，大大提升他们的养猪积极性， “生猪政策性保险”也必将成为推动我 县猪业经济发展的强大助推器。 2、正确的定位是开展生猪保险工作，将生猪保险实践向前推进的前提条件。由于全国范围 内的农业保险都仅在试点探索阶段，没有现成的成功范例供我们参考。因此，在我县实施 生猪保险也不会一蹴而就。加之我县开展生猪保险的基础比较薄弱，保险公司经营经验、 人才都比较匮乏，一般的商业性保险公司在正常市场环境下难以或不会进入该领域。所以 我们对生猪保险应该有一个正确地认识和明确的概念生猪政策性保险是为了实现党委和 政府的猪业经济发展目标及落实惠农政策而实施的生猪保险制度。生猪保险是依据政策目 标而建立的，而非根据市场建立，其保险责任较广泛且保险标的的损失概率较大。生猪政 策性保险是一种特殊险种，其本质特殊性决定了它的定位一种“准公共产品” ，这种保险 产品需要部分由政府买单，且在经营中要通过政府行为才能协调开展的工作，在实施初期 可能会具有事实上的强制性。 3、生猪保险涉及政策性业务和商业性业务，其运行模式比较复杂。保险公司对农业保险复 杂性的认识不足，准备不够，是生猪保险实施中的前期“败脚” 。保险公司要认识到，简单 就商业保险而言，其运行可以在法律框架内追求企业利润的最大化，把实现盈利和投保人 利益之间动态平衡作为发展的基础。而作为政策性农业保险的生猪保险，既是政府的政策 工具必须接受政府的指令，又要进行商业运营，只能实现微利或不盈利，追求实现政府政 策的目标。生猪保险的这种涉及政策性业务和商业性业务的特殊性决定了它的运行模式比 较复杂，也就需要各方在事前做好准备。首先，由商业性保险公司代理经营政策性保险。 同一部门经营两类不同性质的业务，企业内部的目标和理念的二重性将有可能引发政策性 农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。其次，和一般的商业性保险相比，生猪政策 性保险更为复杂。对于保险公司来说，要进行职能扩充，加强各类人员配备，使其能够有 效协调各部门相关农业保险的政策。第三，生猪政策性保险的保险费率已达到 2.5%，这是 企业财保、家庭财保的数倍，因此，农民较低的生活水平与农业保险的需求发生了矛盾， 较低的经济收入难以支付保费，这会使生猪政策性保险这种有利于农民的政府行为，在初 期不被农民接受而推进困难。如果我们不把农民的投保愿望和购买力研究充分，将制约生 猪保险业务的开展。 4、财政补贴是否到位是生猪保险发展的关键环节。用博弈观点分析，以往的农业保险之所 以失败在于：保司、政府和农民三方利益处于一种博弈之中，即农民投保不出险，没赔不 高兴；保司承保，亏了不高兴；政府投入，不死不赔，钱归保司，当然也不高兴。在这三 者之间的博弈中，任何一方失衡，农业保险都可能难以维持，何况出现三方都不高兴，这 种关系自然瓦解。结合资中实际我们分析，博弈三方中农民始终处于弱势，如果政府一方 面树立了投入保司的补贴就是对农民投入的观念，另一方面推行强制性保险，通过一段时 期的运作让农民认识到农保是对他们的一种福利后，博弈就只剩下政府和保司之间的关系。 这种关系一方面靠“以险养险” ，即用其他险种的盈余来补生猪险的亏损，另一方面要靠政 府的财政补贴来实现平衡。农业保险的本质决定了它是一种“准公共产品” ，这种保险产品 需要财政补贴，通常意义的政策性农业保险的财政补贴分为两块，一块是保费补贴，另一 块是管理费补贴。事实证明，保费补贴为 40%以下时，农民是不愿意投保的，国际上许多 险种的政府保费补贴超过 50%，多的达到 80%，但没有 100%的。一般来说，农业保险产 品的保费的高低与补贴的高低成正比；农民投保愿望越强烈又有支付能力的保险产品其补 贴就少，相反补贴就多。 三、实施生猪政策性保险的建议 通过二年多来生猪保险实践，深感农村养殖保险意义巨大、影响深远。同时通过外出学习 先进作法和不畏难、不畏苦、敢为人先的开拓精神，结合资中生猪生产实际，对症下药， 认真研究，准备充分，迎难而上，全力加快我县生猪保险，促进猪业经济发展指日可待。 1、认清形势，积极争取。虽然保险公司开展农保业务大多处境尴尬，政府也要拿出部分资 金进行补贴。但应该看到，我们要进行农业结构调整，猪业经济是我县农村经济的重要组 成部分，作为农业增效、农民增收、缩小城乡差距、构建和谐资中的一个重要手段，生猪 产业也是一大风险产业。生猪养殖要摆脱传统养殖的束缚，降低风险，实现科学可持续发 展，必须选择农业保险来为它系上“安全带” 。农业保险是农业支持保护体系的重要组成部 分，属于 WTO 规则许可的“绿箱政策” ，是各国政府保护和促进农业发展的有效工具之一， 它对防范农业风险、保障农民利益有着重要意义，是传统牧业向现代牧业过渡的必然选择。 党中央曾明确指出，要“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试 点” 。国家在 50 年代、90 年代两次农保萎缩后，2004 年再次开展农业保险试点。上海、广 东、浙江等发达地区已率先自主开展了农保，全国、全省各地纷纷摩拳擦掌，等待时机。 这些都预示着中国农业保险业的新发展即将启动，全国性农业保险体制呼之欲出。目前国 家还没有成立政策性农保公司，但有消息称，财政部等有关部门正在对政策性农业保险的 扶持计划进行研究，包括对其他开展农险业务的公司给予补贴的问题。可以预知，上级对 农保的各项补贴将会集中投放在少数几个试点上，会让先行一步的地区分到更大的“蛋糕” 。 面对这种形势，作为农业大县、生猪大县的资中，一定要吸取历史上“慢人一步已被动” 的教训，直面农业保险这一新课题，积极争取项目试点，大胆尝试，奋力推进，通过生猪 保险的实施来提升资中生猪的总体竞争力，用先发优势来夺取我县生猪产业的胜局。据悉， 全省今年将在我县实施 100 万头生猪政策性保险试点，我们要抓住这一难得机遇，认真研 究苦干实干，狠抓落实，全面实施，努力把生猪政策性保险试点工作搞好，搞成功，搞出 成绩来。 2、组织人员，专题研究。生猪保险面向广大农村，涉及政府与群众，政府与企业、部门与 乡镇之间的利益分配调整，牵涉面广，情况复杂，需要对全面启动进行专题研究论证。建 议在相关部门中抽调相对固定的人员，组建课题组，专题研究论证生猪保险的相关问题， 并始终参与生猪保险考察调研、制定政策，提出方案，试点探索，推广实施的全过程。建 议再到国内其他与我县县情相仿，实施生猪保险成功的地区作进一步的考察调研，务求把 问题看得透一些、准一些，措施想得更细一些、扎实一些，漏洞少一些，矛盾更小一些， 操作性更强一些，确保政策一旦出台实施，就尽可能地减少失误，减少矛盾，更显实效。 3、大胆实施，奋力推进 关于经营主体。我们认为可以采取两种方式。一种由商业性保险公司代办；另一种由保 险公司和畜牧部门联办。因为畜牧部门服务体系完善，从县到乡镇、村都有自己的服务人 员和机构，且与广大农民接触密切，了解、熟悉生猪产业和农村整个养殖业情况。但不论 哪一种经营方式，都必须明确生猪保险的定位是一种“准公共产品” ，要笃定“政策性生猪 保险是为了实现党委和政府猪业经济发展目标及落实惠农政策而实施的一种保险制度”这 个宗旨。 关于实施方式。各类农业保险的效益与参与率的高低有很大的关系，参与率越高，农户 需支付的保费就可能比较低，政府的补贴也可保持在合理水平。现阶段我们要开展生猪保 险，如果完全实行“自愿保险” ，生猪保险的市场逆向选择将可能会非常严重，参与率难以 提高，会出现低参与率和高保费之间的恶