嘉善积极探索姚庄分房模式

嘉善积极探索“两分两换”姚庄模式 坚持农民自愿底线 把握政策平衡点 嘉善县委报道组 徐雪娟 本报讯 “奋战 365 天，确保姚庄镇农村新社区建设又好又快 完成”。在嘉善县姚庄镇农村新社区建设现场，笔者看到首期 311 亩可置换 820 户农户的 15 幢标准公寓房和 73 幢复式公寓房建设工 程正在紧张施工中。“从去年下半年起，我镇积极稳妥推进两分 两换试点工作，把农村新社区作为集镇重要组成部分，加大新市 镇建设和农村新社区建设步伐，确保今年 10 月首期置换房竣工交付， 并争取在 2010 年春节前让首批居民乔迁新居。”姚庄镇党委书记顾 林法说。 开展“两分两换”试点工作是市委、市政府在全市范围内推进 统筹城乡综合配套改革的重要内容之一。嘉善县委县政府、姚庄镇 党委政府以科学发展观为指导，将上级精神与本地实际紧密结合起 来，在一个镇范围内开展改善农民居住环境、提高农民生活质量、 节约集约利用土地的生动实践和创新探索，基本形成了各界认可的 “姚庄模式”，为打造“城乡一体发展先行之地”夯实了基础。 姚庄镇从去年 6 月始，着手开展“两分两换”试点工作。整个 试点实践充分体现了“八个性”的特点：即谋划的超前性、调研的 真实性、规划的科学性、设计的务实性、测算的客观性、政策的平 衡性、操作的公开性、工作的创新性。该镇按照“一次整体规划、 分期推进建设、逐步完善功能”的总体建设思路，在充分调研、广 泛听取意见的基础上，将姚庄镇 30.8 平方公里划分为商贸居住区、 工业功能区、农业产业区三大区块。结合农民生产生活习惯等因素， 设计了五层的标准公寓房和四层的复式公寓房，配以既可用于会展 娱乐，又可置办红白喜事的多功能“农民会所”等公共场所，使标 准公寓房“见高不高”、复式公寓房“顶天立地”、配套设施功能 齐全，完全符合了农民的个性化需求，又最大限度体现了节约。 在政策制定上，姚庄镇坚持正确处理好“政府能够承受、农民 能够接受、工作能够推进”三者之间的关系，先后召开 50 多个座谈 会听取方方面面意见，并经过 30 多次修改完善，形成了姚庄镇农 村住房置换城镇房产实施办法（试行）。一方面，农户按照这个 办法进行置换，标准公寓房安置以户均 180 平方米（两套住房）计 算，建安成本约为 18 万元， 补助和集聚奖励户均 17 万元，置换农户只需支付 1 万元。另一 方面，该镇农户宅基地户均占地 1.163 亩，置换后户均可节约用地 0.863 亩，4805 户农户如全部置换，可新增建设用地指标 3800 余亩。 “让姚庄镇农民得最大实惠是我们工作的一条基本原则。”顾 林法介绍说。姚庄镇在农村新社区标准公寓房和复式公寓房的数量 安排、房型设计过程中都做到了尽量满足农民需求，在制定政策过 程中尽可能地多考虑农民利益，而且政府给予补助和奖励，受到了 广大农民的普遍欢迎。因此，农民积极性很高，首期原先计划置换 500 户，但到去年 11 月 30 日报名截止时，自愿报名的农户已达 1230 户。“姚庄试点成功最关键的一点就是坚持了农民自愿这条底 线，把握了政策的平衡点。”该县农办副主任蒋胜强说。 “新农村，新社区，新家园，新生活。”看着姚庄镇农村新社 区办公室墙上的几个大字，南鹿村 59 岁的郁秀英开心地笑了。原来， 她媳妇在姚庄集镇上开小店，自己还在离集镇 3 公里的南鹿村生活， 所以主动报名要了两套标准公寓房。她自己初步算了算，政府的各 种补助和奖励加进去，搬进公寓房只要花点装修钱，能承受。“有 了镇上的公寓房，我白天可以找个清扫工的工作做做，晚上可以到 文化中心活动室锻炼身体。”她笑着说，“孙子上学也不用打车来 回跑，一年还可以省下 1000 多元车费呢。”嘉善县农办主任沈水根 告诉笔者，县委、县政府依托姚庄镇试点实践的示范效应，因势利 导、顺势而为，按照“1+X”要求及时调整县域村庄布点。同时鼓励 引导和积极支持有条件的镇借鉴姚庄模式，积极稳妥地推进农村新 社区建设。目前全县已有多个镇因镇制宜开展“两分两换”工作， 加快实现农民变市民、农村变农庄、城镇变城市。 土地“两分两换”嘉兴姚庄样本 法治周末记者 莫静清 发自浙江嘉善 陆英与母亲用村里 200 余平方米的宅基地及自建房，另自贴 1 万余元，按镇政策，换到了镇西口新农村集中居住区的一套房，面 积 80 平方米。 陆家母女的新住所桃源新邨社区，是浙江嘉兴最大的城 乡一体新社区。桃源新邨所在的嘉善县姚庄镇，作为嘉兴市“两分 两换”的首批试点，一举闻名。 所谓“两分”，是指“宅基地和承包地分开、征地和拆迁分开” ，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留或者置换。 “两换”，目前主要是“以土地承包经营权置换社会保障”和“以 宅基地置换城镇住房”。 姚庄，这一镇域面积 75 平方公里的江南小镇，如今已接待来自 全国的考察队伍 500 余支。“两分两换”正在各地政府的热情簇拥 下，由沿海深入内地，繁衍出不同版本。 “两分两换”的灵感与原动力，可溯至 2006 年国土资源部在天 津、山东等地推出的“增减挂钩指标置换”试点随着城镇化 的推进，非农建设用地需求加大，耕地保护和城市化用地的冲突凸 显。“增减挂钩指标置换”，一言概之，即农村通过复垦增加的耕 地面积，可用于城市建设用地指标。 “两分两换”制度，从现实操作的前提看，其实并不具普适性。 “这一由政府主导的制度变迁，面临严格的约束条件首先， 地方政府需要具备雄厚的财政实力；其次，土地预期收益较为乐观。 ”浙江大学教授米红对法治周末记者表示，“最后，也是最重 要的一点，农民应拥有稳定的非农就业机会。” 然而从长远看，实行双置换后，农民是否真正获得对等的土地 收益是为首要。 姚庄镇镇政府宣传干事徐雄熊并不讳言：“两分两换是政 府征地的另一种形式。” 复杂的置换政策与公式 陆英母女俩正往不到 10 平方米的车棚里挪着各式弃用的老家具。 她们的新家在三楼，装修师傅正在屋内刷着各色油漆。三楼的阳台 上已插上了国旗。这是当地人搬新家的习俗。 桃源新邨社区开邨入住正满 3 个月，不到五分之一的楼房插上 了国旗。社区朝南、紧挨大马路的底商门脸房被各种建材、五金、 门窗等装修商家租赁一空。 宅基地置换是“两分两换”政策的核心。 “亏了。”陆母刚刚去回收商那里为闲置的缝纫机寻了个价。 “二十几年前花了整整 300 元买的，现在他们只出 40 元。”陆母一 气之下决意留放在车棚。而在女儿陆英看来，村里的老宅虽是资源， 也颇有贱卖之憾。 陆英家的宅子不算院落，两层房共 200 余平方米。但此次置换 城镇住房面积的规则，并非以原宅基地的面积大小为依据，而是以 人头计算，每人 40 平方米面积。陆家输在人少，只有两人，陆英庆 幸嫁人时并未迁出户口，最后置换到的标准面积为 80 平方米。 尽管宣传干事徐雄熊强调，村民参与宅基地置换最后拿到的钱， 与农民旧房的估价额实际上相差无几，但村民仍需经历一个漫长繁 琐的加法累积公式，官方总结为“两补两奖”优惠政策。 “两补”一是旧房补助。对自愿置换的农村住房及非住宅房屋、 附属物评估后，给予估价 50%的补助；二是临时安置补助。每人每 月补助 200 元，待原宅基地房屋拆除后方才发放，供村民新房落成 期间租房过渡。另按农业在册户籍人口每人每月补助 100 元。 “两奖”一是集聚奖励；二是其他各类奖励，每户约两万元不 等。第二批“两分两换”将新增一类奖励，相邻集聚成片的农户一 同报名有奖，集聚户数越多，奖金越高。 补助奖励并不直接发放至村民手里，政府为村民在银行设立专 门账户，个人不得取出。按施工进程，由政府从账户里代为支付给 建筑商。 徐雄熊解释，首先是为了保证工程顺利完成，其次是为了保证 资金安全。 “我们选择的房型是套房，是商品房，将来可以卖的。另一种 就不可以。”陆英的话里透着一丝身份骄傲。姚庄镇的置换房分两 类：一类是标准公寓房，即村民俗称的楼房单元套房，超标准面积 部分控制在 40 平方米以内；第二类为复式公寓房，俗称联体排屋， 共 5 层(含车库)，户均 4 人及以上大致可相当置换，户型分为大、 中、小户，面积分别为 85 平方米、75 平方米、60 平方米，属宅基 地性质。按相关法律规定，宅基地只能自用，不能转让、抵押和出 租。 桃源新邨首批建设的房型是，公寓房 588 套，复式公寓 556 套， 比例大致相当。 但陆家母女如今还是后悔没有选择复式公寓，“当时这里就是 一大块田地，没想到新房建得这么漂亮，环境这么好。早知道借钱 也要买复式公寓”。 据陆家母女介绍，已经有村民将复式公寓房的上两层私自卖了 出去。“有人一下子得了 30 万元，换新房时自贴的钱都补了回来， 相当于平白得了下面两层房，还有钱赚。我们的商品房想拿产权证 还得再花钱办，其实这么小只能自住，也没有多余面积可卖。” 徐雄熊对上述小产权房买卖表示知情，称之为民间交易。“第 二批房的规划中，绝大多数为复式公寓，只是考虑到少数困难户， 还会建少量标准公寓。”徐称，“从集约土地角度看，当然应提倡 标准套房。第二批做如此调整，主要是为了顺应民意。” 据法治周末记者了解，另一个鲜为人知的原因是：以户均 180 平方米的标准公寓房(两套)计，拥有产权证的这两套房市场售 价约 50 万元左右，若置换农户将余房出售获利，这意味着大量商品 房低价入市，将会导致姚庄镇上商品房滞销、价格凝滞。 其中价格落差的具体体现，正如徐雄熊向记者宣传置换优惠政 策时所强调：“村民置换购买的价格只需每平方米 1000 元至 2000 元不等，而姚庄镇商品房的价格在每平方米 4000 元。” 有关标准公寓是否能有产权证的政策几经变更。法治周末 记者在姚庄镇 2009 年 9 月一份试点工作情况汇报上看到，在介绍标 准公寓房时的括弧一栏中明确“有国有土地使用证划拨和房屋 所有权证”。据悉，姚庄镇政府意识到上述后果后，曾很快改变策 略，农户或在指定宅基地上低价购买五六层的复式房，或拿着政府 补贴去市场上购买商品公寓。 有关该政策的最新进展，徐雄熊表示，“上头仍在讨论，据说 是村民可以另交钱由划拨转变性质为商品房，进行产权买卖，但还 在等通知”。 也有学者对法治周末记者表示，排屋比套房的建筑成本要 低，省去了诸多钢筋、水泥的用材。“造价只需要套房的 40%。” 姚庄镇首批试点政策规定，标准公寓对于按规定认定的标准面 积以建筑安装成本均价每平方米 1000 元置换，每户超标准面积控制 在 40 平方米以内，以综合价每平方米 1600 元置换；复式公寓首批 招投标的成本价为每平方米 695 元。 等待近两年，陆家母女即将搬进镇里的新房。新房建成后，陆 家抽签抽到了 3 楼，这是当地最好的楼层，意味着房价也要高于每 平方米 1000 元的均价。陆家在村里的宅基地房估价为 16 万元，按 政策又发了 8 万元旧房补助。新房面积加上车棚一共 80 余平方米， 加上装修等其他费用，陆家母女称，算下来最后贴补了 1 万余元。 官方给出的一个样板公式是，标准公寓房以户均 180 平方米计 算，建筑安装成本约 18 万元，补助和集聚奖励户均 17 万元，置换 农户需支付 1 万元左右。选择复式公寓房的农户户均需支付 8 万元 左右。 除去政府给予的置换补助奖励，按规定，陆家母女曾先期交纳 5 万元。“根据工程实际耗费，多退少补。”徐雄熊说。第二批的 “两分两换”，这一预付数额升至 10 万元。“对于农民来说，10 万元可不是一笔小数目。”陆英猜测到，“第二批房的建材都在涨 价，可能政府也没钱了吧。” 未来的收益 姚庄首批“两分两换”试点投资 3.2 亿元。桃源新邨于 2009 年 4 月开工建设，2010 年 7 月交付使用。2009 年姚庄全年财政收入 为 2.8 亿元。 按照政府测算，对于姚庄镇的宅基地置换，政府每户需补贴 36 万元(不含社保安置)。政府计划用 5 年到 8 年时间，引导全镇 4805 农户集聚居住，预计需投入 14 亿元。 土地增值收益及宅基地复垦指标的收入，被当地普遍认为是平 衡政府投入的置换成本的最终途径。具体做法为，利用宅基地转换 来的土地指标，置换到集镇中心居住区，实施商贸开发，以公开招 拍挂的形式出让，通过土地升值、增值，弥补前期投入。 浙江大学教授米红及其课题组调研发现，建设用地指标是包括 姚庄在内整个嘉兴市经济发展的一大瓶颈。 米红表示，1997 年编制土地利用总体规划时，分配给各地的用 地指标，具体至嘉兴市，已远远赶不上其经济发展的速度。整个嘉 兴市每年的用地需求大约为 3 万亩，而至 2020 年年均新增建设用地 指标只有 1.68 万亩，这其中至少存在 1.32 万亩的巨大缺口。 姚庄镇东邻上海，距离镇政府约两公里左右的清凉村即与上海 枫泾镇挨界。用本地人的玩笑话说，“在村里溜达，一不小心手机 就会收到上海移动欢迎您”。 姚镇官方数据显示，在 2010 年 7 月嘉善县行政区划调整前，姚 庄镇总户数 5334 户共 1.7 万人，其中农户 4805 人。67.5%的农村劳 动力从事非农的二三产业。2008 年全镇实现生产总值 30.5 亿元， 工农业生产总值 160.9 亿元，农民人均纯收入 1.2 万元。 在获得省市区上级政府坚持“耕地占补平衡”、复耕后授予建 设用地指标的政策承诺后，与嘉兴大多数“两分两换”试点镇一样， 由政府主力投资，姚庄成立了新市镇投资开发公司，负责融资开发 建设集镇中心居住区的安置房和承担农村旧房的拆建、宅基地整理 复垦工作。 以未来新增的建设用地指标收益做担保，成为姚庄整个贷款项 目的主要内容。 据姚庄镇镇长助理陈礼吉向法治周末记者介绍，按规划， 政府预计置换宅基地共计 5588 亩，全部复垦后，置换出来的建设用 地指标按照相关比例规定，约 2000 亩用于建设新房，节省出来的土 地保守估计为 3000 亩，三分之二将用于工业用地，三分之一用于商 业用地。 陈表示，目前姚庄工业用地现行价格为每亩 25 万元，商业用地 为每亩 180 万元。 法治周末记者以官方报价粗略计算，收入为 23 亿元。姚庄 镇 2009 年官方报告认为，节省出的土地经项目开发后，净收益在 14 亿元左右，总体上，投入与收益基本平衡。 这被认为是其他地方复制嘉兴模式的临界点：集中居住所节约 土地的价格，必须高于每户拆迁成本，否则无法实现政府收支平衡。 陈礼吉表示，政府收支达到平衡后，对于这些因宅基地复垦置 换新增建设用地指标、而得以开发的工业用地和商业用地收益，主 要将用于城镇建设和基础设施投入。“对农民的投入不多但也会有， 主要体现在民生保障上。” 对于两换中的另一换，“农民以土地承包经营权置换社会保障” 以及户籍制度改革，姚庄镇尚未启动。姚庄镇现行土地流转率仅为 30%。“姚庄有特殊情况，黄桃、蘑菇、大棚蔬菜等特色农业比较发 达，农户自己转租给农业大户，每亩每月就可得收益 600 元至 800 元。而如果换社保，换成收入相当于每亩每月只得 300 元左右。” 米红认为，这与嘉兴全市社保水平伴随经济发展不断提高也不 无关系。 “即使还在村里务农、一直不愿意报名置换的人，将来早晚也 是会拆迁的。”陆英模糊地感受到土地升值的潜力。“但我们村离 镇里太远了，村里许多人都置换了，我妈年纪也大了，孩子要上学， 不如早点搬到条件好的镇里来，还能和村里人互相照应。”陆母刚 刚在社区找到了一份清洁工的工作。“这是要挑选的，很不容易。 ”陆母很是自豪。 陆英所在的展丰村距离姚庄镇约 8 公里，城镇化发展的速度和 土地升值的时间她无法预知。“村里最后拆迁搬走的人，给的补助 待遇肯定和我们自愿置换的大为不同。” “同全国一样，拆迁工作也是我们面临的一个难题。”徐雄熊 坦言。 艳羡之余，陆英表示知足，有关农村宅基地的未来政策，从此 都与她无关。 来源：法治周末 2009 年新农村专报第 1 期：关于浙江嘉善县“两分两换”情况的考 察报告 【编者按】市委、市政府关于加快推进农村改革发展加快城 乡一体化进程的实施意见就“双置换”工作提出了要求，近日， 市农委随同省农委赴浙江省嘉善县考察了 “两分两换”工作，就经 济较发达地区如何开展集约节约用地试点，以宅基地置换城镇房产、 以土地承包经营权置换社会保障的做法进行学习调研。嘉善县统筹 城乡发展方面工作力度较大，措施较实，在理念和操作上有许多独 特之处值得借鉴。现将市农委学习考察报告刊发如下。 关于浙江嘉善县“两分两换”情况的考察报告 嘉善县隶属浙江省嘉兴市，位于浙江省东北部，地处沪、江、 浙三地交界，太湖流域杭嘉湖平原，是国际大都市上海的后院和浙 江东部门户重地。全县总面积 506.6 平方公里，辖 11 个镇，户籍人 口 38 万，2008 年财政收入 30 亿元，在全国百强县中排名第 27 位。 2008 年 8 月，经嘉兴市统筹城乡综合配套改革领导小组批准，在嘉 善县姚庄镇开展节约集约用地试点，加快农村新社区建设。试点的 主要内容是“两分两换”：即把农民的宅基地和承包地分开，搬迁 和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换 社会保障。经过半年多的实践和操作，姚庄镇农村新社区首期 500 户 1000 套项目已启动建设，整个试点工作进展顺利，开局良好。 一、主要做法 （一）加强领导，宣传指导。为积极稳妥地推进试点工作，嘉 善县委、县政府及时成立了嘉善县统筹城乡综合配套改革试点工作 领导小组及办公室，由县委书记和县长担任组长，并从县发改、农 办、财政、农经等部门抽调 8 名骨干成立工作组，进驻姚庄镇集中 办公。建立了试点工作督查小组，加强督查指导。姚庄镇也相应成 立领导小组及办公室，专门抽调 4 名同志集中办公。 （二）内外调研，摸清家底。嘉善县在先后四次组织人员到外 地学习考察的基础上，根据姚庄镇实际，制订调查摸底表，召开不 同层次的座谈会，全面了解基层的动态和要求，组成了 8 个工作指 导组深入村组开展调研和工作指导，进一步理清思路，摸清家底， 为试点工作方案制定奠定基础。 （三）结合实际，科学规划。在充分调研、广泛听取意见的基 础上，按照“一次整体规划、分期推进建设、逐步完善功能”的总 体要求，修编姚庄镇域总体规划，将姚庄镇划分为商贸居住区、 工业功能区、农业产业区三大板块。在商贸居住区中规划建设 1.2 平方公里的新的商贸居住区，其中 0.98 平方公里规划建设为姚庄镇 农村新社区，将引导全镇 4805 户农户自愿居住集聚进区，区内建设 标准公寓房使用国拨土地，以发房产证上市交易，建设联排式公寓 房使用集体土地，不发房产证；0.22 平方公里规划建设为与工业功 能区和商贸居住区相配套的综合服务配套区，将组建农民物业股份 有限公司，让进区农户自愿入股，获取租金红利，增加财产性收入。 利用集约节约用地试点政策，向省政府借用建设用地周转指标，以 原村庄宅基地复垦后的土地予以抵还。经测算，全镇按农民宅基地 以一换一进行置换，需建设用地 1737 亩，可新增建设用地指标 3851 亩，需投入 12-14 亿元，以土地出让收入、宅基地复垦指标收 入来平衡新社区建设。 （四）制定政策，完善措施。姚庄镇结合实际，注重置换政策 在体现改革力度、农民接受度、财政承受度和工作推进度四个方面 找到平衡点，在反复征求各方意见的基础上，制定出台了关于开 展节约集约用地试点，加快农村新社区建设的实施意见、姚庄 镇农村住房置换城镇房产实施办法（试行）、关于减免“两分 两换”试点建设项目涉及规费的通知、关于加快农村土地流转 促进规模经营发展的意见等一整套政策文件，通过政策引导，农 民自愿将原住宅及宅基地全部交回集体统一规划使用，置换新社区 住宅，由村集体统一进行拆迁、整理复垦，宅基地复垦面积除用于 建设农村新社区外，多余的建设用地指标，在符合土地利用总体规 划的前提下，可调剂使用，也可以组织出让，出让收入全部用于农 村新社区建设和土地整理复垦开支。 （五）搭建平台、稳妥推进。注册成立了嘉善县姚庄新市镇投 资开发有限公司，作为“两分两换”试点工作投融资主体，注册资 本金 1 亿元，负责农村型社区在建设开发、融资、土地复垦整理工 作。以新市镇公司为平台，以新农村建设及土地复垦项目为载体， 向建设银行贷款 2 亿元，以解决首批住房建设资金问题。目前，首 期占地 311 亩的新社区建设项目已全面启动。 二、主要成效 一是节约了大量宅基地。姚庄是平原水乡，到处是宜居地，分 散而居的农民户均宅基地占地在 1.163 亩，按照政策置换城镇住房 后，联排安置户平均占地 0.354 亩，公寓式安置户占地 0.245 亩， 公寓和联排结合式安置户占地 0.3 亩，户均节地 0.8-0.86 亩。 二是降低了安置成本。公寓式安置户以户均 180 平方米（两套 住房），建安成本 18 万元，补助和奖励平均每户 17 万元，置换农 户只需出 1 万元即可，联排安置户户均出 8 万元左右。 三是充分尊重农民意愿。由于方案的多样性，农户可根据自身 情况自主挑选，参与的积极性较高，首期原先计划置换 500 户，但 到报名截止时自愿报名的农户达到了 1230 户。姚庄镇规划到 2012 年，全镇有三分之一以上的农民集聚居住到农村新社区，流转土地 总面积 1 万亩以上，50左右的农田实现规模集约经营。 嘉善的做法，对我市的新农村建设和小城镇建设具有很大的启 发。总结其经验，我们认为主要有四个方面： 一是有一个总体规划。嘉善姚庄镇在选址、功能区域划分、配 套设施建设、社区管理等方面都有细致周到的总体规划，体现了统 筹城乡发展，统筹社会各方面发展科学发展观。开展宅基地置换不 是把原来的乡村简单推倒重来，而是作为一个系统工程，高标准、 高起点、高质量地对新市镇进行整体规划，并制定出台了包括费用 的减、免、补等一整套相关配套政策，解决了搬迁后农民的就业、 社会保险、社区管理等难题，解决了农民的后顾之忧，也为宅基地 置换政策顺利推行奠定了基础。 二是有国土部门的支持。土地流转问题是小城镇建设遇到的棘 手难题，嘉善之所以能顺利推进，一个重要因素是争取到了国土部 门的建设用地周转指标，新增指标留用，使之可以先建设、先安置， 把整地、拆迁、资金等诸多要素交织的矛盾降至最低。 三是有群众的积极参与和支持。嘉善县“两分两换” 试点项目 在实施前，进行了充分的调研和论证，同时实施过程中让农民充分 了解政策内容，符合当地老百姓的心理预期，同时由于方案的多样 性，农户可根据自身需要和经济实力，自主挑选，减少了一些不必 要的矛盾。 四是有较好的操作模式。实行政府主导、市场运作。成立一个 独立的投资开发有限公司，作为试点建设项目的主体，具体负责征 地、融资、规划、建设，物业管理也成立了农民物业股份合作社进 行市场化运作，这种模式运作，既确保了项目的顺利实施，又确保 了规划的整体性和项目质量的稳定性。政府在实施征地、换房时， 实行规范操作。 三、几点建议 嘉善是全国最发达地区之一，雄厚的经济实力和强大的集体经 济是我市各县无法相比的，照搬照抄其具体做法肯定是不适宜的， 究其“两分两换”的实质，重点是在宅基地置换上做文章。当前， 我市正在实施的万亩土地复耕整理和整村推进新农村建设项目，取 得了明显成效，但对城市近郊和县城周边如何加快推进城乡一体化 化进程的途径，嘉善的做法、思路与理念给我们以新的启示，对我 们依托城区的综合优势，开展“双置换”试点工作，加快城郊“三 农”融入城市的步伐，推动城乡一体化建设具有很强的借鉴意义， 需要我们结合自身实际，因地制宜，走适合自己发展之路。 （一）选择城乡统筹“双置换”试点。结合全省城乡一体化综 合配套改革实验区建设，选择 1 个县区作为统筹城乡综合配套改革 推进“双置换”试点，鼓励农民用土地承包经营权置换城镇社保、 用宅基地置换城镇住房，促进大村扩容、小村合并、城中村改造和 空心村整治等，盘活农村土地存量，推动农民向中心村和规划点集 中，积极探索和建立以工促农、以城带乡、城乡互动、一体发展的 长效机制。 （二）做好试点选址规划。开展“双置换”试点必须满足两个 条件。一是置换节约出的土地能够支撑起全部的新市镇建设或城中 村改造费用；二是必须具备良好的区位优势，可以提供各类就业安 置条件。新址规划应该尽量贴近城市或工业园区，结合我市实际情 况，初步具备条件的有包河区大圩镇、烟墩镇和肥西、肥东县两个 城关镇的城郊区域。在此基础上及时修编和调整规划。 （三）统筹平衡好资金。“双置换”试点要得到群众的支持， 就需达到“置换农民不出钱或少出钱、资产大幅增、生活品质不降 低、生活就业有保障”几个目标。特别是住宅建设需要巨额经费的 支撑，节约出来的土地能够支撑起全部的小城镇建设费用。必须借 鉴嘉善等地的做法，采取政府主导、企业运作的方式，多元化筹集。 主要途径：一是向土地要钱：通过把整理出来的土地出让获取资金， 用于城镇建设；二是向店铺要钱：土地性质变为商业用地，建设出 售商业店面筹措资金；三是向房屋要钱：安排适当比例的商品房开 发，补充资金。通过政策引导，进一步农村建设的融资渠道，立足 于互惠互利，共建双赢，吸引社会工商资本垫资或企业、村镇共同 出资，参与新农村建设，开展宅基地整理和新村建设。研究出台鼓 励和支持企业投身新农村建设的优惠政策和投入的回报机制， （四）解决好建设用地指标问题。目前我市要充分利用城乡一 体化综合配套改革实验区政策，总结“万亩土地复耕整理和整村推 进新农村建设”经验，创新“增减挂”在近城区的有效实现形式， 积极争取国土资源部划拨一定数量的周转用地指标，用于前期项目 启动或把土地先进行性质转换，然后上市招、挂、拍，以土地融资。 通过土地及宅基地整理置换出的新增建设用地指标，按一定比例留 给村居及企业，优先安排一定比例的指标用于农民住宅建设及配套 设施，安排部分指标用于企业项目开发使用。进一步加大财政、税 收、信贷等方面的支持力度。今后近郊新农村建房用地应先征为国 有，以清除农民住宅产权登记、上市交易障碍。 （五）做好方案制定和安置。项目能否顺利推行，关键看方案 制定是否完善，要充分调研，认真测算，针对群众的不同需求给出 多种选择，可以使给予房屋安置，也可以给予货币补偿，安置的标 准以不损害群众既有利益为底线。切实解决好安置户的生活保障和 就业问题，在失地农民就业、社会保险的缴纳、医疗设施保障、教 育问题解决、交通设施、公共设施配套等方面与城市对接。制定出 台减免相关规费的政策。简化报批程序，降低报批规费。积极探索 便捷的农民住宅建设和管理审批办法。在推进近城区新农村建设过 程中，大力推进城市道路、供水、供气、管网等城市基础设施向农 村延伸，推进城乡对接，加快一体发展，减免诸如自来水、煤气、 供电等管网的开口费、增容费、规划报建费、施工报建费和设计费 等规费，降低新农村建设项目的成本。 （六）加快城区现代农业发展。认真贯彻关于农村土地承包 经营权流转的意见，鼓励引导农户采取转包、出租、互换、转让、 股份合作等形式，部分或全部流转土地承包经营权，围绕服务城市 和服务市民的目标，通过政策引导，积极鼓励工商资本、农业产业 化龙头企业、农民专业合作社和外来大户参与土地规模经营流转， 也可以由县区、乡镇成立农业投资开发公司统一流转经营，按照基 地建设连片开发，产业发展块状覆盖的要求，大力发展农业科技示 范、生态休闲观光等现代农业园区集群，结合产业园区建设，规划 村民集中居住区，引导农民向集中居住区聚集，加快城郊“三农” 融入城市的步伐，努力构建现代滨湖大城市与新农村建设齐头并进、 和谐交融的新型城乡形态。 嘉善：“两分两换”模式度的把握 “今年月到 8 月，有 3600 多人向我咨询，都是有关两分两 换的。”嘉善县姚庄镇村民顾星铭告诉中国经济时报记者。自从 姚庄镇开始“两分两换”试点后，这位民情小组联络员就忙得不可 开交。2008 年 5 月以来，由于置换政策和方式适应农民实际，嘉兴 “两分两换”改革试点的 13 个乡镇，群众参与热情都比较高。 “只要百姓可接受、政府可承受、发展可持续，在两分两 换的大前提下，试点乡镇的运作模式都可以探索和尝试。”嘉兴 市委书记陈德荣对本报记者说。 “两分两换”收益有保障百姓可接受 2007 年下半年，嘉善县七星镇东进村村民沈珍寿把自家的 10 亩承包地流转了以后，他已经很少再回到田间耕作。 “土地流转以后，土地承包经营权流转费每亩以 700 元为基数， 以后每年递增 50 元。而在流转以前，除去耕田、打药、肥料、种子 费、灌溉费、人工费等，留下口粮，一年每亩纯收入也就三四百元。 ”65 岁的沈珍寿告诉中国经济时报记者。 据了解，七星镇对于土地流转费的补助，考虑到流转的奖励， 在享受一般政策基础上再给予每亩 500 元的一次性奖励，土地青苗 补偿费以 200 元亩支付，若今后遇土地征用，则按征用时政策补 足。若遇粮食价格暴涨，按每亩每年 560 市斤晚稻谷乘当年价格计 算。 “对于两种方法，农户可以自选，这使得农户土地经营权收益 得到充分保障。”嘉兴市南湖区七星镇副镇长祁水琴对中国经济时 报记者说。在“两分两换”实施过程中，在依法、自愿、有偿的基 础上，突出了农民的主体作用。 虽然承包地流转了，但沈老伯家的土地承包权并没有改变。 “承包权是我的，经营权我交给了政府。流转的收益有合同保障， 如果不增，我去找政府。”沈珍寿说。 虽然 13 个试点乡镇的操作细节有所不同，但农民从中享受的实 惠和从土地获得的收益都不菲。 因地制宜 各具特色政府可承受 陈德荣在该县推进统筹城乡综合配套改革会议上曾指出，根据 试点情况，在具体操作中，可“两分两换”也可“一分一换”，两 换可在一起也可分开进行。就置换而言，可在村域、镇域内置换， 也可以跨镇、进城置换，其中主副中心由于土地级差相对较高应以 公寓式置换为主，新市镇应以异地自建、联排迁建为主。就搬迁而 言，可整村搬迁也可零星集聚。就住房的