公务员职务与级别(下)

公务员职务与级别（下） 大家还可能比较关心专业技术职务的名称。专业技术职务的名称，在公务员法第三章，职 务与级别一章当中没有明确的界定，各位初步设想，从管理的需要，立法的本意想，把专 业技术职务的名称可以划分为两大类，第一大类是属于社会通用性，比如说翻译，工程师。 第二类行业特有的，比如说公安部门的法医，海关系统的原产地评估师，这就属于行业特 有的。专业职务名称，一类是社会通用型，一类是行业特有型。既然是社会通用型，职务 名称适用国家统一规定以外，我们国家有统一规定，对于行业特有的专业技术职务的名称 初步设想，由中央一级的主管部门提出，经中央一级的公务员、主管部门批准以后设置， 下面说一下行政执法职务。 行政执法职务是为行政执法类职位设置的，初步设想分为七个职务层次，最高职务层 次相当于综合管理类公务员的调研员，最低相当于办事员，中间划分为七个职务层次，但 是行政执法的每一个层次不一定跟综合管理类的非领导职务层次一一对应。它的职务名称 怎么确定呢？还是由中央一级的主管部门提出，由中央一级的公务员主管部门批准后设置。 举个例子。 比如说，工商系统想把企业注册官作为行政执法职务名称，国家工商局局提出来，由 国家的公务员管理主管部门批准后设置，实际上这个地方是很清楚的，将来行政执法职务 层次，不管分几个层次，由国家统一规定，但是职务名称由行政主管部门提出来，经国家 的公务员主管部门批准后设置，这样体现了统一性和灵活性之间的关系。 这里面我要强调一点，我所强调的这一点就是公务员法第三章第18条的规定，应该严 格规范专业技术职务与行政执法职务的设置，公务员法当中18条的规定是这样的，各机关 依照确定的职能规格编制限额，职数以及结构比例，什么叫结构比例？是职务层次的结构 比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件，这是18 条的一个规定。 在操作意义上，为了防止滥设专业技术职务和行政执法职务，在操作意义上到底怎么 办，有两点应该注意。第一，试点。什么叫试点？专业技术类职位设置，专业技术职务设 置和行政执法职务设置，在我们国家并没有成功的经验，也没有失败的教训，当然国外这 方面的实践经验很丰富，但是我们不能承袭，西方的经验也不内化不成我们的智慧，最好 是在试点的基础上进行设置，但试点的时候，似乎应该提一个要求，比如说行政执法职务， 凡是根据中央的需要，清理整顿执法队伍的部门，优先进行试点。先试点，后推广。 第二，职务设置的方案应该经过一定的主管部门批准，否则有些人担心滥设，不是不 可能的，我们要遏制不良倾向，把专业技术职务和行政执法职务的设置纳入良性运转的轨 道。 刚才跟大家一道共同探讨了职务设置的四个问题，第二大部分我跟大家共同探讨一下 级别设置。 第一，首先明确级别设置的指导思想。级别设置的指导思想我们用一句话概括，在职 务晋升之外，试图确立一条级别晋升的职业发展渠道，这是级别设置的根本目的，也是级 别设置的最重要的重要思想，换句话说职务与级别这一章，也就是公务员法的第三章，我 们可以把它理解为这一章的使命就是为公务员确立职务晋升与级别晋升的双梯制。刚才我 们讲的是职务设置，职务设置是多样化的，但是请大家想一下，职务设置再多样化，公务 员法的第18条说了，它得根据机构规格来设置，县乡两级的公务员是58%，所以仅仅有职 务晋升的发展阶梯，解决不了基层公务员的实际需求，就是要确立职务晋升与级别晋升的 双梯制，这个双梯制一是职务晋升，一是级别晋升，所以级别设置在整个公务员法的设计 当中，承担着重要的历史使命。关于级别设置第二个问题，我想跟大家共同探讨一下级别 的功能。 关于级别的功能，根据公务员法的条款，根据公务员法第三章的有关条款，我界定为 三个功能。第一，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据，公务员法第 19条第二款。在这个地方我们再联系公务员法第73条第一款，明确规定公务员实行国家统 一的职务与级别相结合的工资制度，也就是说根据第73条第一款，公务员的工资制度有两 大确定因素，有两个指标体系，一个是职务，一个是级别。职务级别跟职务一道，成为公 务员工资及其他待遇的重要依据的时候，级别的功能才有实际的价值。大家都知道，根据 我们国务院工资改革的基本精神，要简化工资结构，要把四结构的工资制改为两结构的工 资制。什么叫四结构的工资制？职务工资、基础工资、级别工资、工龄工资，这叫四结构 的工资制度，我们现在试图改为两结构的工资制度，根据公务员法第73条第一款已经明确 了两结构的工资制度，一是职务工资，一是级别工资。职务工资和级别工资是确定公务员 工资及其他待遇的重要依据，在整个的工资结构当中占多大的比重比例？从数学上、逻辑 上推理，最好的职务工资与级别工资各占一半，实际上这一点就说明了要加大级别在公务 员工资及其他待遇当中的作用。 我们现在公务员不是没有级别，当然现在的级别是指工资级别，在四结构的工资当中， 级别工资只占到38%，由于各种复杂的原因，公务员感觉不到级别的作用，另外还有一点， 我们根据国家公务员暂行条例，公务员既有职务又有级别，基本原则是一职数级，上下交 叉，一个职务层次对应一个区间的级别，但是这个地方，职务跟级别挂钩过于紧密，有一 个概括，叫以职定级，这样就把职务跟个别功能混淆了，职务的功能和级别的功能都充分 发挥不出来。一般来说，职务承担什么功能？职务承担指挥功能，是解决领导被领导，指 挥被指挥的关系，虽然是行政执法职务，从法律上说不是领导职务，但是如果领导不在的 话，高层次的行政执法职务，就应该指挥低层次的行政指法职位，如果领导不在的话，级 别是干什么的？级别是给公务员经济待遇的，解决领导被领导、指挥被指挥，与解决经济 待遇，二者紧密相连，但不是一回事，二者之间还是有本质区别的，所以要把级别晋升作 为公务员职务晋升的另外一个职业发展阶梯，根据这个逻辑，就应该把职务和级别确定为 公务员工资和其他待遇的重要依据。 第二，职业发展的台阶。公务员法第19条第三款明确规定，公务员在同一个职务层次 上，可以按照国家规定晋升级别。什么意思？假设某一个公务员 A，由于各方面的原因， 可能就在副科级这个综合管理类的职务层次上晋升不上去，他的职务层次就是副科级，可 以是副科长，可以是副主任科员，但是按照国家规定，他的职业发展前途并没有就此中断， 他按照国家规定可以晋升级别，职务不晋升，级别照样可以按照国家规定晋升，这不是一 个职业发展的台阶吗？ 第三，级别是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。根据我们先前探讨的内容， 根据公务员法的有关条款，我们的职务序列是多样化的，又是领导职务，又是综合管理类 非领导职务，又是专业技术职务，又是行政执法职务，职务序列如此多样化，总得有一把 标尺进行平衡比较，机关是科层制的，是分层次的，每一个公务员在机关当中，不管是国 家的大机关还是一级政府的机关，还是具体职能部门的机关，总是有一个特定的位置，职 务序列这么多，找哪一把尺子衡量呢？现在有两种选择。 第一，以领导职务层次作为统一的标尺。什么叫领导职务层次？很清楚，如果把它作 为一个平衡比较的标尺，作为一个度量衡，大家想一想，还不是原来的官本位吗？如果我 们公务员的级别设置走到了这一步，我们的职务设置和级别设置就完全失败了，我们国家 公务员法第三章职务与级别这一章当中有一个良苦用心，就是尽最大的限度弱化官本位， 让大家愿意从事本职工作，把自己的聪明才智贡献于自己的本职工作，如果把领导职务的 层次，把局处科作为一个统一的标尺，我们又向传统的管理模式回归了，不仅不是对官本 位的弱化，反而是一种强化，我们绝对不能走这条道路。假定处级执法职务对应18级，特 定的副处长，根据他的服务年限自身条件，他怎么16级，我这个副级行政执法职务，跟他 这个副处长，不是说相当于不相当副处长，我们比较，我是18级，他是16级，假设一级最 高，27级最低，同样在一个工商局当中，我比他低两级，通过级别来找平衡。各位，这一 点上我们在公务员法的条款当中是找不出来的，但是从相关条文我们结合立法过程，应该 级别是统一的，级别是对不同类别职位进行平衡比较的统一标尺，这是关于级别设置当中 的第二个问题，级别的功能，级别有三项功能，第一，是确定工资待遇及其他待遇的功能， 二是职业发展台阶的功能，第三是标尺的功能，级别是对不同类别职务进行平衡比较的统 一标尺。 第三，级别设置如此重要，级别确定与晋升的依据何在？关于这一点，公务员法当中 做了一个明确的界定，请允许我阅读一下。公务员法第19条第三款的第一句话，公务员的 级别，根据公务员所任职务及其德才表现、工作实际和资历确定。从这一款刚才所读的内 容来看，公务员的级别的确定，是四个要素，第一，所任职务，第二，德才表现，第三， 工作实际，第四，资历。如果我们把这四个要素做一个简单的分类，两个属于品位因素， 两个属于职位因素，所以公务员法当中的级别，既不是纯粹的职位的级别，又不是纯粹的 公务员的个人的级别。 大家回到这个条款，职务与工作实际这两个因素属于职位因素，德才表现与资历属于 品位因素，两个职位因素，两个品位因素，根据这两大类四个要素确定级别，所以我们国 家公务员法当中确定的级别不是职位的级别，既然它不属于职位的级别，就不应该成为确 定公务员工资的唯一依据。我相信大家对美国的公务员制度非常熟悉，美国的公务员制度 分18级，请大家稍加注意，跟我们讲的27级也罢，15级也罢，完全是两个概念，美国从第 一级到18级，那个级别主要是职位的级别，公务员的工资待遇就是根据职类的级别里拿， 对应哪个工资就拿哪个工资档次。从长远来看，这是我们国家公务员制度发展的一个基本 方向。中国公务员管理的科学化水平还没有达到那个程度，那一项工作是特别复杂。美国 1923年的职位分类法是从哪得到灵感的？是从泰勒的科学管理得到灵感的，是泰勒的工作 分析得到灵感的，特别是事无巨细。事情发展的规律没有复杂就没有简单，美国的职位分 类是从复杂走向简单，我们国家的基本趋向细化管理，重在细节，从简单走向复杂，但是 为了优化管理，又不敢过于复杂，所以各位必须明确我们的级别是两个职位因素两确定， 两个品位因素来确定，跟美国完全不一样。 当然我们也应该明确，中国公务员的级别不纯粹是公务员的个人级别，为什么呢？还 有两个职位因素，有道德的人是国家的财富，的确不错，是两码事，但是我们国家公务员 的级别确定，不能完全根据品位因素，根据学理、资历、德才表现确定，必须综合职位因 素和品位因素，实际上我们国家的分类制度设计，实际上我们国家的级别设置，职务设置 也罢，在西方通称职位分类，我们第三章以职务和级别这个名义来设定的，我们国家的职 位分类，是以职位分类为导向，但是尽量吸收品位分类的因素。 好了各位，我在这个地方说的这一切就指明了一点，级别确定是依照四个因素，晋升 是根据国家规定晋升级别，晋升到底依据何种因素？需要在配套法规当中进行明确。 关于级别设置最后一部分内容，就是职务跟级别的对应关系。任何的公务员，我是说 的中国公务员，既有职务又有级别，所以公务员法第19条第一款是这样规定的，公务员的 职务应该对应相应的级别，公务员职务与级别的对应关系，由国务院确定，这是第19条第 一款，公务员的职务对应相应的级别，这句话说明任何的公务员既有职务又有级别，同时 表明职务跟级别不是互不搭界，相互平行，是一直竖直，上下交叉的关系，一个职务层次 对应若干级别，相邻的职务层次级别对应上下交叉，一直竖直指的是一个职务层次对应若 干个级别，什么叫上下交叉？所谓的上下交叉，就是相邻的两个职务层次，对应的级别区 间有部分是重合的。公务员职务与级别的对应关系由国务院确定，国家公务员暂行条例， 职务跟级别的对应关系是明确列举的，出于各方面的考虑，这次公务员法当中如果说有遗 憾的话，就没有把职务跟级别的对应关系一一列举出来，这种原因是复杂的，也是可以理 解的。为什么这样说？职务跟级别的具体对应关系，就是几张表，实际上是我们国家工资 制度改革的核心内容。其实职务跟级别的具体对应关系大家最关心这个问题，在公务员法 当中可以列举，如果不列举关系也不是很大，可以在下一步的国务院工资制度改革方案中 予以明确。国务院的工资制度改革方案一旦经过法律的程序予以审批，职务层次跟级别的 对应关系就会天下大白。 公务员法我们关心，国务院的工资制度改革方案我们更加关心，它在哪一个层面予以 明确都是可以的，但是我们从立法思想来看，从立法本意来看，虽然我们没有看到职务跟 级别的具体对应关系，但是职务跟级别对应的时候，应该把握三点，这三点是我们关于职 务与级别设置的最后内容。 职务与级别的对应，应该把握三点，第一点，增加级别的数量，国家公务员暂行条例 规定公务员15级太少了，方方面面都认为太少了，2002年瑞士联邦政府人事法通过了之后， 把瑞士公务员级别，原来22级，现在提升为38级。为什么这样提升？也是给公务员拓展职 业发展的阶梯，现在级别到底是多少？有的说是25级，有的说是27级，有的说是30级，不 管怎么说，要增加级别的数量，具体的级别数目由国家依法科学确定，这是第一点。 第二点，应该扩大相邻两个职务层次的交叉对应幅度，一直竖级没有问题，上下交叉 的对应幅度应该扩大。简单的说，把握的第二个点是扩大相邻职务层次，交叉对应幅度。 第三点，应该向基层倾斜，一直竖级，职务层次越高，对应的级别区间应该相对小一 些，职务层次越低，一个职务层次所对应的级别跨度应该大一些，简单的讲，越向基层职 务层次越低，职务层次跟级别的对应跨度应该越大，反过来说，职务层次越高，同一个职 务层次跟级别对应的跨度，相对来说应该小一些。其实职务跟级别的具体对应关