农村土地承包经营权流转中农民利益的保护

农村土地承包经营权流转中农民利益的保护 路平平 一、在目前农村社会保障很不完善的情况下，土地是农民最基 本、最重要的生产资料，起到保障农民基本生活的重要作用，在农 村土地承包经营权流转后，流转收益便自然地成为农民生活的最后 保障，但农村土地承包经营权流转过程中，农民利益受损、流失的 现象却时有发生。 1.农村土地承包经营权强制流转违背了农民意愿。地方政府的 适度参与对于流转具有积极作用：一方面可以通过贯彻宏观调控政 策弥补市场机制的不足；另一方面可以为农村土地承包经营权流转 市场机制的形成提供良好的条件。但是，实践中部分地方政府在多 种利益目标的诱导下，对土地流转的参与性过强，在流转中扮演着 十分强势的角色。如有的乡村组织不尊重农民的意愿，直接充当土 地流转的主体，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；有 的把农村土地承包经营权流转作为增加乡村收入的手段，或者作为 突出地方政绩的形象工程，下指标、限时间、限面积，强迫农民流 转农村土地承包经营权。某省 2006 年对 9 个县(市) 的 40 个村 200 户农户实地调查资料显示，19.7%的农户反映参与农村土地承包经营 权流转是服从村里的安排。 2.农村土地承包经营权流转利益分配不合理。一是农村土地承 包经营权流转缺乏合理的价格机制。农村土地承包经营权流转过程 中，价格一般是由集体组织与农民个人或其他经营主体协商达成的。 但由于各地流转市场的发育程度不同，价格的随意性就很大。加之 客观上农民受教育程度有限，对其所拥有的农村土地承包经营权的 价值缺乏科学的认知，在流转过程中比较容易出现低价流转或漫天 要价的极端情况。二是农民的流转收益缺乏增长机制。由于没有考 虑物价上涨等因素，可能会损害农户利益。 3.农村土地承包经营权流转中农村土地被擅自改变用途。农村 土地承包经营权转入方从农民手中拿到土地后，由于缺乏科学论证， 业主经营不善，导致项目搁置，土地抛荒等问题，造成严重的资源 浪费比比皆是；有的经流转得到土地的农户，为了达到短期内实现 效益的最大化而改变土地用途，用于办工厂、造鱼塘、修圈舍等， 对土地进行掠夺性经营，土地用途改变后短期内很难恢复原貌。 4.农村土地承包经营权流转后农民的后续生计问题凸显。一是 面临非常大的失业风险。农村土地承包经营权流转后，打工收入称 为他们的主要收入。由于农民工文化素质低、就业技能差，他们多 集中于第二、三产业中技术要求不高、就业门槛较低、人员容量大 的劳动密集型行业。这些行业因进入门槛低而竞争激烈；二是在社 会保障体系还不完善的情况下会出现许多问题：首先，基本的生活 费用的明显增加。转换身份进入社区生活的失地农民，需交纳取暖 费、物业管理费、卫生费、燃气费等，根据不同地区生活水平的不 同，年户均比农村土地承包经营权流转前多支出千元到几千元不等。 其次，其子女教育支出增大，部分农民不堪重负。 二、农村土地承包经营权流转中农民利益受到损害的原因也是 多方面的，主要表现在以下问题上。 1.农村土地承包经营权流转法律体系不健全。目前，虽然土地 承包法和土地管理法以及物权法对农村土地承包经营权流转有大体 方向上的规定，但具体到细节问题上农村土地承包经营权流转的法 律法规仍不健全，由于缺乏明确的法律规定，造成农村土地承包经 营权流转缺乏法律支撑，登记体系不完善，流转主体不清等问题制 约了流转工作的开展。 2.农村土地承包经营权流转监督机制不完善。自农村土地承包 法颁布实施后，特别是乡镇机构改革后，农村经济管理人员在减少， 农村土地承包经营权流转出现放任自流，流转行为无人监管的趋势， 虽然各地纷纷出台规定，禁止强制流转和农村土地承包经营权流转 改变土地用途，但在实践过程中，由于巡查力度的不够或者监管的 不到位，违反农民意愿和土地利用总体规划的现象时有发生。 3.农村土地承包经营权流转价格机制不健全。缺乏正规的中介 组织和土地产能的评估机构，不能对土地价值进行合理的定价，使 农民无法及时获得准确、权威的农村土地承包经营权流转信息，使 土地被低价流转或在长期流转中出现明显的薄利现象，影响了农村 土地承包经营权流转的供求互动，降低了土地承包经营权流转的成 功率。 三、有关农村土地承包经营权流转中保护农民利益的建议，我 持以下几个观点 1.建立健全农村土地承包经营权流转法律体系。第一，尽快出 台土地流转法 ，从根本上解决农村土地承包经营权流转的管理机 构、管理程序、操作规范、合同签订、违约责任等问题。规范政府、 企业和农民三方行为，杜绝违背农民意愿强制流转和擅自改变农村 土地基本用途情况的出现，依法保护农民和涉农企业的利益。第二 在农村土地承包经营权流转中新出现的、法律条文中没有明确规定 的现象和行为，及时给予指导意见，以对其进行规范或禁止。 2.完善农村土地承包经营权流转监督机制。第一，加大农村经 济管理人员队伍建设力度。不仅要加强业务培训，提高专业技术素 质，而且要加强农村经济管理人员的工作态度和责任心的教育。第 二，对于农村土地承包经营权流转应建立有效的动态机制进行监管。 杜绝农村土地承包经营权流转中的违背农民意愿强制流转、改变土 地用途、损害农民土地承包权益等违法行为。 3.完善农村土地承包经营权流转价格机制。第一，设置土地产 能的评估机构，使农民及时获得准确、权威的农村土地承包经营权 流转信息。第二，建立农村土地承包经营权流转的有形市场，这个 有形市场不仅要有具体的交易场所，而且要有三个完善机制：一是 价格形成机制，二是谈判机制，三是规范的管理机制。 4.完善政府政策和社会保障体系。第一，采取措施促进失地农 民就业。将失地农民纳入城镇就业体