对实行城乡按相同人口比例选举人大代表的理性思考 修订

“中国西部法治论坛”征文 对实行城乡按相同人口比例选举人大代表的理性思考 中共甘肃省庆阳市委党校 赵远兴 作者简介：赵远兴，男，1969 年 12 月出生，1992 年毕业于西北师范大学，中共甘肃省 庆阳市委党校教师，副高职称，甘肃省骨干教师。先后在 CN 刊号刊物上发表论文 600 余篇， 曾主编和参编 60 多部政治类资料。主要研究方向 为中国特色社会主 义理论。 联系方地址：中共甘肃省庆阳市委党校 赵远兴 邮政编码：745000 联系电话电子信箱： 内容摘要：选举制度是人民代表大会制度的基础，选举法是保障公民依法行使 选举权和 被选举权，依法产生各级人大代表的重要法律。党的十七大提出，要坚定不移地发展社会主 义民主政治，扩大人民民主，保证人民当家作主，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人 大代表。贯彻落实党的十七大的要求，在深入总结选举工作 实践经验的基础上，第十一届全 国人民代表大会第三次会议通过选举法修正案， 实行城乡 按相同人口比例选举人大代表， 显 示着中国人民真正平等地行使民主权力。 关键词：城乡按相同人口比例选举 必然性 重大意义 逐步进行 第十一届全国人民代表大会第三次会议审议通过的中华人民共和国全国人民代表大 会和地方各级人民代表大会选举法修正案，将选举法第十六条关于全国人大代表名额分 配的规定修改为：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各 省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证 各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配”。这标志着党的十七大报告 提出的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议得以实现。这一修改，标志 2 着我国真正实现了城乡同比例选举，在实现我国真正意义上平等选举的道路上迈出了实质 性的一步。 一、城乡不同比例选举人大代表规定的演变 我国第一部选举法为 1953 年由中央人民政府委员会制定的中华人民共和国全国人民 代表大会及地方各级人民代表大会选举法。这部选举法制定的目的是为了选举第一届全 国人大及地方各级人大，因此，它不是由全国人大制定的，而是由“行使国家权力的职权” 的中央人民政府委员会制定的。这部选举法对农村和城市每一代表所代表的人口数作了不 同规定。例如，全国人大代表的选举产生比例是，各省按每 80 万人选举代表 1 人、直辖市 和人口在 50 万以上的省辖市按每 10 万人选举代表 1 人。这部选举法没有明确规定城乡代 表所代表的人口数的比例。 1979 年 7 月 1 日，五届全国人大二次会议为了适应我国社会发展变化的需要，促进社 会主义民主的发展，对 1953 年选举法进行了全面修改。这部选举法规定：（1）自治州、 县、自治县的人大代表的名额，由本级人大常委会按照农村每一代表所代表的人口数四倍 于镇每一代表所代表的人口数的原则分配；（2）省、自治区的人大代表的名额，由本级人 大常委会按照农村代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配； （3）省、自治区、直辖市应选全国人大代表的名额，由全国人大常委会按照农村代表所代 表的人口数八倍于城市代表所代表的人口数的原则分配；（4）在选举直辖市、市、市辖区 人大代表时，郊区的农村所选出的每一代表所代表的人口数也应多于市区每一代表所代表 的人口数。简言之，农村与城市代表所代表的人口数之比在不同层级的人大分别为四比一、 五比一和八比一。 1995 年 2 月 28 日，全国人大常委会根据我国社会发展变化的新情况，对选举法的有 关规定了再次修改。此次修改将全国和地方各级人大城乡代表所代表的人口数之比由四比 一、五比一和八比一统一修改为四比一。 在 1979 年选举法上和 1995 年修改选举法时，在作上述规定的同时，明确规定：“县、 自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织 的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人大常委会决定， 农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可 以小于四比一直至一比一。”2008 年，山东省淄博市就曾经在城乡之间按照一比一的比例 在我国第一次进行了选举。 3 从上述不同时期的选举法的规定可以看出：（1）我国在城乡代表所代表的人口数是存 在不同比例差异的；（2）城乡代表所代表的人口数比例随着我国社会的发展，呈逐渐缩小 的趋势；（3）在某些地区，城乡代表所代表的人口数之比也可以在四比一以下甚至达到一 比一。 二、实行城乡按相同人口比例选举人大代表是社会发展的必然 选择 1、经济社会发展的客观需要 建国以来的相当长一个时期，我国不具备实行城乡按相同人口比例选举人大代表的经 济与社会发展的条件。改革开放以来，我国经济与社会各方面都有了长足的发展，城乡人 口比例也发生了较大的变化。1995 年，我国城镇人口占人口总数的比例达到 21%。为了适 应这一新情况的变化，1995 年修改选举法时缩小了农村与城市每一代表所代表的人口数的 比例，这使我国的选举制度向更为平等的方向迈出了一大步。 随着工业化、城镇化的快速发展，我国的经济与社会已经发生了深刻的变化，城乡差 别日益缩小，农民的民主法制意识也在不断提高，为逐步实行城乡按相同人口比例选举人 大代表创造了前提和基础。资料显示，1953 年以来，我国城乡居民人数比例出现了此消彼 长的变化。我国城镇人口比重已由 1995 年的 29.04%上升为 2009 年的 46.6%。按目前城市 化、工业化发展的势头，这个比例还会不断变化。用不了太久时间，城镇人口就会超过农 村人口。根据党的十七大明确的全面建成小康社会的奋斗目标，到 2020 年，我国的城镇人 口比重将明显增加。现在，一些地方已经或者正在酝酿取消农业人口，统称为居民户 ， 用“一元制”代替原来的“二元制”的户籍登记管理模式。在这种情况下，原来实行的农 村与城市每一代表所代表的人口数不同的做法，不仅使广大农民的利益得不到保证，而且 也越来越失去意义。 2、民主政治发展的必然要求 人大代表选举是我国民主政治的一个窗口。选举的平等性原则，是法律面前人人平等 的宪法原则在选举中的体现。这些年来，选举平等原则中的一人一票我们早已做到并且做 得比较全面、彻底，但一票一值我们没有完全做到。政治体制改革必须随着经济社会发展 而不断深化。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，实行城乡平等选举权，使城乡选举 权迈向更高层次的平等，使人大代表更具有代表性、广泛性，是我国社会主义民主政治发 展的重大进步和必然要求。 4 解决“三农”问题，是我们各项工作的重中之重，必须贯彻以人为本、全面协调可持 续发展的科学发展观，巩固农业的基础地位，统筹城乡发展，保障农民利益。随着我国社 会主义民主法治建设的逐步推进，法律面前人人平等的观念深入人心，农民的民主法制意 识也在不断提高。农村与城市每一代表所代表的人口数不同的规定和做法，越来越显得不 合时宜，成为我国民主政治发展的一个桎梏，不利于推动新农村建设和“三农”问题的解 决。 近年来，一直有各种呼吁要求改变农村与城市每一代表所代表的人口数不同比例的做 法。包括在全国人代会上，经常有代表通过提出议案或者建议的方式，要求修改选举法的 有关规定，尽快实行城乡按相同人口比例选举人大代表，增强农民对国家事务和社会事务 的参与权、表达权和监督权。一些学者也提出，如果还继续实行原来的做法，会影响人大 和政府的威信和作用。建国以来，我国各级人大已经经历了十几届人大代表的换届选举， 各地积累了丰富的选举经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得了巨大成就，也使实 行城乡按相同人口比例选举人大代表成为可能。 3、落实党的十七大精神的现实选择 党的十七大提出建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，反映了全党全国各 族人民的共同心愿。当前我们深化政治体制改革，就是以保证人民当家作主为根本，以增 强党和国家活力、调动人民积极性为目标。逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的 建议，是中国共产党作为执政党审时度势，为确保每一具有选举权、被选举权的公民都能 享有和实现宪法和法律赋予的平等权利所提出的一项重要建议。通过大量调查研究，在深 入总结选举工作实践经验的基础上及时适当修改选举法的现行规定，使城乡人民拥有同等 的民主选举权，是贯彻落实党的十七大精神的现实选择。 三、按相同人口比例选举人大代表是统筹城乡发展的重大举措 1、城乡按相同人口比例选举人大代表，有利于促进城乡经济社会协调发展。中国是一 个农业大国，农民的数量占我国人口总数的比例较大。据国家统计局 2005 年底开展的全国 1人口抽样调查结果推算，2005 年年末，居住在乡村的人口有 74，471 万人，占总人口 的 5701。人大代表作为国家权力机关的组成人员，参与管理国家事务，管理经济和文 化事业，管理社会事务。农业在我国占据非常重要位置，在广大的农村不乏优秀人才，他 们比城市居民更加了解我国国情，更加关心和考虑自己、集体的命运和国家的前途。农民 与城市居民的人大代表所代表的人口数相等，在现有基础上扩大农民代表的比例，使农民 5 在决定自己命运的时候有更多的话语权、决策权、监督权、参与权，对于促进城乡经济协 调发展，逐步消除城乡二元结构，有效解决“三农”问题，缩小城乡差别，推进社会主义 新农村建设，具有重要作用。 2、城乡按相同人口比例选举人大代表，有利于统筹城乡民主政治建设。选举权是选民 的一项重要政治权利。切实尊重和保障选民的民主权利，是民主政治建设的重要内容。从 各国选举情况看，体现平等选举权的基本原则之一就是同等数量的代表或议员由同等数量 的选民选举产生。这就要求，任何一名代表所代表的人口比例基本一致，以保证代表基础 的一致和选民权利的平等。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平 等的政治权利。但从我国的实际情况看，新中国建立后，由于经济发展的不平衡性，特别 是城市是我国政治、经济、科学、文化中心的这一现实，使农村与城市、农民与居民在民 主权利上存在城乡二元结构的问题，最突出的表现就是农村与城市的人大代表每一代表所 代表的人口比例不一致。随着我国政治经济的发展和变化，尤其是改革开放三十多年来， 各方面的情况发生了翻天覆地变化的实际，继续按城乡人口不同比例确定选举代表的名额， 已不适应中国民主政治建设和发展的需要。统筹城乡民主政治建设，逐步实行城乡按相同 人口比例选举人大代表，使城乡居民的民主权利完全平等，既是中国经济社会改革发展的 现实需要和客观要求，又是调动全国各族人民全面建设小康社会的积极性、主动性、创造 性，万众一心，实现中华民族伟大复兴的历史使命。 3、城乡按相同人口比例选举人大代表，有利于健全完善我国的选举制度。人民代表大 会的选举制度是我国政治制度的重要组成部分，是人民代表大会制度的组织保证。人大代 表选举制度的健全完善，是推进人民代表大会制度建设和民主法制建设的重要保障。1953 年 2 月 21 日，中央人民政府根据中国人民政治协商会议共同纲领提出的原则，颁布了我国 第一部人民代表大会选举法。几十年来，随着经济社会的发展，我国选举制度不断完善。 特别是自 1979 年通过新的选举法以来，先后经过了 1982 年、1986 年、1995 年和 2004 年 的四次修改和补充，使农村与城市每一代表所代表的人口比例逐步缩小为四比一。尽管如 此，城乡差距仍然存在，选举制度建设仍有待进一步重视和加强。党的十七大适时提出 “逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议，是适应形势和任务的需要，推进 中国民主政治建设的重大战略部署。国家权力机关按照党的十七大报告的要求，适时修改 选举法，把党的主张通过法定程序变为国家意志，使城乡按相同人口比例选举人大代表， 为党和国家长治久安提供政治和法律保障。这样，我国的选举制度就将因此而更加健全完 善，中国的民主政治建设就将因此而迈出新的步伐。 6 四、积极而又稳妥地推进城乡按相同人口比例选举人大代表 权利的实现是一个阶段性、渐进式的过程，选举权作为核心的政治权利更是如此，既 不能超越历史阶段一步到位，又不能裹足不前悬而不决。因此，只有兼顾社会发展、民众 诉求和平等精神，选举权平等的历史进程才是稳定的、可预期的、能接受的、不可逆的权 利实现过程。建国以来的历史也证明，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是一个渐 进的过程，需要逐步进行。 1、代表比例调整要分类对待，循序渐进，不可急于求成。虽然农民群体素质迅速提高， 但不可否认，一些农村代表在参政议政、履行代表职责等方面，仍存在不足。尤其在经济 欠发达地区，考虑到城市化水平不高、农村选民民主意识不强等因素，代表比例改革进程 应相对放缓。 2、要防止出现新的不平衡。代表比例调整要考虑到在代表名额总数不变的情况下，农 民代表数量和比例的增加对人大发挥作用和履行职责效能的影响。还要考虑到，在我国直 接选举和间接选举人大代表的这两种方式下，可能会出现的不同情况。另外，实行城乡按 相同比例人口选举人大代表，可能使一些特殊地方或者群体的代表人数下降较多。这些都 需要各级人大选举部门积极应对，提前做好工作安排。 3、要提高农村选民的民主意识和参政议政水平。要对广大农民进行教育、引导，使其 明确自己的民主权利和依法行使民主权