刘敦森局长调研报告

深入推进农村土地整治 促进新农村建设和城乡统筹发展 -关于我县城乡建设用地增减挂钩工作调研报告 丰县国土资源局 刘敦森 2010 年 10 月 22 日 城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩” ）是按照土 地利用总体规划和村镇建设规划，对项目区内农村集体建设 用地（居民点、工矿废弃地）进行复垦整理，将复垦整理后新增 的耕地面积，等量核定为城镇建设占用耕地的指标，用于搬迁 居民点和城镇建设。 国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发2004 28 号）文件指出：“鼓励 农村建设用地整理，城镇建设用地增加 要与农村建设用地减少相挂钩”。国土 资源部出台了关于规 范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的 意见（国土资发2005 207 号）文件。我省于 2005 年率先在全 国开展了增减挂钩工作试点。2008 年 12 月，中共江苏省委 关于贯彻落实党的十七届三中全会决定加快推进农村改革 发展的意见明确提出“ 创新城乡建设用地增减挂钩方式，将 撤并的农村居住点、废弃建设用地复垦成耕地，经验收合格后 置换为建设用地指标，优先用于新农村建设”。抓好城乡建设 2 用地增减挂钩工作既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决 定的要求，又是当前和今后一个时期有效利用现有土地资源， 改善农村生活条件和环境，缓解建设用地供需矛盾的有效途 径和手段。 一、我县增减挂钩项目概况 我县先后申报实施了 2007、2008、2009 年度增减挂钩项 目 26 个，总规模 1562.8 亩，规划新增耕地 1494.5 亩；包括村 庄搬迁项目 12 个、面积 784.49 亩，废弃工矿废弃地复垦项目 14 个、面积 778.31 亩。其中：2007 年度增减挂钩项目 9 个，总 规模 670.74 亩，规划新增耕地面积 637.72 亩；2008 年度增减 挂钩项目 7 个，总规模 575.95 亩，规划新增耕地面积 547.35 亩；2009 年度增减挂钩项目 10 个，项目区总规模 316.11 亩， 规划新增耕地面积 309.43 亩。 2007-2009 三个年度的 26 个增减挂钩项目，已经省市国 土部门验收确认新增耕地 1149.73 亩，已置换挂钩指标报批使 用耕地 1151.3 亩。2010 年度增减挂钩实行“先垦后用” ，即先 对项目区进行搬迁、复垦整理，经省市国土部门验收合格，确 认新增耕地面积后，方可使用增减挂钩用地指标。我县 2010 年度增减挂钩规划方案已经徐州市国土资源局论证通过，并 上报省国土资源厅审核。共确定 29 个项目，总规模 2401 亩， 规划新增耕地 2388 亩。目前，各镇政府正在有序推进。29 个 备选项目应搬迁户数 2304 户、已搬迁 2057 户，应拆除建筑面 3 积 25.11 万平方米、已拆除建筑面积 22.42 万平方米，完成总 搬迁量的 89%；已完成搬迁复垦 1825 亩。 二、增减挂钩工作措施 （一）政府主导，健全工作机制。一是加强组织领导。我县 成立了由县委书记、县人大常委会主任赵保华任政委，县长、 分管副县长任正副指挥的增减挂钩工作指挥部，县建设、规划、 财政、农工、交通、水利、国土等单位为成员单位，指挥部下设 办公室，主要负责全县增减挂钩工作任务调度落实，以及项目 实施推进、组织协调、业务指导等具体工作。明确各镇政府为 增减挂钩工作的实施主体，并签订目标责任状，县考核办将增 减挂钩工作列入综合考核的重要内容之一。二是深入宣传引 导。增减挂钩工作事关群众切身利益，工作的顺利开展需要得 到群众的理解和大力支持。充分利用镇村广播、有线电视，张 贴标语口号，印发宣传资料等方式，大力宣传农村建设用地复 垦整理、节约集约用地和推进城乡统筹发展的政策要求。县电 视台设立了“ 增减挂 钩专题栏目” ，重点 报道村庄搬迁复垦典 型事例，做到电视有画面，广播有声音。同时，采取“走出去和 引进来”的方式， 组织镇 村干部和群众代表赴我省沭阳、山东 汶上等周边县区参观考察，进一步激发了基层干群工作热情， 调动了积极性。三是强化技术指导。根据阶段性工作任务，先 后印发了县政府关于推进 2010 年城乡建设用地增减挂钩工 作的意见（丰政发 201037 号）、 县政府 办公室关于加快 2010 4 年度增减挂钩搬迁农户住宅建设的通知（丰政办发2010 88 号）等文件，及时有效指导各镇做好增减挂钩工作。在项目选 择上：根据镇村总体规划和土地利用总体规划，优先考虑镇区 周边规划撤并的居民点和工矿废弃地，以及列入新农村建设， 在镇村布局规划范围外、基础设施差、群众搬迁积极性高的撤 并居民点。在新建安置上与新农村建设紧密结合。在建新安置 工作中，主要采取：“村庄瘦身型”，欢口镇董堂，顺河镇马庄、 李双庙，首羡镇丁庄等村庄搬迁项目拆除旧庄体后原地安置， 不新占用耕地，体现了土地集约利用。 “迁村并点型”，师寨镇 古庙，凤城镇闫庄，华山镇段庄、侯庄等村庄搬迁后向规划的 中心村集中。 “迁村进镇型”，梁寨镇滕家堤、常店镇侯老家、首 羡镇大毕庄、王沟镇小赵集等村庄搬迁后，安置在镇区或集镇， 促进了小城镇集聚发展。 （二）精心编制，完善规划体系。科学合理的规划是实施好 增减挂钩的关键，我县按照统筹城乡发展的要求，编制完善了 镇村布局、增减挂钩和土地整治等规划体系。一是县国土资源 局先后组织编制了丰县城镇建设用地增加与农村建设用地 减少相挂钩规划（2007-2009 年）、 丰县土地复垦开发整理规 划（2001-2010 年）等专项规划，并按年度编制增减挂钩项目 规划设计方案上报立项审批，据此实施。二是国土资源局结 合新一轮土地利用总体规划修编，利用第二次土地调查成果， 深入分析土地整治潜力，研究编制全县“ 农村土地整治专项规 5 划（2010-2020）”，统筹谋划全县农村土地整理工作。三是县规 划局委托市规划技术服务中心完成了村庄建设规划，将 1698 个自然村规划为 805 个农民集中居住点，并完成了详细规划 编制工作，实现了规划编制全覆盖。 （三）整合资源，统筹建设资金。一是财政投入。主要是县 财政从土地出让金中拿出一部分，省返还地方的新增建设用 地有偿使用费和使用增减挂钩指标的用地单位缴的报批费用 等资金。财政投入逐年加大，2007-2009 年度农村居民点搬迁 复垦项目补助标准按 4 万元/亩包干拨付，2010 年提高到按调 用耕地指标给予 10 万元/亩的包干费用。4 年来，财政资金共 投入 8995 万元（仅 2010 年度就已投入 8000 万元）。二是整合 涉农资源。县政府要求各相关单位向上争取资金，将省市下拨 的新农村建设配套资金，整合统筹使用。集中整合农村饮水、 社区服务、医疗卫生、道路通达、环境整治等新农村建设扶持 政策，县交通、水利、农林、环保、卫生、供电、电信等部门，协 调配合，全程参与，促进了增减挂钩项目区建设。三年来，我 局向省国土资源厅争取增减挂钩专项资金 1000 万元。三是市 场运作融资。积极探索土地整理市场化运作模式，2010 年县 政府组建了“ 丰县聚源土地整理有限公司” ，搭建了市场运作 平台。目前，已与农发行等金融机构开展信贷合作，以土地开 发整理项目申请贷款。华山、顺河、宋楼、梁寨等镇，还通过招 投标方式引进民营施工队伍，吸收民间资本开展挂钩项目区 6 新村建设，破解了资金制约瓶颈。四是农民自筹。在新村建设 过程当中，除政府对农民旧房拆迁补助以外，农民也要自筹一 部分资金解决新房建设资金缺口。 （四）以人为本，维护农民权益。我县增减挂钩工作坚持 “政府主导 、农民参与、国土搭台、部 门 合作、乡镇实施” 的工 作机制，始终把维护项目区农民权益放在突出位置。一是充分 尊重农意。在选择村庄搬迁项目前，召开村民大会或村民代表 会议，搬迁农户全部同意，经村委会和镇政府签署意见后，报 县增减挂钩指挥部办公室审核后由镇政府组织实施。各镇项 目区建立了村民理事会，推举德高望重且有组织能力的村民 作为成员，吸收群众参与增减挂钩工作全过程，做到农民的事 情农民办，增加了工作的透明度，有效化解了矛盾。二是搬迁 补助到位。村庄搬迁项目区由各镇统一丈量被拆迁房屋面积， 张榜公示补偿标准，群众无异议后再予以补偿。县政府“关于 推进 2010 年城乡建设用地增减挂钩工作的意见”（丰政发 201037 号）文件明确，资金使用方案包括房屋搬迁 补助、搬 迁过渡补助、搬迁特困户补助、安置点基础设施补助及搬迁项 目区复垦等费用，其中房屋搬迁补助原则上不低于 1.5 万元/ 户。在实际拨付搬迁补助时，各镇参考评估标准，结合当地农 民生活水平，适当提高了补助标准。据统计 2007-2009 年度村 庄搬迁项目房屋搬迁补助平均为 2.9 万元/户；2010 年度村庄 搬迁项目房屋搬迁补助平均为 4.1 万元/户。三是坚持民主公 7 开。对项目选址、补偿安置、新村模式、新居分配方案等事项 全部公示。在新房建设方面，新居选址、户型设定都反复征求 农户意见，根据实际情况，选择统建、联建和自建等不同方式。 各镇为妥善解决困难群体拆迁安置问题，还专门为特困户、孤 寡户设置小户型和老年公寓。在新增耕地分配使用方面，在农 民自愿基础上，采取重新分配到户或由村集体统一流转，农民 获得收益。如师寨镇古庙搬迁项目坚持做到让农民“三个作主” ，即是否参与新农村建设试点让农民作主、怎么建设新农村让 农民作主、如何管理新农村让农民作主。通过公开透明的规范 操作，提高了群众参与支持的积极性。顺河镇马庄、李双庙， 华山镇段庄等项目，都是村民积极主动向镇村申请实施村庄 搬迁。 三、取得的成效 一是建成了连片高效农田。对项目区宅基地和集体建设 用地进行整理复垦，做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱 能浇、涝能排，建成了集中连片高标准农田，为规模经营和发 展现代农业创造了条件。 二是促进了土地集约利用。通过增减挂钩土地整治，推动 了人口向新村集中、农村向城镇集中、项目向园区集中，优化 了用地结构，提高了土地节约集约利用水平。通过整治也减少 了农村闲置土地，全县建设用地置换涉及到的农户，平均宅基 地面积减少 60%以上，提高了农村土地利用率。 8 三是推动了新农村建设。通过“增减挂钩” 、“一拆一建”， 农村面貌大为改观，改善了农村生产条件和居住环境，提升了 农民生活水平和生活质量，使增减挂钩成为促进社会主义新 农村建设的有效载体。 四是拓展了城镇发展空间。2007-2009 年，省里下达我县 农用地转用计划分别为 260 亩、210 亩和 330 亩，共计 900 亩。 而 2007-2009 年度增减挂钩项目的实施，已置换报批使用挂 钩指标 1151.3 亩。在年度用地计划紧张的情况下，破解了土 地制约瓶颈，拓展了用地空间，保障了项目的落地。 四、存在的主要问题 我县的增减挂钩工作，走出了一条既保耕地又保发展，既 统筹城乡发展又推进工业化和农业现代化的新路子。但增减 挂钩工作政策性强、涉及面广，工作实践中，在政策层面和操 作层面上还不可或免地存在一些问题需要深入研究解决。 一是村庄搬迁还面临客观实际困难。从我县实施的增减 挂钩拆旧区复垦情况看，复垦难度最大的是村庄搬迁。农村情 况复杂，群众实际情况不尽相同，利益诉求不完全一致，少数 群众承受能力差，群众补偿要求过高，搬迁村庄资金投入大， 一定程度上制约了增减挂钩工作开展。 二是涉及农民房屋搬迁补偿标准不统一。因省市对增减 挂钩工作中涉及的村庄搬迁补偿标准没有统一具体规定，我 县也是根据调用新增耕地指标给各镇下达包干费用，各镇具 9 体执行中难以掌握标准。 三是增减挂钩项目建设资金不足。主要是涉及村庄搬迁 和集中居住点建设是一个系统工程，需要投入大量资金。根据 省、市要求，拆旧区复垦资金由地方财政资金和使用增减挂钩 指标的用地部门缴纳的挂钩指标资金组成，上级扶持资金较 少，县镇财政困难，村集体无经济积累，农民收入水平不高， 承受能力有限。2010 年度增减挂钩项目还没有实施完，2400 亩村庄搬迁、复垦共需资金约 2 亿元。 四是建新安置用地权属调整难度大。项目区搬迁村庄的 新建安置点多不是本集体经济组织土地，新建安置点土地权 属需要跨村组调整，实际操作有困难。 五、坚持改革创新，全面推进增减挂钩土地整治工作 针对增减挂钩工作存在问题，我们将认真总结经验，加强 组织领导，创新增减挂钩工作机制，推进农村土地整治，进一 步促进新农村建设和城乡统筹发展。 一是进一步加强组织领导。按照“政府主导、农民参与、国 土搭台、部门合作、乡镇实施”的工作机制，国土部门积极搭建 增减挂钩工作平台，做好项目审核、申报、立项、业务指导和 验收等工作。增减挂钩工作涉及部门多，政策性强，任务重、 难度大，应牢牢抓住增减挂钩政策机遇，强力整合各部门资源， 统筹项目、资金和规划，建立健全组织协调机制，落实共同责 任机制，形成增减挂钩工作合力。同时，加大宣传工作力度， 10 强化典型示范引导，通过村庄搬迁复垦整理，让群众切实感受 到居住环境和生活质量的变化，从而激发群众支持、参与增减 挂钩工作的热情。 二是强化规划的编制和实施。按照科学发展观要求，大力 推行城乡统筹规划，发挥规划的龙头作用。强化各规划之间的 衔接，以土地利用总体规划修编为契机，结合城镇规划、村镇 体系规划等各项规划，努力做到各项规划协调一致，基础设施 和公共服务实现综合配套，保持乡村风貌，体现乡村文化特色。 三是构建多元资金投入机制。大力整合涉农资金，按照 “渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各记其功” 的原 则，集中投入土地整治增减挂钩项目。强化财政预算，对使用 置换指标费用和土地出让金用于农业土地开发的土地规费等， 确保用于农村土地整治。积极和各金融机构开展融资项目对 接，争取信贷支持。制定优惠政策，鼓励和引导民间资本特别 是农业企业投入农村土地整治。同时，进一步加强对资金的稽 查和审计，提高资金的使用效率和效益。 四是切实维护群众利益。深入开展农村宅基地调查和使 用权登记发证试点工作，建立全新的地籍数据库，一方面为土 地权利人维权护地提供依据；另一方面，全面摸清我县宅基地 使用面积，分析村庄整理潜力，为实施城乡建设用地增减挂钩 和“ 万 顷良田 ”项目建 设，提供基础数据。健全完善群众工作机 11 制，充分尊重民意，让群众参与项目实施的全过程，充分听取 群众意见、建议，接受群众监督。健全完善制度保障体系，通 过开展增减挂钩工作，对土地确权登记、宅基地管理和退出、 土地承包经营权流转、集体建设用地流转等，深入调研，积极 探索，跟进研究，总