建立法庭司法所联动指导机制提高人民调解员化解矛盾纠纷的能力

基层人民法院（法庭）和司法所均植根基层，在着力解决 影响社会和谐稳定的源头性、根本性和基础性问题上有着共 同的责任与担当。 随着改革开放的不断深入，社会转型期呈现出一系列新 的特点，新情况、新问题层出不穷，经济成分、组织形式、就 业方式、利益关系和分配方式逐渐多样化，社会主体间的关 系日益复杂，各种深层次矛盾逐步显现且呈多元化态势。而 目前基层化解矛盾纠纷的方法途径、方式手段又不能完全适 应形势发展，迫切需要整合基层矛盾纠纷调处中基层人民法 院（法庭）与司法所两支最重要的力量，探索建立信息共享、 问题共解、义务共担、互相支持、互相配合的联动指导机制， 切实提高基层审判效率及矛盾纠纷的化解能力，维护社会和 谐稳定。本文主要结合本人在法院工作及吉木乃县托普铁热 克乡司法所挂职工作中了解和掌握的一些具体情况，就进一 步加强基层人民法院（法庭）与司法所的业务、人才与智力资 源整合，实现基层人民法院（法庭）与司法所全方位工作对接 作一些探讨。 一、建立基层人民法院（法庭）与司法所工作对接机 制的必要性 基层人民法院（法庭）是审判工作的前沿阵地，处在预防 和解决矛盾纠纷的第一线，是审判、执行工作以及各项司法 行政管理工作的基础和窗口，与人民群众接触最直接、最广 泛、最密切，承担着大量案件的审判工作和基层民调组织的 指导工作，其工作优劣直接关系着司法权威的树立；司法所 是最基层的组织机构，担负着具体组织实施基层司法行政各 项业务工作，承担着推进依法治乡、依法治村等法治基础工 程的职责，是基层政府依法决策、依法建制、依法行政的参 谋助手，又具体担负着维护基层社会稳定、保障法律正确实 施、完善基层法治机制的重要使命。 缓解目前工作的压力、解决当前纷繁复杂的矛盾纠纷单 靠某一方单打独斗、各自为战是不行的，靠一个部门也难以 将审判、执行及司法行政工作落到实处。因此，迫切需要在 基层人民法院（法庭）与司法所之间加强联系和协作，建立起 相互联系、相互支持、相互配合、互动交流的网络，使之信息 畅通、问题共解、义务共担，切实提高基层审判效率及矛盾 纠纷的化解能力，维护社会和谐稳定。 二、基层人民法院（法庭）与司法所各项业务工作对 接的可行性 （一）立案庭、民事审判庭等庭室与司法所人民调解工作 的对接。 人民调解工作是司法行政机关和人民法院的法定职责， 也是推动政法工作全满发展进步，确保国家安全和社会和谐 稳定的重要内容，基层人民法院（法庭）与司法所应抓好人民 调解这个羊头，充分调动人民调解组织的积极因素，搞好人 民调解的管理与指导，筑好人民调解第一道防线。基层人民 法院（法庭）在立案时，立案法官可以邀请司法所工作人员参 与调解，力促当事人达成调解协议。在对审理民事案件主持 调解时，法官亦可根据需要通知司法所调解员到场参与调解， 真正做到案结事了；在法院（法庭）建立司法所人民调解员培 训基地，人民调解员可以通过旁听案件审理、与法官结对调 解、法官集中讲授法律知识等多种方式学习法律知识，提高 人民调解员的自身法律素养和调解技能。同时在重大、解决 难度大的矛盾纠纷调处方面实行联调机制，法院安排法官参 与调解，为司法所提供专业法律协助，不仅促进了人民调解 和司法调解在矛盾纠纷化解工作中的有效衔接，形成了调解 合力，也进一步提高了矛盾纠纷化解工作水平和效率。 综上，双方在人民调解工作中形成诉前、诉中有效衔接， 各自扬长避短，司法所发挥基层优势，法官有专业的法律知 识，但人少案多，有了司法所的协助，不少矛盾都能够顺利 在诉前调解，也不易激化矛盾。双方相互“ 借力” ，形成“合力”， 共同做好人民调解工作，及时化解纷争，消除矛盾。真正达 到“ 政治效果、社会效果、法律效果” 相 统一的目标。 （二）刑事审判庭等庭室与司法所社区矫正工作的对接。 社区矫正是将符合一定条件的犯罪分子放在社会上服 刑，对其犯罪的心理和行为进行“矫”并使之“正”的一种 新的刑法执行方式，这种新的服刑方式在缓解监所压力，减 少交叉感染，节约犯罪改造成本的同时又体现了我国对犯罪 分子采取的一种治病救人的人性化举措，能够让他们更早更 快的地回归社会。社区矫正由司法行政机关具体负责日常工 作，主要由乡镇司法所具体承担社区矫正工作，由于社区矫 正服刑人员外出务工较多、人户分离现象突出、流动性较大 等原因，加之需要法院等部门的配合，社区矫正实际执行起 来困难重重，如何有效监管社区矫正对象,是摆在执法者面前 的一道难题。法院刑事审判、执行等部门加强与司法所的联 系对接，在作出缓刑、管制等判决后,将接收社区矫正对象告 知书和基本情况通报表递交司法所，能够促使社区矫正工作 人员会同法官共同对矫正对象进行宣告与训诫，可以确保社 区矫正对象的及时接收和法律文书的无缝衔接,有效避免脱 管、漏管发生。不仅接矫、矫正方面，法院与司法所还可以探 索对拟判处缓刑被告人的判前评估工作，法院刑事审判等庭 室对认为有必要进行判前评估的,可及时函告管辖司法所，司 法所立即组织人员走访被告人住所、工作单位等进行社会调 查,后将调查结果反馈法院，切实为法院刑事审判工作提供帮 助。 （三）执行庭执行工作与司法所工作的对接。 法院“执行难”一直成为社会关注的焦点，主要表现在 “被执行人难找、被执行财产难寻、强制措施难实施”三个 方面。虽然法院加大执行宣传力度、开展无执行积案活动， 制裁和扼制故意规避执行的被执行人，但是现实却仍有大量 执行案件无法执行到位，严重损害着司法权威。法院在寻找 故意躲避被执行人员时，若没有信息渠道，通常需要花大量 的精力。例如吉木乃县仅托普铁热克乡就辖 14 个行政村，有 很多地方是车辆无法到达的，办案人员唯有步行山路，经常 是花了一整天时间也有可能找能不到被执行人员的现象发 生。既使找到被执行人员，由于他们具有一定的对抗性，不 会配合执行。而处在矛盾纠纷最前线的司法所做工作显然比 法院执行人员做工作具有乡情优势，它与基层乡镇政府，社 区与村组却有着丰富的人脉资源，法院应当积极共享这一丰 富的人脉资源，利用司法所工作人员对辖区被执行人员与其 财产情况较熟悉的优势，让他们为法院提供信息或由他们利 用地域乡情关系做被执行人员的思想工作，执行人员及时掌 控被执行人员的整体动态，准确出击打击执行“老赖”， 提 高执行工作效率。 要通过共建工作的进一步开展，整合优化全省人民法庭 与基层司法所的科技、人才与智力资源，实现人民法庭与司 法所全方位工作对接，从而形成社会矛盾纠纷有效化解和创 新社会管理工作的强大基层合力。 在我国司法行政体系中，司法所是最基层的组织机构， 担负着具体组织实施基层司法行政各项业务工作，承担着推 进依法治乡、依法治村等法治基础工程的职责，是基层政府 依法决策、依法建制、依法行政的参谋助手；司法所通过履行 指导人民调解工作、代表基层政府处理民间纠纷发挥着维护 基层社会稳定的重要防线作用；司法所作为基层政治组织， 与公安派出所、法庭、检察室和综治办等部门构成乡镇(街道)一 级的基层政法体系，它们各司其职、优势互补、协作联动，共 同担负着维护基层社会稳定、保障法律正确实施、完善基层 法治机制的重要使命。 目前，司法所面临着机遇与挑战，发展与壮大之时，困难 很多，压力很大，基层司法所普遍存在人员不足，经费不足， 基础设施较差等问题，在政法战线中司法行政职能相对弱化， 地位低下，如何求生存，谋发展是一个普遍存在的问题。秭 归县司法局归州司法所在困境中求生存谋发展，闯出了一条 成功的道路值得借鉴与思考。 随着改革开放的不断深入，社会转型期呈现出一系列新 的特点，新情况、新问题层出不穷，经济成分、组织形式、就 业方式、利益关系和分配方式逐渐多样化，社会主体间的关 系日益复杂，各种深层次矛盾逐步显现且呈多元化态势。而 目前基层化解矛盾纠纷的方法途径、方式手段又不能完全适 应形势发展，迫切需要整合基层矛盾纠纷调处中司法所与人 民法庭两支最重要的力量，探索建立信息共享、问题共解、 义务共担、互相支持、互相配合的联动指导机制，切实提高 基层人民调解员化解矛盾纠纷的能力，及时解决民间纠纷， 维护社会和谐稳定。 一、目前基层矛盾纠纷调处的现状与问题 根据 2010 年 8 月 28 日第十一届全国人民代表大会常 务委员会第十六次会议通过的人民调解法规定：“乡镇、街 道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关 规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。”作为基层矛盾纠 纷调解组织，从上到下分别为乡镇（街道办事处）司法所、人 民法庭、公安派出所和村(社区)级调解委员会（有的还下设有 调解小组）。目前，各调解组织在调处社会矛盾中的现状不容 乐观，还存在以下问题： （一）司法所与人民法庭独立调解的多，但联合调解的少。 在基层矛盾纠纷调处中两支最重要的力量就是司法所与人 民法庭，但平时调解中往往独立调解的多，联合调解的少。 两大调解主体之间缺乏必要的沟通，彼此配合不够，不能统 一思想认识，无法统一调解纠纷的原则和标准。在信息时代 却不能及时通报纠纷信息，无疑会给调解矛盾纠纷带来一定 困难。加之人民调解法第四条规定：“ 人民调解委员会调解 民间纠纷，不收取任何费用”，面对转型期出现的各种社会矛 盾，基层人民调解组织当受理却未受理、当调解而未能调解、 推诿扯皮等现象时有发生，各调解主体之间各自为阵，彼此 联系较少，基层其他各级调解组织的调解职能也没有得到充 分、有效的发挥。 （二）司法所和人民法庭对其他调解组织业务指导较少。 目前，由于基层司法所多为 1 人所，平常业务工作庞杂，对 人民调解工作也是疲于应付；人民法院的审判任务又较重， 很少抽出时间去对基层调解组织和调解人员进行工作指导 和业务培训，使得基层调解工作质量不高。具体表现为：一是 调解程序不规范，有的只将矛盾纠纷双方喊拢“和稀泥” 而未 真正解决问题、在调解协议上当签名而未签名、当签章而未 盖章，形成的调解协议的效力自然受到影响。二是不以事实 为依据，搞人情调解、违法调解、硬性调解，调解人员强迫一 方当事人接受调解的现象也一定程度存在。 （三）调解队伍虽然庞大，但基层调解人员素质较低。由 于基层各级调解组织人员组成复杂，素质参差不齐，影响了 调解工作的正常开展。根据人民调解法第十三条、第十四 条的相关规定：人民调解员由人民调解委员会委员和人民调 解委员会聘任的人员担任。人民调解员应当由公道正派、热 心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知 识的成年公民担任。对调解员的基本素质规定较笼统，面对 新形势下日益复杂的矛盾纠纷，如果调解人员没有一定的文 化素质，没有一定的政策水平和法律知识，是难以胜任调解 工作的。目前基层调解人员年龄普遍偏大，有的地方调解员 变动频繁，造成了调解人员队伍整体素质不高，无法保证化 解矛盾任务的完成。 （四）司法所和法庭现有资源有限，且整合不够。据调查， 目前乡镇一级调委会成员一般由政法、综治、民政、国土、村 建、林业、计生、工青妇等部门组成，但在实际开展工作当中， 虽名单一大串，实际无人干事，联动大调解形同虚设。基层 调解仍然是以司法为主，法庭也是一支不可忽视的力量，但 二者缺乏有效的整合，联动对接工作处于涣散无序状态，缺 乏应有的管理规范机制，难以发挥应有的作用，致使基层调 解力量比较薄弱。 二、建立司法所法庭联动指导机制的必要性 人民调解是是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法， 促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间 纠纷的活动，是在当事人自愿、平等的基础上，不违背法律、 法规和国家政策且尊重当事人权利的调解。 目前我国正处在转型期，人们的行为方式和社会活动的 独立性、选择性、多变性、差异性明显增加，矛盾冲突明显增 多。转型期社会群体利益调整，部分人利益会受损，突出地 表现在房屋拆迁、土地征用补偿、拖欠农民工工资等问题上， 由于矛盾纠纷解决渠道不畅，需要建立人民内部矛盾处理机 制、社会利益协调机制、社会舆情汇集与分析机制、社会治 安综合治理工作机制以及利益救济机制，从源头上消除隐患， 化解矛盾，维护稳定。当前基层人民调解工作可以说是维护 稳定的基石，全社会都应该正确认识这项工作的重大意义和 重要作用，人民调解员更应该深刻意识到工作的责任感，通 过自身的工作将矛盾化解在基层，为党和政府排忧解难，确 保一方平安。 解决目前纷繁复杂的矛盾纠纷单靠某一家单打独斗、各 自为战是不行的，靠一个部门或某个组织也是难以调解成功 的，原因很简单，那就是当前社会矛盾的产生不是一种因素 造成的，人民调解工作必须以人民调解法为指导，向法制 化、正规化方向健康发展。因此，迫切需要在基层司法所、人 民法庭与其他调解组织之间的加强联系和协作，建立起相互 联系、互相支持、互相配合、不可分割、互动交流的调解网络， 使基层各调处主体充分认识到自身在调处社会矛盾纠纷中 的地位和作用，清醒地认识到化解矛盾纠纷不是哪一家的事， 而是大家共同的责任和义务。尤其应当在司法所与法庭之间 建立信息共享、问题共解、义务共担的工作格局，努力化解 社会矛盾纠纷。 三、建立法庭司法所联动指导机制，切实提高人民调 解员化解矛盾纠纷的能力 以司法行政、人民调解委员会为主的调解体系，其工作 对象主要是民间纠纷，而目前以征地补偿、拆迁安置等带来 的矛盾，往往具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点， 随着群众民主、法制意识的增强，如果矛盾处理不及时，难 免引发群体性事件，甚至带来社会震荡。面对以上新情况， 笔者认为，单靠司法或基层法庭各自的调解力量显然薄弱， 无法应对，迫切需要整合司法所与人民法庭的力量，努力探 索多元化的社会矛盾纠纷解决机制，即建立以司法所为主， 法庭积极配合的联动机制，二者实现互融互动，加强对人民 调解工作的指导，化解矛盾纠纷。 （一）加强业务指导，提高基层调解员化解矛盾纠纷的能 力。 对基层人民调解员的业务指导，应针对基层调解工作中 存在的问题，主要采取以下几种方式： 1、巡回指导：司法所和法庭采用巡回办案方式指导基层 人民调解员开展调解工作。基层人民法庭要充分利用巡回法 庭，加强对基层调解工作的指导。通过巡回法庭下基层就地 审理人身损害赔偿、相邻关系纠纷、抚养赡养纠纷、土地权 属纠纷等简单性质的民事纠纷案件，既可以向广大群众宣传 法律法规，又可以对基层调解人员进行实战指导。当事人的 文化水平不高，有时爱认死理，有时仅凭打一场官司还不能 根本解决问题，就需要人民调解员运用灵活多样的调解方式， “定 纷 止争 ”、“息诉平判”，起到化解人民内部矛盾， 维护社会 稳定的效果。 2、普遍指导：为规范人民调解活动，人民调解法第五 条明确规定：“ 国务院司法行政部 门负责 指导全国的人民调解 工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政 区域的人民调解工作。” 基层人民法院 对人民调解委员会调 解民间纠纷进行业务指导。对基层人民调解工作中的原则和 标准，对人民调解中带有共性的问题，以及对带有倾向性的 问题，司法所和法庭应进行普遍指导。 3、个案指导：司法所和法庭密切配合，采取以案释法、 以案例指导调解工作等手段，利用法庭审判实例和人民调解 具体案例，如赡养纠纷、人身损害纠纷等案例，组织基层调 解人员座谈交流具体个案，通过剖析个案，举一反三，达到 提高人民调解员调解能力的目的。 4、重点指导：有针对性地选择一些具有典型性和普遍性 的调解案例，由司法所和法庭提前通知并组织好基层调解人 员进行现场观摩，让他们参加和体验法庭审案或实地调解的 氛围，学习调解民事案件的方式、方法及技巧，进而促进其 自身工作的开展，学习如何利用自身具备的社会知识和阅历， 依照群众能够普遍接受的“乡规民约” 、“公序良俗”、道德规 范等进行劝解，以理服人，以情感人，促使纠纷当事人达成 和解协议，最终化解矛盾纠纷。 （二）加强工作调研，建立司法所与人民法庭联合调解机 制 完善人民调解制度，在矛盾纠纷调解中做好调研工作。 不仅应在实践中找经验，更应在理论上有所创新和突破，使 之更好地为构建社会主义和谐社会服务。建立健全人民调解 工作季度联席会议、调解激励机制、调解监督考核制度以及 建立与完善多元化纠纷解决机制等人民调解工作制度，探索 建立司法所与人民法庭联合调解调研机制，不断推动调解工 作向纵深发展。要对基层人民调解员兼任镇村干部的，推行 激励办法，将调解工作纳入年终评优选先、纳入镇村干部年 度绩效考核内容，对优秀者予以奖励。 司法所与人民法庭可定期或不定期地召开其他调解主 体的联席会议，使基层各调解组织之间认识统一、避免内耗， 相互保持经常性的联系，动态了解辖区各类纠纷信息，交流 在调处工作中的心得体会，共同探讨解决矛盾纠纷的方式方 法及原则、标准，共同提高调解能力。各纠纷调处主体应当 精诚合作，共同构建全方位、多元化的民间纠纷调处机制， 确保大量纠纷真正化解在基层，解决在萌芽。 （三）注重调解培训，切实提高基层调解队伍整体素质。 “县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进 行业务培训。”在具体操作中，司法所要与法庭互动配合，共 同承担起培训的任务。采用请进来、走出去方式，运用以会 代训、授课培训、案例培训、情景模拟、岗位练兵、经验交流、 观摩庭审、业务培训等多种形式