关于乡镇财政职能定位的思考

内蒙古财经大学双学士学位论文 乡镇财政职能定位的思考 作 者 单有为 院 系 财政税务学院 专 业 财政学（双学位） 年 级 2011 级 学 号 112057106 指导教师 徐博 导师职称 教授 内 容 提 要 财政职能是指财政作为国家政府分配社会产品、调节经济活动的重要手段所具有 的职责和功能，是由财政本质所决定的财政所固有的，它是不以人的意志为转移的。 而财政职能定位是构建新型公共财政制度的基础，决定着财政体制在整个经济体制中 的地位，影响公共财政制度的各项具体体质安排，从而关系到我国财税体制进一步深 化改革的方向、重点和路径。本文主要对乡镇财政职能定位进行分析，只有乡镇财政 职能的合理定位，才能更好的促进我国乡镇经济快速、健康有序的发展，才能逐步缩 小城市差距，最终实现共同富裕，更好的服务“三农” 。对此，本文提出了现阶段乡镇 财政职能存在的问题，分析了乡镇财政将要面临的新形势，并提出完善乡级财政管理 体制，规范乡镇财政监督职能，加强乡镇财政能力建设等改革措施。 关键词：新形势 财税体制改革 乡镇财政 职能定位 Abstract Financial function refers to finances as Governments in the distribution of social goods, an important means of regulating economic activity has the duties and functions is determined by a financial nature inherent in the financial, it is not independent of mans will. Financial function orientation is the basis for constructing the new system of public finance, determines the financial systems position in the economy as a whole, the specific physical arrangements affecting public finance system, which relates to further deepen the reform of Chinas taxation system, key, and paths. This paper focuses on the analysis of township financial functions, only the villages and towns finance function is well positioned in order to better promote the development of township economy in a fast, healthy and orderly development, to gradually narrow the gap between urban ultimately achieve common prosperity, better serve “three agriculture“.In this regard, the paper raised the issue of financial functions of villages and towns at the present stage, analysis of the villages and towns finance will be faced with a new situation, and proposes that the financial management system at the township level, regulatory financial supervisory functions, strengthen rural finance reform measures such as capacity-building. Key words: the new situation; the reform of the fiscal and taxation system; village and town finance; function orientation 3 目录 一、 乡镇财政职能定位的背景与意义 .3 （一）乡镇财政职能定位的背景 3 （二）乡镇财政职能定位的意义 3 二、 目前乡镇财政职能存在问题分析 .3 （一） 乡镇财政管理职能2 1. 组织收入职能弱化 .2 2. 管理制度不健全 .2 3. 乡镇预算管理不到位 .2 4. 财政管理人员工作效率低 .2 （二） 乡镇财政监督职能2 1. 财政监督不能完全体现现代财政制度的基本特征 .2 2. 监督职责不明确 .2 3. 乡镇财政任务繁重，日常监督查验难以开展 .3 4. 项目资金多头分散，监督难 .3 5. 部分资金监管制度不完善 .3 6. 监督滞后于管理 .3 （三） 资源配置职能3 1. 社会保障资源不足 .3 2. 公共卫生资源不到位 .3 3. 基础教育资源匮乏 .4 4. 基础设施建设落后 .4 三、 新形势下乡镇财政职能合理定位思考 .4 （一）乡镇财政面临的新形势 4 （二）科学界定新形势下乡镇财政职能 5 1 完善乡镇财政管理体制，加强乡镇财政能力建设 .5 2 强化乡镇财政资金监管职能 .5 3. 推进“两基”建设，强化乡镇财政职能 .5 4. 强镇扩权试点，推进新型城镇化建设 .5 参考文献： 6 乡镇财政职能定位的思考 一、 乡镇财政职能定位的背景与意义 十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革，表明财政是国家的重要基础和支 柱，科学的财税体制必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提 高效率，建立现代财政制度，促进中央和地方两方面的积极性。财政制度安排呈现着 政府与市场的联系、政府与社会的联系以及中央与地方等方面的联系。其中财税体制 一直有着非常重要的性质，即基础性、制度性、保障性。而财政职能，是财政基础理 论的重心之一，又是实施财政活动的基本原则和确定财政改革方针的主要依据。在新 农村建设中，乡镇财政职能定位是建设社会主义新农村的迫切要求，是顺利推行乡镇 机构改革的基本前提，是实现农村和谐发展的需要。 （一）乡镇财政职能定位的背景 1农村税费改革与乡镇财政职能的弱化 2006 年税费改革，取消了除耕地占用税和契税以外的税费，很大程度上降低了农 民负担，其中农业税的取消，不仅解放了基层人民，还促进了城市的进一步发展。但 也在一定程度上弱化了乡镇财政管理职能，因为在乡镇财政收入锐减的同时，惠民政 策越来越多，但相应的财政支出不仅没有减少，反而增多了，使得基层财政支付压力 逐渐加大，资金紧张，已经从本质上影响到了国民生计。 2. “三农”政策与乡镇财政职能的强化 多年来，随经济的迅速发展，第二、三产业已远超第一产业进度。在农村种地已 经不能满足农民现有需要，很多农民认为只有进城打工才能增加收入，但是随着城市 人口的增多，并没有更多的工作岗位给予农民工就职，农民们又不肯离去，这就导致 农业投入逐渐下降，农村地区生产积极性不足，不能形成可持续发展。农村的发展是 实现“三步走”战略的重要组成，它将会影响国家经济的正常运行，因此，当前社会 最显著的问题就是“三农”问题。自农税改革以后，因为乡镇得到大量转移支付资金 的经费投入， “三农”政策得以重点实施，为了更好地支持“三农” ，必须要对乡镇财 政职能进行强化，这样才能完善乡镇财政团队、迎接新形势、定位财政职能。 （二）乡镇财政职能定位的意义 正确分析乡镇财政职能转型的原因，使我们能够正确认识到取消农业税后需要面 临的新形势、新问题，按照有进有退、有所为有所不为的原则，主动适应这一需要， 重新定位乡镇财政在乡镇经济改革和政治体制改革中的地位和作用，更好地为基层政 权服务。在这场变革中，因为 2006 年取消了农业税，乡镇财政所也由取消到恢复，目 的就是解决农业税改革后留存的繁杂工作问题，这个时候，乡镇财政所应该及时的转 变职能，实行“三个代表”重要思想，逐步建立农村公共财政体系的力量基础，实现 为乡级人民的优级服务，完成城乡的统筹发展，尽早建立社会主义和谐社会。而合理 的定位乡镇财政职能，可以最佳的发挥出乡镇财政职能作用，构建出公共财政服务体 系，提高乡镇的社会经济发展能力。还能从整体上实现乡镇财政的依法理财、科学理 财、民主理财、主动理财。 二、 目前乡镇财政职能存在问题分析 财政职能是指财政作为国家政府分配社会产品、调节经济活动的重要手段应具有 5 的职能，是由财政本质来决定的财政所固有的，不会因人的意志而改变。本文主要分 析财政改革之后乡镇财政职能存在的问题， ，与中央财政职能相比较，乡镇财政职能经 过细化，主要由以下几个职能： （一） 乡镇财政管理职能 1. 组织收入职能弱化 2006 年农业税的取消，弱化了组织收入职能，使得乡镇财政机构依靠农业税“搭 车收费”的做法不能继续进行，加大了乡镇财政资金困难。同时，基层财政又要增加 许多刚性支出，更是对维持财政运转的基础釜底抽薪。因为乡级财政本身就缺少可调 节的财力,因而对发展地方经济和社会事业的投入极为有限，甚至乡镇运转等经费也只 能由上级转移支付来勉力维持。又因为税务部门不属于乡镇财政部门管理，所以无法 干涉收入的征收管理，导致基层乡镇财政不能发挥其收入的调节作用。除此之外，还 有一个问题不容忽视，就是乡镇债务问题，这在税改之前就已经存在，农业税的取消 在减轻农民负担的同时也把财政债务的现实风险显现出来。 2. 管理制度不健全 我国很多地方的乡镇对财务管理制度没有一个较为成熟的管理体系，造成在管理 工作中缺少相对应的监督管理系统。在财务管理工作人员职位、收支审核过程中，许 多的乡镇政府都缺少全面的管理体系，财务工作人员大部分没有按照相关制度进行监 督管理工作，并且财政收入和支出也没有一个完整的具有约束力的管理条例。再者， 在实际财务管理中，有一部分管理只是走形式，而在实际工作中，也只是通过个人的 经验进行推断，导致乡镇财务管理逐渐变得杂乱无章。 3. 乡镇预算管理不到位 其一是预算编制不严肃。有的预算编制的收支只标记总额，对于明细没有精确记 录，无法将预算项目和相应部门正确分类，更没有根据经济用途进行细化；还有的只 编制收入预算，使得预算编制过于简单，不够严密。其二是决算报表编制虚假。为了 迎合上级财政的需要，乡级决算只是按照县级下达的指标进行编制，根本不能反映实 际支出的真实情况。其三是预算执行不力。因为没有经过人大的考核，监督职能不到 位，部分支出存在彼此相互使用的现象，乡级预算执行中指标也总是出现过多或过少 情况，预算执行力度不够。 4. 财政管理人员工作效率低 乡镇财务管理人员的综合效率对财务管理的好坏有直接关联性。以实际情况来看， 大部分乡镇财务管理工作职员的整体素质都很低。一方面不能完全掌握整体财政管理 体系的正常运转。另一方面，因为对自己的下设部门没有进行严格管理，使管理人员 在管理上没有相关联的法律意识，从而在经济利益的带动下做出一些违反法律法规的 事情。此外，乡镇财政职员业务水平、综合知识还不能满足强化后乡镇财政管理的需 求，应该多多培训具有高技术、高品质的团队。 （二） 乡镇财政监督职能 从前文分析的财政职能背景中，可以发现当前社会最显著的问题就是“三农”问 题。而“三农”问题的实行，财政监督必不可少，但在实施的过程中还存在许多弊端。 1. 财政监督不能完全体现现代财政制度的基本特征 财政监督不是以考核评价效益、改进管理、推动改革、促进发展为落脚点，仍然 是以合规、合法性为监督管理的目标。其主要表现在：只注重监督查验的流程，而忽 视了长效机制的创新。这种现象表明，我们对现代财政管理的属性，即改善管理、健 全制度和提升财政监督水平的重大意义还缺少充分的理解。 2. 监督职责不明确 现在的乡镇机构中，财政所俨然成了当地党委和政府的万能部，组织收入时是征 管部门、财务支出时是报账部门、促进发展时是参谋部门、为民提供公共保障时是服 务部门等，基本上乡镇所有工作都有财政所职员的影子。因为职能太混乱，使得其财 政人员担负了许多不属于自己本身的工作；因为职责不明确，使得乡镇财政监管工作 实施不到位，手段越来越软化，对基层财政监管能力的施展产生了一定的影响。 3. 乡镇财政任务繁重，日常监督查验难以开展 “三农”政策的重点实施以及强民、惠民国家政策的不断出台，基层乡镇和个体 都接收到了大量资金。因为每项资金都关系到千家万户，有时还需要反复多次进行核 实。这些工作政策性强，职责重大，一有差错，就会产生很大的负面因素。做好这些 繁重的硬性工作就已经非常困难，对资金的日常监督管理更加力不从心，财政所已再 无精力、人力以及时间来组织开展财政监督工作。 4. 项目资金多头分散，监督难 随着农业、水利、林业、教育、文化、卫生等各类项目的增加，财政和主管机构 下发的资金也日益增加，但因为项目资金比较分散，并不在同一个部门，再加上资金 的分配和管理部门彼此沟通少，不能协调管理，使得乡镇财政的监督管理非常困难， 更多时候处于“看得见，管不着”的状态，直接导致越来越多的项目资金脱离乡镇财 政的监督管理。 5. 部分资金监管制度不完善 从目前状况来看，部分资金监管制度不够完善，尤其是在补助类资金和专项资金 方面，给乡镇财政造成了很大困难。比如说有很多补贴资金的信息都是由上级部门审 批、核准的，乡级财政不能参与，也就不能就地监管，还有的主管部门直接由县级部 门报账，没有给乡级财政了解情况的机会，也就错失了监管资格。 6. 监督滞后于管理 在公共财政的框架内，管理是监督的起点和不断完善的终点，监督又是管理的继 续深化和发展进步的统一。而在当前的乡镇财政体系中，乡镇监督并没有涵盖财政管 理的全过程，因为独立监督能力弱，主要以集中的和不连续的事后监督查验为主要方 式，这样即使事后查出有什么问题，也不能改变，耗损了大量资金；从收入和支出看， 乡镇财政对资金的入库与分配的信息掌握不够及时，从财政内部运行的机制上看，上 下之间还缺少规范和及时的信息交流，因而协调机制、信息共享的程度不高，限制了 乡镇财政监督的针对性和时限性。 （三） 资源配置职能 我国经济体制转变的根本目的在于逐渐将市场机制变成资源配置机制。因此，要 将市场制度与政府制度结合，以达到整个社会最佳的资源配置。而目前资源配置存在 的问题，主要是中国城乡公共资源配置存在明显失衡，这将十分不利于城乡经济、社 会的协调发展。 1. 社会保障资源不足 首先是乡镇社会保障项目欠缺，主要集中在合作医疗和“新型农村社会养老保险” 两个方面。在某种程度上，农村居民还是要依靠已有的土地和家庭作为最后的保障。 然后是乡镇社会保障水平低，农村现在还没有专门的工伤、生育以及失业保险制度， 社会保险体系还不够健全。 再者，农村的社会福利比较低，虽然这几年我国加大了对 农村的投入，但农村社会福利总体水平比较低的局面还没有得到彻底改变。最后，农 村的社会福利比较落后。随着经济发展水平的提高，人民对文化、娱乐、休息等精神 文化要求不断提高，但农村现有的福利设施已经不能满足这种需要，日益引起农村居 民的不满。 2. 公共卫生资源不到位 公共卫生是每一个民众都不可忽视的安全问题。因此，新中国建立以后，国家就 7 出台了一系列旨在推进公共卫生事业发展的政策法规。但是，因为农村公共卫生的分 工和职责范围还不十分明确，当地政府职责更是含混不清，造成了农村公共卫生事业 发展落后，村居民的公共卫生状况难以保障。和城市相比，人均医疗费用支出上存在 结构失衡、乡镇卫生技术人员和床位数的存在配备缺失、城乡居民的健康水平也大不 相同。 3. 基础教育资源匮乏 主要是乡镇基础教育的经费（包括教育经费总体投入和保证学校正常运转所需要 的经费）投入太少，受经济水平的制约，很多农村子女上不起学，无法接受更多教育。 其次是师资不足，只有少数的本科、专科生及一些没有受过高等教育的民办教师组成， 这就使得乡镇学生接受教育的层次偏低。尽管近年来，农村基础教育发展走势良好， 但基础薄弱现状依旧突出，城乡师资差距依然显著。最后一个就是留守儿童问题，因 为父母要外出打工维持生计，不得不把孩子留在家里由老人照看。 4. 基础设施建设落后 由于农村各项基础设施建设投资额有限，直接造成了农村在这方面的落后，甚至 不能满足农村居民的基本需要。 从交通基础设施来看，尽管近些年来国家一直在增加农村交通基础设施的投入， 农村交通行业也得到了快速的发展，但和城市相比，我国农村的交通基础设施仍旧与 城市有着巨大的差距。农村到目前为止也没有达到村村通公路，村道路面也多为水泥 混凝土路面或砂石路面，甚至还有占比不小的未铺装路面。 从通信基础设施建设来看，“乡财县管”是以内部网络的稳定为基础的，但因为 乡级财政经济发展速度过慢，无法完成内部网络的构建，信息接受不完整，只能由人 力来完成县乡之间的彼此交流、财务的收入和支出情况，这样不仅降低了工作效率， 还增加了财力开支，严重影响了资金的有效配置。 三、 新形势下乡镇财政职能合理定位思考 （一）乡镇财政面临的新形势 财政体制的改革，对乡镇财政职能有着很大的影响，1994 年税收制度以及分税制 的实行，是历史上的重要改革。此后经多次改善，初步产生了适应社会主义市场经济 发展需求的现代财政体制框架。随财政体制改革的持续深化，乡镇财政也将面对着新 的形势和新的任务。 1. 提出深化财政体制改革 2013 年 11 月，党的十八届三中全会明确规定了深化改革的总体目标，即完善和发 展具有中国特色的社会主义制度，推动国家治理体系以及治理能力的现代化。提出了 深化财税体制改革的目标及其重要作用，更点出了要改进预算管理制度，是财政体制 改革的重要指南。 2深化改革方案正式通过 2014 年 3 月份召开的第二次会议，点明今年的重点方向是深化财税体制改革。仅 仅三个月， 深化财税体制改革总体方案正式通过，这是自从召开十八届三中全会后， 中央最早制定的有着重大意义的一个改革方案。标志着改革进程有了重大的突破。 改革方案明确了深化财税体制改革的主要方向、任务和时间，表明了中央对财税 改革和财政工作高度的关注和诚挚的期盼，是未来一段时期财税改革和财政制度建设 的行动方针。深化改革方案提出的 3 个重点改革方向与乡镇财政息息相关，落实深 化财税体制改革总体方案 ，必须突破现有屏障。也就是说，必须尽快完成乡镇财政职 能的精确定位。 3. 新预算法中五级预算的重申 2014 年 8 月，十二届全国人大常委会颁布了修正后的预算法，按照一级政府一级 预算的原则，新预算法重申了五级预算，点出了乡级预算仍旧归于预算范畴之内。因 为乡级政府属于基层财政，行使职责需要一定的财力支持，而乡级人大正好负责此类 预算执行报告以及监督工作。对于一些县级预算，可以按正常程序上报乡级人大给予 审批。新预算法五级预算的重申，使得乡级财政有了很大改变，为乡镇财政职能的定 位提供了方向。 （二）科学界定新形势下乡镇财政职能 乡镇政府职能不断变化，使得乡镇财政职能也有了不同的体现：从服务上由维持 保障转变为公共服务；由单纯业务转变为综合协调；从管制上由收入为主转变为支出 为主；由过去的“注重财政分配、轻视财政管理”转变为“财政分配与财政管理并重， 特别注重财政管理” 。根据乡镇财政面临的新形势，当前和今后一个阶段乡镇财政主要 职能将由收入管理、分配资金、监督管理、落实政策和服务发展五方面组成。现阶段 我们要做的是，解决乡镇财政职能存在问题，切实做好每项改革任务，及时推动乡镇 财政职能转变。对此，本文提出以下四点解决措施： 1 完善乡镇财政管理体制，加强乡镇财政能力建设 为了事业和工作的快速开展以及人员管理原则的规范化，必须做到四个方面：第 一方面是县级财政要结合有关部门制定乡镇财政管理基本建设的计划，组建乡镇财政 职员的调配、准入、交流、激励和约束机制，优化人员配置，提升工作效率。第二方 面是乡镇财政机构要尽量适应深化改革形势下相对应职能的开展，适应法律规定。第 三方面是在专项政策业务实施时，还要增加乡镇财政团队的培训工作，整体提升乡镇 财政团队的理论知识，依法行事。第四方面是增加乡镇财政机构的资金投入，优化办 公条件，推动网络信息建设，为乡镇财政运转提供有利的基础。 2 强化乡镇财政资金监管职能 首先要强化专项资金监督管理，巩固和深化乡镇财政一级预算的基础地位,保持着 量入为出、收支平衡的基本原则,明确专项资金监督管理职责,完善专项资金监督管理 机制,认真掌控乡村债务风险,强化财政管理的内部控制。其次要做到乡镇财政资金监 督管理的公开性。按规定及时公开、公示补助政策和补助对象信息，确保农民群