投资权模式进行融资的请示

芦溪县 投资收益权拍卖融资工作方案 为贯彻落实党的十八届三中全会精神，加快推进我县城 镇化步伐，改善群众生活条件，经县委、县政府研究，决定 启动实施 项目；为确保 房屋征收与补偿、 土地收储、基础设施配套建设等顺利推进，依法依规筹集资 金，根据汉海拍卖公司的成功案例和我县实际情况，现制定 我县 实施投资收益权拍卖融资工作方案： 一、指导思想 遵行十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干 重大问题的决定中“允许社会资本通过特许经营等方式参 与城市基础设施投资和运营”和国务院“以市场化方式引导 社会资本解决城市建设资金” （国发【2010】19 号文）的精 神，依据中华人民共和国土地储备管理办法 、 拍卖法 合同法等法律法规，依法为储备土地、实施土地一级开 发进行融资等活动。 二、工作目标 参照南昌市湾里区和其他省市的成功经验，以投资收益 权拍卖模式作为我县 的融资形式之一，根据我县实际 需求拟初步融资约 亿元，其中：征收补偿、土地收储等资 金约 亿元；基础设施配套等工程融资约 亿元。 三、工作步骤及时间安排 1.政府决议。县城投公司负责起草芦溪县 投 资收益权拍卖融资工作方案 ，报县委、县政府、县人大审议 通过，并组织实施。 2 2.实施方案。县城投公司拟定芦溪县 投资收 益权拍卖实施方案 ，报县政府审议。 3.委托拍卖。县城投公司将 投资收益权委托具 有资质的拍卖公司（建议江西汉海拍卖公司） ，并与拍卖公司 签订委托协议。 4.组织拍卖。拍卖公司依据委托协议，在规定时间内完 成前期招商工作，依法组织拍卖；拟定拍卖方案等文件 报县政府审定；县城投公司作为业主单位与投资权竞得人签 订投资收益合同 、 项目投资代建合同。 5.其他工作。规建部门出具融资地块的规划条件和安 置房、基础设施等建设规划；国土部门负责融资地块的可 供出让面积及出让时间和顺序； 发改委（县重大重点项目 办）负责相关工程的立项和投资概算；国土、发改委、拆 迁办等相关部门负责旧城改造地块的净地形成，包括：围墙 和土地平整；城投公司、投资权竞得人共同负责组织协调 好工程项目建设招投标；拍卖公司负责全国招商和项目推 介；城投公司等负责来我县实地考察客商的对接；涉及 其他行政主管部门业务的，由相关主管部门按合同约定内容 依法配合落实。 四、工作措施 （一）健全机构、加强领导 为顺利完成我县 投资收益权拍卖模式进行融资， 建议成立指挥部，县长 任指挥长，副县长 任常务副指 挥长； 政府办、发改委、财政局、规建局、国土局、城投公 司、审计局、征收办等为成员单位。领导小组下设办公室 （办公室设在城投公司） ，负责协调解决融资过程中的重大问 题。各成员单位主要负责人作为第一负责人。要高度重视， 层层抓落实。 （二）密切配合、认真落实 完成我县 投资收益权拍卖工作要充分发挥领导小 组牵头协调作用，及时掌握各部门工作进度，协调工作推进 中存在的相关问题。各相关部门要高度重视此项工作，根据 任务分工，抓紧制定本部门落实方案，明确各项工作目标、 工作时限及具体措施，落实责任人员，确保每项工作落实到 位。 附件： 1、芦溪县 投资收益权拍卖融资实施方案 2、投资权基本条件 3、投资收益权拍卖的优势 4、投资权拍卖的法律依据 4 附件 1 芦溪县 投资收益权拍卖融资实施方 案 一、建设项目名称及概况 项目名称：芦溪县 建设。 项目概况：我县 征收总面积约 亩，总拆迁房屋 建筑面积约 万。收储完成后剔除拟规划道路及绿地等 用地 亩、规划公共设施用地 亩，预计可供开发建设用 地 亩。 二、项目运作方式 以 片区 宗可供出让地块 亩土地的收储整理出 资和基础设施等工程建设管理与出资为标的，采用投资收益 权拍卖方式实施。 1.政府获得投资人以实物建设和现金两种方式支付的竞 拍总价款，均不计利息。 （具体以合同为准） 2.投资人首先以现金方式支付给政府用于土地的征地、 拆迁、安置补偿、报批等费用 亿元（包括工程用地、后 期可出让用地） ；同时按政府要求自筹资金 亿元进行相关 工程的投资建设。 （具体以合同为准） 3.政府按合同约定进度分期完成土地出让后，将每期出 让土地对应的投资权价款偿还给乙方，不计利息，并按约定 比例给予乙方投资收益。 （具体见合同条款） 。 三、项目运作主体 经县政府批准由城投公司作为项目主体，具体运作 投 资收益权拍卖的实施，并代表政府与投资人签订投资收益 合同 ， 项目投资代建合同 ，负责相关工程投资建设的监督、 监理单位的选定、竣工验收和移交以及与投资人进行资金结 算。国土局、收储中心、征收办等部门负责土地收储工作， 并与公共资源交易中心依法进行国有建设用地使用权出让活 动。 四、项目运作程序 项目运作主要程序是：确定投资收益权拍卖的基本条件， 进行招商，公告和拍卖。 （一）投资收益权拍卖的基本条件 1、确定收储成本（包括：征地、拆迁和安置补偿、报批 等） ； 2、确定工程造价（包括：基础设施等项目建设工程量、 工程预算、控制价、工期等） ； 3、确定配置可供出让土地的面积、用地性质、规划条件 及出让时间； 4、确定投资人投资收益补偿比例。 （二）组织拍卖。城投公司与拍卖公司签订委托拍卖 合同 ，委托拍卖公司组织全国招商推介、发布拍卖公告、组 织拍卖活动。 （三）拍卖与成交。投资权拍卖的底价为土地收储成本 和工程造价总和，建议拍卖底价为 亿元，竞买保证金 为 万元。拍卖成交价超过底价的部分为政府收益。拍卖成 交后，城投公司与投资人签订投资收益合同 ， 项目投资 6 代建合同：双方就土地收储、工程项目投资建设、后期土 地出让、投资收益补偿比例、资金支付、违约责任等核心内 容及相关责、权、利进行约定。 （四）土地出让和移交。 1、土地具备出让条件后，政府按约定的进度完成土地供 应。土地按以下进度供应：每年供应约 亩， 年完成供 应； 政府进行土地供应的时候，拟出让土地的价值不高于投 资人实际投资额度。 2、若投资人要求延长供地时间，政府可根据投资人的申 请，协商延长供地时间。 3、投资人必须参与所有土地的出让活动，并以不低于出 让起始价进行报价。 （兜底原则） （五） 、工程建设、监督和验收 1、投资人依法组织招投标选定有资质的施工单位进行相 关工程建设，建设资金由投资人负责筹集。 2、工程的监理单位由城投公司负责依法选定，工程实际 投资的预决算，以县财政投资评审结果为准。 3、工程量以施工图纸为准，当工程量有增减时，甲乙双 方另行签订协议。当工程决算款超出概算的部分由城投公司 另行出资回购，当工程决算款少于概算的部分由投资人以现 金方式补足差额（补足投资收益权价款） 。 4、投资人按照政府确定的规划施工建设，竣工验收后 移交给城投公司。 附件 2 投资权基本条件 一、 底价的制定 投资权底价=净地价值*60-70% =现金+工程 现金=土地收储成本（征地、拆迁、安置补偿、报批等） 工程=约定工程控制价 二、 投资补偿标准，投资人占比一般 60%以上。 三、 土地使用权出让周期要与投资人投入相匹配，具 体条件需项目数据出来后定。 （国土，规划等） 四、 投资权结算，一般为土地使用权出让后 1 个月结 算投资权价款和投资收益。 （财政，国土等） 8 附件 3 投资权模式的优势 （一）投资权竞得人可以取得工程建设的利润，增强投资人 的信心，吸引投资人参与项目。投资人积极配合政府，狠抓工程 进度，确保项目工程及相关基础配套设施建设保质保量按期完成。 （二）政府前期不花钱完成项目及基础配套设施建设和土地 的收储，而且在投资权拍卖中有可能预先取得一部分土地收益， 不需支付利息； （三）政府获得投资人的资金，不需要抵押物； （四）政府无到期偿债的压力。当土地市场行情下行时，可 能无人竞买，投资权竞得人以投资权成交价保底摘牌拿地； （五）通过公开拍卖方式确定谁是投资人及投资人的收益空 间，政府领导无行政风险和法律风险； （六）投资权拍卖不同于 BT，BT 是政府禁止项（详见附件 1） ，投资权拍卖是国务院积极倡导的“以市场化方式引导社会资 本解决城市建设资金”的新型融资模式。 （国发【2010】19 号文） 附件 4 投资权拍卖的法律依据 一、投资权主要的法律依据 土地储备管理办法第十六条规定，对纳入储备的土地， 经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对 储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、 实施前期开发进行融资等活动。 二、三中全会精神 十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题 的决定中提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基 础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机 构。 ” 其指导意义在于企业可以更多进入城市的土地一级开发、参 与城市基础设施建设。原先从事二级开发的房地产企业向土地一 级开发领域延伸已越来越多，但土地一级开发仍旧是以政府为主 导，市场化还不成熟，运营和盈利模式均存在着诸多风险和制约， 亟需一种科学的市场化融资模式诞生。 十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题 的决定中提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深 化经济体制改革。 ” 10 这是我国改革开放历史进程中具有里程碑意义的创新和发展， 将对全面深化改革产生深远影响。经济体制改革的核心问题是处 理好政府和市场的关系，所谓政府和市场的关系，实际上就是在 资源配置中市场起决定性作用，还是政府起决定性作用的问题。 李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话上提到对 市场主体是“法无禁止即可为” 。 强调市场简政放权的力度不能减，要进一步取消、下放行政 审批事项主体，法无禁止即可为。要广泛实行负面清单制度，从 正面清单到负面清单一字之差，却是政府管理思维的巨大转变。 政府意识到在某些方面过多干预还不如市场这只无形的手自动调 节。简政放权会带来系统内部的不解和阵痛。 “希望我们的一些 同志，不要贪恋手里那点小小的权力，阻碍政府工作的大目标。 那样做得不偿失。 ”我们必须充分依靠市场力量、激发社会创造 的潜力。 三、属于政府鼓励和引导的范畴 1、国发20053 号文国务院关于鼓励支持和引导个体私营 等非公有制经济发展的若干意见明确提出：“允许非公有资本 进入公用事业和基础设施领域。支持非公有资本积极参与城镇供 水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基 础设施的投资、建设与运营。 ” 2、国发201019 号国务院关于加强地方政府融资平台公 司管理有关问题的通知指出：对还款来源主要依靠财政性资金 的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通 过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方 式引导社会资金解决建设资金问题。 3、国土资发201117 号关于国土资源系统开展“两整 治一改革”专项行动的通知提出：“土地储备机构必须与其下 设或挂靠的从事土地开发业务的机构彻底脱钩。各地国土资源部 门及所属企事业单位，不得直接从事土地一级市场开发。 ”言下 之意，必须市场化。 四、工程招投标的问题 项目代建人的取得，可以采取招标等形式。即通过公开拍卖、 挂牌等公开的方式都可选定项目代建人。参见国务院关于投资 体制改革的决定国发200420 号文件： （二）深化投资体制改革的目标是：改革政府对企业投资的 管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险“的原则， 落实企业投资自主权； （五）鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会 资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领 域。 三、完善政府投资体制，规范政府投资行为 （五）加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经 营性政府投资项目加快推行“代建制“，即通过招标等方式，选择 专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量 和工期，竣工验收后移交给使用单位。 招投标法规定必须要公开招标的：招标人有进行招标项目 的相应资金或者资金来源已经落实。国有资金占控股或者主导 地位的依法必须进行招标。也就是说，工程项目是政府出资，且 政府资金已经落实的前提下，才能组织公开招投标。在投资权的 工程中，一是政府资金没有落实，二是工程建设的资金不是政府 财政预算渠道出资的，是投资人的自有资金。 住房城乡建设部副部长王宁在全国建筑业改革发展暨工程质 12 量安全会议指出， “放开非国有资金投资项目必须招标的限制， 赋予非国有投资业主自主招标决策权，允许其自主选择是否进行 招标发包、自主选择是否进入有形市场交易。 ” 工程招投标法严 重滞后于现实的经济发展状况是一个不争的事实，中央部委的表 态体现了政策层面的导向。 五、投资收益的问题。 首先投资权是一个投资行为。竞得人通过公开拍卖产生， 足额支付拍卖价款后获取投资收益的权利，并承担投资失败的风 险，它明显带来投资高风险高收益的属性。国家税务总局 2013 年第 15 号也指出“投资人参与政府土地改造项目属于投资 行为，不征收营业税。 ”既然是一种投资行为，那么按照国务 院关于投资体制改革的若干规定中“谁投资谁收益”的原则， 投资人获取收益是合法合规、合情合理的。 投资的属性决定了收益的不确定性。如果政府从社会融资， 回报以固定收益，那么这个融资是一种借贷关系。土地改造项目 由于投资人的投资可能发生增值也可能不增值，增值的空间并不 确定。投资人在增值部分享有一定比例的收益，收益是不确定的， 这才叫做投资。 投资权人的投资收益不是土地出让金的分成。按照国家规 定，土地出让金是收支两条线的，投资权人的收益并不在土地出 让金中减免，而是通过政府财政预算的渠道另行支付给投资人的 投资收益。土地出让金收归地方财政后，其资金性质已经由出让 金转变为财政收入。政府财政收入用于土地储备融资的成本并无 不妥。唯一的障碍是财政支出科目中没有关于投资收益的支出项， 这需要政府进行科目设置的消化。 六、BT 模式为“禁止”范畴 2012 年 12 月四部委发布的财预2012463关于制止地方政 府违法违规融资行为的通知中，明确提出：不得以委托单位建 设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务；不得为其 他单位或企业的回购（BT）协议提供担保。 BT 模式和项目投资权拍卖的区别： 在解决政府城市项目建设资金融资难的问题上，项目投资权 拍卖与 BT 模式有着共同的出发点。但两种模式有着根本的区别， 主要表现在以下几个方面： 1、确定投资人的方式不同 BT 模式以竞争性谈判为主，通过招投标方式确定投资人。有 很多地方政府仅以协议的方式确定投资人，在投资人项目收益过 大的情况下，容易引发社会舆论和政府领导的行政风险。 项目投资权拍卖，在统