司法改革背景下的政法治理方式

司法改革背景下的政法治理方式基层政法委员会制度个案研究 侯猛 【摘要】一般认为，政法委员会的制度运作有干预司法之嫌，本文在考察基层政法委 员会制度的运作之后认为，政法委员会对整个政法制度（公安司法制度）产生影响的决定 性因素不仅仅是由于制度文本的规定，而要看各种权力在实际运作中实力的对比。由于受 到种种条件的限制，政法委员会制度本身至少在基层并不能真正做到干预司法。但是，由 于政法委员会在人事上实际采取行政首长负责制，因此“第一把手”往往会越过政法委员 会制度设计的界限，从而导致“干预”司法的产生。 【关键词】基层政法委员会 权力博弈 案件协调 行政化 在司法运作的过程中，政法治理在相当多的地方和场合仍然是一种重要的解决纠纷 （维护社会治安）的方式，也是现在进行的司法改革必须要面对和思考的问题。本文主要 讨论的是作为政法治理主要方式的政法委员会制度。与一般学术见解不同，我将证明政法 委员会至少在基层并没有真正干预司法，政法委员会制度作为政法治理的主要方式有其存 在的必要。 政法委员会制度是广义司法制度的重要组成部分，该问题虽然没有进入主流法学研究 的视角，但实际上又客观存在并发挥作用。而为数很少的、涉及过这一问题的研究，仅仅 还停留在简单的学理解释上，也没有很强的解释力。这种解释就是认为政法委员会的存在 起到了干预司法的作用，并预先假定政法委员会制度有违法治的理念，有干预司法之嫌， 因此得出的结论就是在进行司法改革的过程中，直接或间接的取消这一制度。这种解释占 据了法学界的主流。之所以如此，并不是因为事实确实如此，而是因为由于大多数的人不 会亦没有考虑过这个问题，他们接受这种解释只是因为他们仅仅接受了一种解释而并不会 去寻求论证。这里，我将寻求另一种解释，我亦预先假定政法委员会制度是一种隐性司法 制度，但是我并不将政法委员会“干预”司法的说法作为教条，我将对这一说法做实证的 考察，并细致的分析政法委员会在多大程度上、多大范围内对政法制度（司法制度）产生 影响，这种影响是否算是“干预”司法以及监督司法和“干预”司法是否有比较明确的界 限。 一、 “论证取消政法委员会？”研究进路、方法和背景材料 2 我的切入点将是考察基层（县一级）政法委员会制度的运作。县级政法委员会是政法 委员会制度设置的最低一级，再往下到乡镇一级就没有设置这一机构，因此县级政法委员 会往往面临的是最大量、最直接的问题。这些问题往往是具体的问题，因而也被认为是 “干预”司法最有力的证据。这也说明基层政法委员会与中央政法委员会在制度运作上存 在着重大的差别。事实上，一项设计的制度往往只解决一个问题。这一制度设计将政法委 员会定位在从宏观上统一组织领导政法工作，这对中央政法委员会来讲比较适用。但由于 政法委员会制度内部有不同的层级，中央和基层的政法委员会在机构设置、权限范围等方 面有很大的不同；因而不宜将对中央政法委员会的制度设计形式生搬硬套至基层政法委员 会。 调查选取的是苏北 S 县政法委员会，也是我的家乡。通过我父亲的私人关系，事先已 经打了招呼，因此调查颇为方便，能够比较顺利的了解到比较真实的情况。但是，我调查 似乎颇不是时候，此时正值县里进行机构改革，实行“一刀裁” ，据说政法委员会的几个 “头头”都要下。因而父亲催促我赶快回来做调查，因为再上来的一批人，父亲并不认识， 父亲认为，在允许你调查的时候有可能对你有所保留。话说的有一定的道理，去调查时， 我还携带了北京大学法学院开出来的社会实践介绍信，但是信的作用似乎并不是很大。在 和接待的秘书寒暄的时候，他多次笑着对我说“领导（此处是指我的父亲）交代的事情， 我们得积极完成” ，而当我把介绍信交给他时，他非常客气的说：“有你父亲的一句话就够 了，还开这个啊” 。也许，就在基层调查而言，正式的制度关系（法学院的介绍信）的作用 往往不及非正式的制度关系（父亲的私人关系） ，私人的权力资源对调查起到了重要的作用， 也能够使我进入这个一般人难以深入涉足、 “政治性”很强的研究领域。不过，我的北大博 士生的身份在一定意义上也便利了我的调查，虽然他们并不寄希望我能够通过向上面反映 什么问题解决他们的实际困难（这实际上也夸大了我的能耐） ，但是还是希望我北京大 学的博士生能够写出什么东西出来并对政法委员会制度有所论证。一位政法委的普 通干部和我交谈时说到他很想写一本关于“党的政法工作概论”的研究著作，这方面的问 题国内没见人专门研究过，他酝酿了多年，苦于工作和家庭的负重以及资料的匮乏，因此 他很真诚的希望我能够将这一问题深入下去。另一位即将下台的政法委副书记不无调侃的 要求我论证要取消政法委员会，他说：“最近实行大法官制度，还穿着黑袍，都要跟国际 接轨了。都说 50 年不变，现在是人家不变，我们跟着变。 ”除了我的私人关系和我的正式 身份之外，调查的时机虽说正值机构改革，但是实际上也方便了我的调查，因为那几天机 构改革，政法委员会的人员都无心工作，正好可以和我聊天将他们想说的和原来在台上不 3 方便说的都说了出来，这在一定意义上保证了调查的真实性。 二、 “规定都写在墙上了”基层政法委员会的制度框架 由于政法委员会制度的合法性来源不是来自于法律的规定而是党的文件，因而往往会 引起非议。然而，由于中国坚持党领导下的法治以及在法律中亦没有明确反对这一制度设 计的内容，以此来说明政法委员会制度违法的理由并不充分。只有细致的分析和考察政法 委员会制度的实际运作，讨论其是否具有合法性、是否可以合法化才具有现实的意义。我 的考察将首先从分析政法委员会的制度框架开始。 政法委员会的制度框架的第一个重要内容是其组织机构设置的问题。我去调查的第一 天是下午，正好县委组织部打来电话，通知亦即宣布政法委员会的四个干部退居“二线” ， 其中包括三个政法委副书记全部下台（政法委还有一个副书记保留，但并不在政法委上班， 这位副书记其实相当于是兼职，他主管“610”办公室，其他不问） 。也许是事先已经预知， 三个副书记那天下午没有一个来上班。而这次县级机构改革（实际上主要是人事调整）将 原来的 4 个政法委副书记的编制压缩到 2 人。而在此之前，政法委已经根据省级的机构改 革方案在机构设置上作了较大的调整：在 1998 年以前，政法委员会就只有一个办公室，政 法委的各项工作都是分工到个人的。1998 年以后，设置了秘书科、综合治理科、案件督察 协调科。另外，社会治安综合治理委员会办公室亦设在政法委员会，政法委员会和社会治 安综合治理委员会基本上就是“一套班子，两块牌子” 。在“严打”期间，还设立“严打办 公室”放在案件协调科，据说这是基于阶段性工作的需要，其主要工作是汇总公检法的各 项统计指标。总的看来，政法委员会的机构设置受到机构改革的影响，并没有完全固定下 来，随时可能会根据编制的需要进行调整和裁撤。政法委员会内部组织机构的不稳定性和 临时性很难让人相信其有一个很好的运作形式。而且，在一定意义上讲，政法委员会机构 规模的大小（与公检法三家相比由于事务相对很少，人员亦远远少于这些部门）实际上影 响到了它职能的发挥。 政法委员会的制度框架的第二个重要内容是其职能问题。虽然政法委员会的职能在党 的专门文件有比较详细的规定，但是实际情况却有相当大的差别。正如该县一位下台的政 法委员会副书记所说：“规定都写在墙上了，你自己看吧” （注该县政法委员会将有 关职能的说明制作成版挂在了墙上） 。而另外一位下台的副书记则直截了当的说道：上边的 有关职责的规定，只有一条是“实”的，其他都是“虚”的，即“协调有争议的重大、疑 难案件” 。6据我的观察，除了案件协调权力（在党的文件中有时又称执法监督权）之外， 政法委员会按照规定还有一些比较具体化、具有可操作性的权力，包括但不限于以下几项： 4 一是协管干部权，协管干部权实际上与政法委员会管理政法队伍的职责密切相关。权 力的大小决定职责实现的程度。虽然中共中央关于加强政法工作的指示 （中发1982 5 号文件）明确规定，各级党委的政法委员会“协助党委和组织部门考察、管理干部” ，而 且这一权限在以后的中央文件中又再次重申。但是实际上这一权力主要掌握在组织部门， 组织部门不愿将这一权力与政法委分享。因而政法委对于管理政法队伍这一职能的发挥多 限于政治口号上，其实际作用并不是很大，干部的任免权力主要掌握在组织部门，以及政 法各部门自身。 另一个是综合治理一票否决权，由社会治安综合治理委员会（暨政法委员会）行使， 否决内容包括各级党委、政府先进荣誉的评选资格，机关、团体、企业、事业单位评选文 明单位或升级的资格，主管领导、治安责任人评选受奖、晋职晋级资格。不过，按照政法 委干部的说法，这一权限亦没有严格按照相关规定进行落实。 政法委员会最可以操作的权力也许是执法监督权。执法监督权其实涵盖了案件协调权。 不过，现在把政法委员会原来具有政治意味的“管理” （公检法）活动称之为“执法监督” ， 从语词上来说，是一种将政法委员会从政治化向法治化（制度化）的努力，试图表明政法 委员会将在法律规定的范围内监督各部门，保证他们独立办案。虽然在具体的运作过程中， 政法委的“监督”也许与原来的“管理”并无实际差别，甚至有可能用“监督”一词将政 法委“干预司法”合法化。但是，我们仍然不应忽视“监督”这一语词的力量，以及由此 可能产生的一系列哪怕是具有负面作用的制度建构。就法律监督而言，一般包括政府自身 监督、人大监督、舆论监督等，各自都是相对独立的。但是我在县里的调查却是另一种情 形：该县县委成立了执法监督工作领导小组，试图通过党的监督的形式将这些监督统一起 来。具体的做法是由县委副书记兼政法委书记任组长，成员来自县委政法委、人大法工委、 政府法制局、政协法制委、纪检委、组织部、宣传部、报社、电视台、公检法司等部门， 下设办公室在政法委案件督察协调科。其声称这样在全县就可以形成“党委统一领导，党 政齐抓共管，政法委组织协调，部门各负其责，依靠群众参与和支持的领导体制和工作机 制” 。这种做法本身的合法性及其效果我并不打算做论证，我的列举只是说明，基层政法委 员会除了自己行使执法监督权（公检法三家案件协调权）之外，还对其他执法监督如人大 监督、舆论监督等起到所谓的“协调”的作用。政法委员会不仅协调监督诸多部门而且协 调事务的范围也很广。政法委员会涉及的范围不仅包括刑事司法，有时甚至还涉及民事司 法、行政执法，参与行政纠纷的协调。不过，与刑事案件协调相比要少很多。 5 三、权力博弈过程中的基层政法委员会 一个制度本身的实力越强，其影响力越大。如果我们要研究政法委员会制度如何影响 其他政治法律制度，一定要分析和考察这一制度本身的情况以及与其他制度如何相互联系 的情况。政法委员会的权力实际上是通过与其他各种权力的博弈过程中得到实现的。在调 查中，我听到了这样一句关于政法委员会现状的“口头禅”：“无权、无钱、储存老干部” ： “无权”的另一种解释是，在权力博弈中政法委员会的权力处在劣势。在公安、检察、 法院、政法委四家关系中，由于公安部门实力最强，而法院和检察院的地位又比政法委在 行政级别上的地位高（一般说来，政法委书记的地位比法院、检察院长要高一些，但是政 法委书记并不能代表政法委员会这个机构的级别，就机构本身来讲，政法委又要比法院、 检察院的制度地位要低） ，再加之现在强调独立办案，政法委员会的协调功能并没有足够的 权威。那么，权力博弈到底是怎样的过程呢？一般说来，一项权力只有通过同其他权力的 实际对比过程中才能得到确认；而且一项权力如果强有力，与其他各种权力的较量，往往 一次就可以完全实现；反之，如果权力弱化，则需要通过多次博弈才能实现对其他权力的 说服和控制，甚至还不一定实现其预期的效果。在政法委员会召开一般性的专门案件会议 的过程中，有些情况下，按照正常程序应当是公检法三家负责人集中开会。但是，如果是 要求公安局长来参加，但公安局长往往是不来的，因而替代的办法是请副局长来，后来副 局长不来，股长来也行，最后干脆是谁接电话谁来。由于公检法三家来开会的时间前后不 一致（拖拖拉拉） ，因而最后的结果是“来一个说一个” 。这样，以政法委员会为相对主导 的“一对三”的权力对比关系的司法场域完全被解构了。原来具有一定垄断性质的政法委 员会主导的司法场域变成了三个单独的政法委员会“一对一”权力关系的司法场域。 “一对 三”的司法场域的设计有助于政法委员会权威的树立，而分解之后实际上导致权力关系的 倒置：政法委员会权力由主动而转换为被动的角色，协调关系变成了类似于“请求”的关 系。 政法委员会制度的运行与其相应的财政制度密切相关，财政支付能力实际上决定了政 法委员会制度实际运作效果的全过程。基层政法委的办公经费往往是由县财政统一划拨， 其权力的发挥要受到财政权力的限制。该县财政拨付的经费很少，据说该县政法委员会一 年的经费只有 2 万多元。那么钱从那里来呢？按照他们的说法，难听一点说，就是四个字： “索、拿、卡、要” 。其实也就是主要通过政法委员会领导人与其他部门领导人之间的私人 关系得以实行的。该县由于县委大院已经拍卖作商用，政法委只好自己在外面租房子，但 6 由于经费不足，因此主持政法委工作的副书记就找到土地局长，请求土地局帮助解决场地 的租借问题；至于政法委的喝水吃饭问题往往也要借助于其他有经济实力的部门。我们看 到光是维持政法委日常费用，政法委还要通过借助土地局等其他部门权力的“救济” ，政法 委要想运作维持除日常运作以外的其他职能亦是非常困难的。而政法委员会的干部由于只 吃财政的饭，对于专门事务自然不愿管的太多（要花钱） ，甚至“巴不得（有关部门和平民 百姓）不要找上门来” 。甚至为了维持政法委的运作，政法委员会有时还会通过一些制度化 的途径来获取财力资源，将非正当的获取途径合法化。我在调查中发现在X 市社会治安 综合治理委员会关于实施国家、集体财物被盗责任赔偿的若干规定中，就规定责任赔偿 人在缴清赔偿金后，社会治安综合治理委员会（政法委员会）应及时将赔偿金发还被盗单 位，也可经受偿单位同意，按一定比例从赔偿金中提取少量经费，以作为实施过程中的费 用。这实际上将“卡要”行为合法化，并将这种公共服务产品货币化，实行一种公共机关 服务的收费制度。当然，这一制度实行的实际效果如何就不得知了。 在组成人员上，政法委员会亦在权力博弈中占据弱势。政法委被认为是“储存老干部” 的机构，政法委的那些头头们（主要是副职）调进来的时候几乎都是快要“二线”的同志， 而且多半是从公检法三家中退出来的。当然，话说回来，这些干部有不少从事过多年的政 法工作，又具有比较丰富的社会生活经验，在协调公检法的专门机关中处理事务往往比较 稳妥。然而由于政法委员会的事情，按照他们的说法属于“干也干不完，不干也没事”的 情形，头头们对政法委的事情往往也睁一只眼，闭一只眼。除了头头之外，一般的政法委 干部往往没有经过专门的法律训练，在法律实践方面亦不如公检法专门人员。而这就存在 了一个理论上的悖论：既然政法委员会是联系和协调政法各部门的机构，那么政法委的人 员在法律素质、训练和责任心上就应当高于政法各部门从事这项工作的人员，但是实际上 情况却恰恰相反。 四、消极介入基层政法委员会协调案件的一般姿态 政法委员会最大量的工作是协调案件。而协调案件最典型的是政法委员会召开专门的 会议协调公检法三机关；另外还有一种形式是通过接待群众信访的方式，然后向公检法机 关反映督促问题的解决。从文本规定上来看，县政法委员会协调案件的范围主要是：县委 和上级政法委员会交办的督察协调或牵头督办的案件；群众反映执法不公、有重大影响的 案件；公检法机关有争议的需要政法委协调处理的重大、疑难案件。但从实际情况来看， 相当多的案件是有争议但不一定是重大的案件，用俗话说就是“扯皮”案件。也就是说并 不是事关社会稳定的重大案件都要进入政法委员会的协调程序，没有争议的有关杀人放火 7 等重大刑事案件或经济犯罪案件实际上往往并不拿到政法委讨论。 协调案件大致的程序是：公检法向政法委提交有分歧的案件，主要是证据不足或认识 上（可逮与不逮）有分歧的案件；政法委通过调查案件，召开协调会，提出初步意见，并 形成会议纪要下发各部门，但是纪要不能作为判案的依据，只能作为参考；而且各部门如 有不同意见，仍可以向自己的上级