从系统论角度谈如何发挥法律服务创新在社会管理创新中的作用

从系统论角度谈如何发挥法律服务创新 在社会管理创新中的作用 黄 杰 代序：创新社会管理是事关党、国家和人民的系统工程 社会管理的本质是什么？胡锦涛在2011年 2月中央党校省部级主要领导 干部“ 社会管理及其创新” 专题研讨班开班式上指出： “社会管理，说到底是 对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益”。自2004年中共16届4中全 会首次明确提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新” 以来， 2007年中共17大、2010年中共17届5中全会不断作出对加强对创新社会管理 的部署。2 011年 5月 ， 中 共 中 央 政 治 局 会 议 在 研 究 加 强 和 创 新 社 会 管 理 问 题 时 ， 再 次 指 出 ： 加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国 家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇 期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大战略 意义。 系统论认为， “世界上任何事物都可以看成一个系统，系统是普遍存在 的，整个世界就是系统的集合。 ”1“系统” 是由相互作用和相互依赖的若干 组成部分结合成的具有特定功能的有机整体。 2我国系统工程、系统科学巨 匠钱学森认为：社会系统就是一个开放的复杂巨系统。 3 如果说系统论是我们认识世界的工具， “是研究系统” 4，那么我们还需 要“系统工程，也就是处理系统的工程技术” 5，即“用系统思想直接改造 客观世界的这些技术，通通称作系统工程。 ”6系统工程既将系统作为其研究 对象，又将建立复杂系统作为其目的，其自身也是一个复杂系统。社会管理 就是旨在围绕一定的目的更好地组织和管理社会的复杂系统工程。对系统工 1 薛惠锋， 管理系统工程新论北京，国防工业出版社，2008 年 12 月第 1 版，第 11 页第 7 行 2 钱学森等著， 论系统工程 ，湖南科学技术出版社，第 10 页，第 9-12 行 3 钱学森：再谈开放的复杂巨系统 ，钱学森认为开放的复杂巨系统具有下列特征：1、系统本身与系统周围的环境 有物质的交换、能量的交换和信息的交换。由于有这些交换，所以是“开放的” 。2、系统所包含的子系统很多，成 千上万，甚至上亿万。所以是“巨系统” 。3、子系统的种类繁多，有几十、上百，甚至几百种。所以是“复杂的” ； 4、开放的复杂巨系统有许多层次 4 同 2，第 138 页 5 同 2，第 40 页 6 同 2，第 366 页 2 程而言，从系统整体上解决技术创新问题是其一项功能。因此说，社会管理 创新也应当被认为是社会管理的一个功能。同时，中共中央提出的社会管理 创新6个原则，即“以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、 源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策，科学管理、提高效 能” ，全面、深刻地体现了系统论的思想和系统工程的方法论。作为首要原 则， “服务为先”既强调了从社会管理系统工程结构的转变，也对包括法律 服务在内的社会服务组织的创新，提出了更高的要求。 法律服务作为一项系统工程，同时属于社会管理系统工程的两个子系统， 即法制系统工程（包括立法系统工程、审判系统工程等）和社会服务组织系 统工程（包括中介服务系统工程等）的子系统。同时作为任何服务系统的存 在，必然与被服务对象系统相关联，否则服务就无从谈起。正如“一 切 伟 大 的 进 步 都 必 须 以 系 统 论 做 为 出 发 点 及 归 属 处 ”，我们研究和落实“加 强社会管理法律” 7、加强法律服务创新，只有在系统论的指导下进行，才 能充分发挥其促进社会管理创新的积极作用。这也就是本文的“出发点及归 属处”。 一、加强和创新法律服务应注意系统的整体性。 我们说，社会管理创新和法律服务创新都是复杂系统工程。系统工程的 基 本 特 点 ， 是 把 作 为 研 究 对 象 的 系 统 作 为 整 体 看 待 ， 要 求 对 任 一 对 象 的 研 究 都 必 须 从 它 的 组 成 、 结 构 、 功 能 、 相 互 联 系 方 式 、 历 史 的 发 展 和 外 部 环 境 等 方 面 进 行 综 合 的 考 察 做 到 分 析 与 综 合 的 统 一 。 社会管理创新 系统工程和法律服务创新系统工程当然具有上述特征。 从系统论角度，法律服务创新既与社会管理创新存在部分和整体的关系， 同时其自身又是由若干子系统或要素组成的整体。系统论的奠基人贝 塔 朗 菲 认为，任 何 系 统 都 是 一 个 有 机 的 整 体 ， 但 它 不 是 各 个 部 分 的 机 械 组 合 或 简 单 相 加 。 “任何一个要素不能离开整体去研究”，“ 系 统 的 构 成 要 素 和 要 素 的 机 能 、 要 素 的 相 互 联 系 要 服 从 系 统 整 体 的 目 的 和 功 能 （与“作用” 同义。本文注 ）， 在 整 体 功 能 的 基 础 上 展 开 各 要 素 及 其 相 互 之 间 的 活 动 ， 这 种 活 动 的 总 和 就 形 成 系 统 整 体 的 有 机 行 为 。 ”8以 上 提 示 我 们 ， 1、 研 究如何发挥法务管理创新对社会管理创新的积极作用，不能离开社会管理创 新的整体功能、作用和整体的协调；2、研究如何发挥法务管理创新对社会 管理创新的积极作用，又必 须 从 其 内 部 和 外 部 等 方 面 进 行 综 合 的 分 析 ； 3、 研究如何发挥法务管理创新对社会管理创新的积极作用，不能离开对服 务对象系统的整体把握。 7 人 民 网 - 人 民 日 报 ， 中 共 中 央 政 治 局 会 议 在 研 究 加 强 和 创 新 社 会 管 理 问 题 会 议 2011 年 5 月 31 日 ， 8 薛惠锋， 管理系统工程新论北京，国防工业出版社，2008 年 12 月第 1 版，第 9 页 3 1、 法律服务创新必须服从社会管理创新的整体目的 加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保 障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。 9根据辩证法， 部分组成、制约整体，甚至有时在某种程度上对整体起着决定性作用。所以， 法律服务创新既要服从社会管理创新的整体目的，又制约或在某种程度上对 整个社会管理创新能否实现其目的起着决定性作用。 （ 1） 法 律 服 务 创 新 应 积 极 推 动 社 会 管 理 创 新 实 现 维 护 社 会 秩 序 的 目 的 。 社会秩序指社会成员在社会活动中遵守法律、道德等规范所形成的动态 动态有序平衡的社会状态。社会秩序通常被分为经济、政治、劳动、伦理道 德、社会日常生活秩序等方面。它们分别包含着相应的社会关系内容及体现 这些关系的社会规范与规则。一个社会不可能没有冲突和无序的现象。维护 社会秩序就是要通过制定和实施法律规范，“协调社会关系、规范社会行为” ，约束各种冲突和无序。由于法律服务直接承担普法、直接引导人们守法和 依法维护当事人合法权益的法定职责。所以，法律服务及其创新作为社会管 理及其创新的有机组成部分，应以后者的整体目标，即维护社会秩序为目标， 加强和创新服务理念、方式和内容，在维护当事人合法权益的前提下，依法 选择并引导当事人选择有利于维护正常或良好社会秩序的行为。 （ 2） 法 律 服 务 及 其 创 新 应 积 极 推 动 社 会 管 理 创 新 实 现 促 进 社 会 和 谐 的 目 的 。 关于社会和谐的状态，“应 该 是 民 主 法 治 、 公 平 正 义 、 诚 信 友 爱 、 充 满 活 力 、 安 定 有 序 、 人 与 自 然 和 谐 相 处 的 社 会 。 ” 10其 中 ， 民 主 法 治 、 公 平 正 义 均 与 法 律 有 关 ， 诚 实 守 信 本 身 又 是 合 同 法 的 原 则 之 一 。 我国目 前社会发展阶段 “处于社会矛盾凸显期” ，法律服务应在引导人们依法行使 民主权利，积极参与法治建设，在更高层次上为当事人追求公平正义，将诚 实守信广泛引入人们的经济和社会生活中等方面进行法律服务创新，力求避 免狭隘地利用法律优势，以牺牲社会秩序为代价为当事人和自己追逐蝇头小 利。通过法律服务创新促进社 会 和 谐 ， 最 终 使 社 会 管 理 创 新 实 现 相 关 目 的 。 （3）法 律 服 务 及 其 创 新 应 积 极 推 动 社 会 管 理 创 新 实 现 保 证 人 民 安 居 乐 业 、 为党和国家事业发展营造良好社会环境的 目 的 。 社 会 环 境 ， 是 我 们 身 处 其 中 的 由 不 同 社 会 主 体 之 间 的 各 种 社 会 关 系 9 见胡锦涛在 2011 年 2 月中央党校省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班开班式上的讲话。 10 见 2005 年 2 月 19 日胡锦涛在中 共 中 央 举 办 的 省 部 级 主 要 领 导 干 部 提 高 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 能 力 专 题 研 讨 班 开 班 式 上 的 讲 话 。 4 的 集 合 ， 包 括 社 会 政 治 环 境 、 经 济 环 境 、 法 制 环 境 、 文 化 环 境 等 宏 观 因 素 。 对 此 我 们 应 当 辩 证 地 看 ， 一 方 面 ， 人 民 安 居 乐 业 ， 以 及 党 和 国 家 建 设 具 有 中 国 特 色 的 社 会 主 义 大 业 、 改 革 开 放 大 业 、 统 一 祖 国 等 大 业 ， 无 不 受 到 国 内 外 社 会 环 境 的 影 响 ， 有 时 这 种 影 响 很 大 甚 至 是 决 定 性 的 影 响 ； 但 另 一 方 面 ， 通 过 我 们 的 努 力 ， 可 以 在 某 种 程 度 上 使 环 境 中 对 我 们 不 利 的 因 素 进 行 转 化 ， 最 终 改 变 周 围 的 环 境 ， 改 变 我 们 的 生 活 和 工 作 状 态 ， 使 党 和 国 家 的 事 业 重 新 回 到 健 康 轨 道 上 。 正 如 中 央 提 出 的 “当前，我国既 处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期” ， “我国仍处于并将 长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需 要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。随着实际情况的 变化，我国社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存 在很多不适应的地方” 11， 就 指 出 了 创 新 社 会 管 理 系 统 工 程 所 面 临 的 复 杂 的 社 会 环 境 及 相 关 问 题 和 困 难 。 同 时 ， 中 央 也 为 如 何 解 决 这 些 问 题 ， 转 化 社 会 环 境 中 不 利 因 素 ， 提 出 了 基 本 任 务 、 重 点 工 作 和 原 则 。 这 些 都 对 创 新 法 律 服 务 具 有 重 要 的 指 导 意 义 。 法 律 服 务 创 新 应 当 坚 持 这 些 原 则 ， 围 绕 社 会 管 理 创 新 的 基 本 任 务 和 重 点 工 作 ， 根 据 系 统 论 思 想 ， 采 用 倒 逼 的 方 法 ， 找 出 与 法 律 服 务 相 关 的 问 题 ， 同 时 认 清 自 身 所 处 社 会 环 境 中 的 有 利 不 利 因 素 ， 创 新 法 律 服 务 观 念 和 方 式 方 法 ， 为 创 新 社 会 管 理 实 现 保 证 人 民 安 居 乐 业 、 为党和国家事业发展营造良好社会环境的 目 的 ， 扫 清 不 利 因 素 和 障 碍 。 2、 正确把握法律服务创新内部组成部分的作用与法务管理创新的整 体作用的关系 上面提到，法律服务创新也是有其内部若干子系统或要素组成，同样适 用系统论的所有思想。需要指出的是，系统虽不是其各 个 部 分 的 简 单 相 加 ， “系 统 的 构 成 要 素 和 要 素 的 机 能 、 要 素 的 相 互 联 系 要 服 从 系 统 整 体 的 目 的 和 功 能 ， 但 部 分 的 目 的 和 功 能 也 绝 非 和 系 统 整 体 相 同 。 即 法 律 服 务 创 新 以 及 其 内 部 组 成 部 分 的 创 新 活 动 ， 均 具 有 自 己 的 目 的 和 功 能 ， 而 在 法 律 服 务 创 新 整 体 功 能 的 基 础 上 展 开 各 部 分 及 其 相 互 之 间 的 创 新 活 动 。 这 些 法 律 服 务 创 新 组 成 部 分 创 新 活 动 的 总 和 就 形 成 法 律 服 务 创 新 的 结 果 。 比 如 ， 要 实 现 法 律 服 务 创 新 ， 需 要 创 新 法 律 工 作 者 偏 诉 讼 轻 协 调 协 商 的 服 务 理 念 ， 完善基层法律服务，强 化 创 新 知 识 和 能 力 的 培 训 体 系 ， 创 新 对 法 律 服 务 者 的 激 励 机 制 ， 建 立 社 会 矛 盾 预 防 联 动 机 制 等 。 离 开 了 创 新 法 律 服 务 整 体 系 统 的 协 调 ， 单 纯 依 靠 其 中 某 个 子 系 统 的 创 新 ， 如 单 纯 依 靠 转 变 11 见 2011 年 5 月 31 日 中 共 中 央 政 治 局 会 议 在 研 究 加 强 和 创 新 社 会 管 理 问 题 会 议 和 2005 年 2 月 19 日胡锦 涛在中 共 中 央 举 办 的 省 部 级 主 要 领 导 干 部 提 高 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 能 力 专 题 研 讨 班 开 班 式 上 的 讲 话 。 5 服 务 观 念 ， 而 无 科 学 的 创 新 的 方 法 或 无 相 关 配 套 创 新 机 制 ， 是 无 法 实 现 创 新 法 律 服 务 目 的 的 。 二、加强和创新法律服务应注意系统的层次性。 层次性是系统的一个基本特征。一 个 系 统 总 是 由 若 干 子 系 统 组 成 ， 子 系 统 有 若 干 孙 系 统 组 成 ， 而 该 系 统 本 身 又 可 看 作 是 更 大 的 系 统 的 一 个 子 系 统 ， 这 就 构 成 了 系 统 的 层 次 性 。 这 种 系 统 结 构 表 现 了 不 同 层 次 之 间 的 从 属 关 系 或 相 互 作 用 的 关 系 。 一般说来，高一层结构对低一层结构有更大 的制约性。低一层的结构是高一层的结构的基础，反作用于高一级结构。把 握了系统的层次性，可以减少认识事物的简单化和绝对化。 前面提到过，法律服务创新既是社会管理创新的组成部分，同时又是由 若干低层次系统组成的。一方面，要实现加强和创新社会管理的目标，就必 须打好法律服务创新这个基础。创新法律服务工作做好了可以促进社会管理 创新目标的实现，否则会产生不利影响；另一方面，法律服务创新自身也是 由内部不同层次的子系统组成，要做好法律服务创新工作，也必须做好更低 层次法律服务系统的创新。 以 创 新 群 体 房 屋 拆 迁 纠 纷 案 的 非 诉 讼 法 律 服 务 为 例 ， 在 服 从 维 持 社 会 秩 序 和 保 证 人 民 安 居 乐 业 的 目 的 下 ， 涉 及 国 有 土 地 上 房 屋 征 收 与 补 偿 的 社 会 管 理 整 体 创 新 是 一 个 层 次 ； 其 中 具 有 各 自 独 立 的 功 能 和 结 构 的 子 系 统 ， 如 创 新 整 个 法 律 制 度 是 一 个 低 层 次 ； 作 为 法 律 制 度 创 新 子 系 统 的 法 律 服 务 创 新 又 是 一 个 更 低 的 层 次 。 由 此 可 以 看 出 ， 无 论 社 会 管 理 创 新 ， 还 是 法 律 服 务 创 新 ， 都 不 是 一 个 笼 统 的 、 孤 立 的 概 念 或 系 统 工 程 ， 而 是 由 若 干 具 体 的 创 新 环 节 和 工 作 组 成 的 。 只 有 踏 踏 实 实 地 做 好 基 础 创 新 ， 才 能 实 现 整 体 的 创 新 及 其 目 标 。 三、加强和创新法律服务应注意系统的相关性 系统的层次性和相关性都是系统的整体性的反映，只不过在整体性下， 各自从一个侧面强调了系统间的结构，以及系统间的关系。组成系统的各子 系统或要素，一定有某种相关性，才能共存于一个系统中，并相互作用、相 互制约，这就构成系统的相关性。“要素间的联系和作用也不能脱离整体的 协调去考虑” 12正因为系统间有联系，才需要为了实现整个系统的功能，才 需要协调。中共中央政治局就加强和创新社会管理问题，就提出了“统筹兼 顾、协商协调”的原则和“通过协调社会关系”的手段。 法 律 服 务 创 新 作 为 一 个 系 统 工 程 ， 既 要 关 注 其 所 属 的 上 级 系 统 间 的 相 关 性 ， 如 法 律 制 度 创 新 与 政 治 管 理 创 新 、 行 政 管 理 创 新 、 经 济 管 理 创 新 等 的 相 关 性 及 其 协 调 ； 也 要 关 注 平 级 系 统 间 的 相 关 性 ， 如 法 律 服 务 创 新 与 立 12 薛惠锋， 管理系统工程新论北京，国防工业出版社，2008 年 12 月第 1 版，第 9 页 6 法 创 新 、 司 法 创 新 和 行 政 执 法 创 新 的 相 关 性 ， 法 律 服 务 组 织 作 为 中 介 服 务 组 织 ， 与 社 区 管 理 组 织 创 新 、 新 的 调 解 组 织 创 新 等 的 关 联 性 和 协 调 ； 更 要 关 注 法 律 服 务 创 新 系 统 的 内 部 组 成 部 分 创 新 的 关 联